Международный кодекс поведения в области предотвращения распространения баллистических ракет
(Жуков Г. П.) ("Юрист-международник", 2004, N 2) Текст документаМЕЖДУНАРОДНЫЙ КОДЕКС ПОВЕДЕНИЯ В ОБЛАСТИ ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ РАСПРОСТРАНЕНИЯ БАЛЛИСТИЧЕСКИХ РАКЕТ
Г. П. ЖУКОВ
Г. П. Жуков, доктор юрид. наук, профессор, почетный директор Международного института космического права, академик Международной академии астронавтики.
В июле 2002 г. Группа правительственных экспертов ООН представила доклад, освещавший различные аспекты "проблемы ракет" <*>, в котором пришла к заключению, что указанная проблема серьезно затрагивает международный мир и безопасность. В докладе также отмечалось отсутствие универсально признанных юридических норм или других документов, которые бы регулировали отношения, связанные с различными аспектами использования ракет. Генеральная Ассамблея ООН обратилась к Генеральному секретарю ООН с просьбой продолжить исследование проблемы с участием Группы правительственных экспертов и подготовить доклад к ее 59-й сессии <**>. Одновременно интенсивные усилия, направленные на приобретение более широкой поддержки проекта Международного кодекса поведения в области предотвращения распространения баллистических ракет (далее - МКП, Кодекс), были предприняты в рамках Режима контроля за ракетной технологией (далее - РКРТ), который является неформальным и добровольным объединением государств, разделяющих цели ракетного нераспространения. Названное объединение было создано в апреле 1987 г. странами "большой семерки". В Режиме насчитывается 33 страны - участника. Россия присоединилась к РКРТ в 1995 г. -------------------------------- <*> См.: ООН, Доклад Генерального секретаря, Всеобщее и полное разоружение: ракеты, проблема ракет во всех их аспектах. Документ ООН А/57/229, 23 июля 2002. Комиссия правительственных экспертов была учреждена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 55/33А. 20 ноября. 2000. <**> Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 57/71. 22 ноября. 2002.
В рамках РКРТ в январе 2003 г. была достигнута договоренность, что партнеры при принятии решений о поставках контролируемых товаров и технологий будут учитывать возможность их попадания в руки террористических групп и отдельных террористов. В настоящее время процессу приобретения поддержки проекту МКП вне рамок РКРТ были посвящены две подготовительных встречи в Париже и Мадриде, которые завершились созывом учредительной конференции в Гааге 25 - 26 ноября 2002 г., в ходе которой более 90 государств заявили о готовности подписать МКП (в дальнейшем их число превысило 100) <*>. Россия присоединилась к МКП, поскольку при всех его недостатках данный документ является первой многосторонней договоренностью в области предотвращения распространения баллистических ракет.
--------------------------------
<*> Уточненный список подписавшихся государств доступен на сайте Министерства иностранных дел Голландии URL
Режим контроля над ракетной технологией и проект МКП
На исходе 90-х гг. XX века международные усилия, направленные на сдерживание распространения баллистических ракет, столкнулись с серьезными проблемами. Некоторые страны получили техническую возможность производить баллистические ракеты ближнего и среднего радиуса действия. Кроме того, Индия, Иран, Ирак, Израиль, Северная Корея и Пакистан активно добивались создания баллистических ракет дальнего радиуса действия. Испытания показали, что некоторые программы разработки баллистических ракет преодолели технологический барьер и вышли на уровень создания многоступенчатых баллистических ракет, обладающих технологическим потенциалом достигать среднего (и возможно даже межконтинентального радиуса действия) <*>. Единственно существующий международный документ в сфере нераспространения баллистических ракет - РКРТ - предусматривает меры контроля сторон за поставками соответствующих товаров и технологий. -------------------------------- <*> Материалы, посвященные обсуждению "технического уровня" развития баллистических ракет, см.: Karp А., Ballistic Missile Proliferation: The Politics and Technics. Oxford University Press: Oxford, 1996, P. 204 - 206.
Эффективность РКРТ зависит от степени участия в этом сотрудничестве обладателей ракетной технологии и потенциальных поставщиков таких товаров и технологий. В конце 90-х гг. прошлого столетия стало очевидным, что некоторые новые обладатели ракетной технологии оказались вне рамок сотрудничества РКРТ, проблема эффективности которого зависит от уровня взаимодействия между новыми странами - обладателями ракетной технологии и странами - участницами контроля за ракетной технологией <*>. В данный момент аномальным представляется отсутствие международных норм, устанавливающих юридическую ответственность государств в рассматриваемой области, учитывая, что такие нормы уже имеются в сфере оружия массового уничтожения (далее - ОМУ). -------------------------------- <*> Общая Позиция Совета от 23 июля 2001 г. по борьбе с распространением баллистических ракет (2001/567/CFSP) // Official Journal of the European Communities, L. 202, vol. 44 (27 July 2001), P. 1.
В октябре 1999 г. на пленарном заседании государств - членов РКРТ в Нордвяйке (Noordwijk), Нидерландах, было принято решение о дальнейших шагах по контролю над ракетным распространением. В частности, председатель РКРТ со стороны Голландии должен был взять на себя координирующую роль в этом процессе, а члены РКРТ - обсудить вопрос о дальнейших шагах весной 2000 г. (на заседании в Париже). Обсуждения в Париже выявили предпочтение в пользу разработки Кодекса поведения. Однако была выражена озабоченность относительно того, будет ли РКРТ подходящим форумом для выполнения такой задачи. Риск был усмотрен в том, что последующее "обращение" к "нечленам" РКРТ будет воспринято ими в качестве простой "рассылки" в порядке информации. Разработка Кодекса, который получил бы поддержку исключительно членов РКРТ и нескольких "нечленов", представлялась единственным выходом для большинства партнеров, поскольку РКРТ - единственный существующий международный форум, который обладал необходимой технической квалификацией. По поручению членов РКРТ председатель со стороны Голландии разработал проект Кодекса, который был представлен им в октябре 2000 г. пленарному заседанию РКРТ в Хельсинки. На этом заседании был достигнут консенсус по первой версии проекта МКП. Однако ответы государств, не являющихся членами РКРТ, носили главным образом общий и предварительный характер. Было очевидно, что они не готовы включаться в работу над проектом МКП до тех пор, пока не будет внесена ясность в вопрос, какой процесс разработки многостороннего документа будет приемлем для государств - нечленов РКРТ (речь шла о выходе этого процесса за пределы группы государств - членов РКРТ). В целях содействия сбору отзывов к проекту МКП со стороны государств - нечленов РКРТ в мае 2001 г. правительство Польши организовало проведение "круглого стола" в Варшаве, в котором приняли участие представители 53 государств - нечленов РКРТ. Встреча явилась ценным вкладом в процесс приобретения поддержки для инициативы со стороны указанных стран. Проект МКП был предметом отдельной встречи, которая состоялась перед пленарным заседанием государств - членов РКРТ в сентябре 2001 г. в Оттаве. Председатель РКРТ представил замечания по проекту, которые были получены от государств - нечленов. Рабочая группа достигла консенсуса по окончательной версии проекта МКП, одобренного в дальнейшем на названном пленарном заседании. В Оттаве было решено, что процесс приобретения более широкой поддержки для МКП должен продолжаться без непосредственного активного участия государств - членов РКРТ при условии, что включение поправок в проект МКП возможно исключительно в атмосфере консенсуса и что точная дата его принятия будет установлена. Обозначенные меры были необходимы в качестве гарантии того, что договоренность относительно продвижения проекта Кодекса вне рамок РКРТ будет успешной. Такая форма "консенсуса обратного действия" и "гильотины" в отношении обсуждения являлась новеллой в подходе к многостороннему контролю над вооружениями. Пленарное заседание приветствовало предложение французского правительства быть приглашающей стороной в проведении первого открытого заседания, посвященного разработке многостороннего проекта МКП.
Позиция ЕС при разработке проекта МКП
Государства - члены Европейского Союза (далее - ЕС) сыграли выдающуюся и координирующую роль в деле обеспечения поддержки проекту МКП, который хотя и был разработан по существу в рамках РКРТ, но процесс превращения его в многосторонний документ был продолжен и реализован в рамках ЕС.
Основа данной скоординированной политики была заложена в тот период, когда Швеция возглавляла ЕС (в первой половине 2001 г.). Это было время, когда государства - члены РКРТ приступили к разработке проекта МКП, а в ЕС еще не было общей позиции как в отношении содержания проекта, так и процесса приобретения широкой его поддержки. Весной 2001 г. стали очевидными явные преимущества от скоординированных действий в контексте придания проекту многостороннего характера.
В мае того же года Совет ЕС определил свое отношение к нераспространению ракетного оружия, выразив особую озабоченность в связи с быстрым увеличением количества баллистических ракет, способных запускать ОМУ. Совет пришел к выводу относительно срочной необходимости разработки всемирно признанных норм в области ракетного нераспространения, а также отметил, что МКП "является наиболее конкретной и продвинутой инициативой в этой сфере, и в качестве таковой представляет наилучшие возможности для того, чтобы добиться результатов в кратчайшие сроки". Кроме того, он высказался в поддержку продвижения МКП по пути прозрачного процесса, исключающего дискриминацию любого государства, желающего подписать его.
Тем не менее было очевидно, что более детальная проработка общей позиции в рамках ЕС необходима. В июне 2001 г. по инициативе Франции, на заседании ЕС в Готенбурге, главы правительств одобрили Декларацию по предотвращению баллистических ракет <*>. Было решено, что ЕС должен одобрить Общую позицию по вопросу о предотвращении распространения баллистических ракет на основе многостороннего проекта МКП, которая была одобрена ЕС 23 июля 2001 г. Тем самым была заложена основа единой позиции государств - членов ЕС в сентябре того же года на пленарном заседании государств - членов РКРТ в Оттаве <**>. В преамбуле документа об Общей позиции утверждается, в частности, что ЕС осознает срочную необходимость глобального и многостороннего подхода, дополняющего предпринимаемые усилия в области предотвращения распространения баллистических ракет. Было особо подчеркнуто, что Кодекс должен быть политически обязательным документом, который мог бы оказать позитивное влияние на другие аналогичные инициативы. Это положение было включено в целях поддержки более амбициозного российского предложения относительно договора о Глобальной системе контроля за нераспространением ракет и ракетных технологий (далее - ГСК). В документе ЕС также формулируется точка зрения, поддержанная многими государствами, согласно которой МКП должен быть воспринят в качестве первого шага к более широкому и прочному режиму нераспространения баллистических ракет. В указанном документе отмечалось, что "после принятия Кодекс мог бы представлять интерес для Организации Объединенных Наций". Данное положение было инкорпорировано в целях смягчения озабоченности государств, полагавших, что проблема установления многосторонних норм в сфере предотвращения распространения баллистических ракет была бы лучше решена в рамках ООН. Кроме того, также отмечается, что целью рассматриваемого документа ЕС является "активная поддержка специального международного переговорного процесса по завершению разработки проекта Кодекса и созыва не позже 2002 г. международной конференции по его принятию". Государства - члены ЕС выразили твердое решение, что процесс принятия МКП (в качестве многостороннего документа) должен быть по существу завершен в пределах одного года.
--------------------------------
<*> European Union, European Council, Annexes to the Presidency Conclusions, Geteborg European Council, 15 - 16 June 2001, Annex I, European Council document SN 200/01 ADD1, URL
Позиция России в процессе разработки многостороннего проекта МКП
Россия при обсуждении проекта МКП руководствовалась тем, что основной задачей такого документа является объединение усилий широкого круга стран, в первую очередь, обладающих ракетным потенциалом (за пределами РКРТ), для содействия решению проблемы ракетного распространения политико-дипломатическими средствами. В работе над проектом Кодекса, начатой в 1999 г., были использованы идеи и элементы российской инициативы о создании ГСК, которые впоследствии нашли определенное отражение в Кодексе. Базовыми элементами ГСК являются такие, как: транспарентность пуска ракет; предоставление гарантий безопасности государствам, отказывающимся от обладания ракетными средствами доставки оружия массового уничтожения; поощрение и стимулирование таких государств; проведение регулярных международных встреч экспертов в целях совершенствования системы и решения спорных вопросов. ГСК создавалась бы поэтапно на широкой многосторонней основе, функционировала бы под эгидой ООН, была открытой для участия всех заинтересованных государств без какой-либо дискриминации. Российская инициатива была впервые выдвинута в июне 1999 г., дважды обсуждалась на международных встречах экспертов, состоявшихся в Москве в 2000 и 2001 г., была представлена на 54-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, нашла свое отражение в упомянутом ранее докладе Генерального секретаря ООН "о проблеме ракет". Несколько месяцев спустя (после выдвижения предложения России о ГСК) на свет появилась идея США о Кодексе поведения в сфере предотвращения баллистических ракет. В марте 2000 г. США представили соответствующий проект документа в РКРТ. Россия и США пытались согласовать свои позиции в двустороннем порядке, что нашло отражение в Совместном российско-американском заявлении от 21 июля 2000 г., принятом в ходе встречи стран "восьмерки" на о. Окинаве. В заявлении отмечалось, что Россия и США "будут работать совместно с другими государствами над новым механизмом в целях совместить, в частности, российское предложение о создании Глобальной системы контроля за нераспространением ракет и ракетных технологий, американское предложение о Кодексе поведения в ракетной области, а также РКРТ". Работа была продолжена и привела к выработке проекта МКП, в окончательной редакции которого нашел отражение лишь один из элементов ГСК, касавшийся предварительного уведомления о пусках ракет. В ходе широкого обсуждения названного проекта многие страны высказывались за включение в Кодекс пункта о выработке, в дальнейшем, юридически обязывающей договоренности о создании глобального режима ракетного нераспространения в духе российского предложения о ГСК. В ходе переговоров Россия добивалась превращения проекта МКП в универсальный документ. С учетом неготовности еще таких стран, как Китай и Индия, согласиться с конкретными мерами транспарентности, например, предварительное уведомление о пусках ракет, российской стороной предлагалось сделать эти меры добровольными. В ноте о присоединении к МКП со стороны России было сделано специальное заявление о том, что Кодекс рассматривается в качестве первого шага на пути к выработке юридически обязывающей договоренности о глобальном режиме ракетного нераспространения. В ноте подчеркивалось, что государства, которые не готовы присоединиться к Кодексу на современном этапе, должны будут иметь возможность участвовать в его дальнейшей доработке.
Принятие многостороннего проекта МКП
7 - 8 февраля 2002 г. во Франции (в Париже) была проведена межправительственная Конференция по проекту МКП <*>, на которую были приглашены все государства - члены ООН, кроме Ирака. Представители 86 государств приняли в ней участие. Задача состояла в том, чтобы провести открытое обсуждение материальных положений проекта МКП. Однако Конференция не вылилась в формальные переговоры. Ряд делегаций ограничились мнением о своевременности постановки вопроса о нераспространении баллистических ракет. Хотя никто открыто не выступил против проекта МКП, было очевидно, что многие делегации были критически настроены как в отношении метода разработки МКП, так и его содержания.
--------------------------------
<*> Smith M. 'Rules for the road? The International Code of Conduct Against Ballistic Missile Proliferation', Disarmament Diplomacy, no. 63 (Man/Apr. 2002), P. 10 - 15; NTI (Nuclear Threat Initiative) Global Security Newswire, 'Code of Conduct ineffective, experts say', 15 Feb. 2002, URL
Было высказано мнение, что проблема нераспространения баллистических ракет, аналогично проблеме разоружения, должна быть передана в ООН. Некоторые делегации были озабочены отсутствием в Кодексе четкого определения его материальной сферы применения и исключением из нее крылатых ракет. Другие - выразили озабоченность в связи с тем, что МКП не только не разграничивает применение ракетной технологии в мирных целях (космических ракет-носителей) от ее использования в военных целях (запуск баллистических ракет), но акцентирует внимание на их тесной технологической связи <*>. Было высказано мнение, что такое акцентирование чревато риском создания помех развитию космических программ гражданского назначения. Отмечалось, что Кодекс должен включать в себя положения о праве использования космоса в мирных целях и о его немилитаризации в более жестком стиле. Проект МКП также трактовался как вводящий деление на "владеющих" и "невладеющих", аналогично делению в Договоре о нераспространении 1968 г., поскольку положение о разоружении в проекте сформулировано недостаточно четко. Такое деление было расценено некоторыми делегациями в качестве неприемлемого. Раздел проекта МКП о сотрудничестве также подвергся суровой критике как слишком расплывчатый и двусмысленный. Более жесткую приверженность международному сотрудничеству предлагалось заменить приверженностью отказу от баллистических ракет и космическим ракетам-носителям. Кроме того, раздел, посвященный мерам по укреплению доверия, с точки зрения представителей ряда делегаций, был недостаточно четко сформулирован. Но их оппоненты считали компетенцию этого необоснованно расширенной и требовали его изъятия. В завершении заседания в Париже, Испания, которая в январе 2002 г. возглавила ЕС, объявила, что следующая встреча состоится в Мадриде <**>. -------------------------------- <*> Различие между двумя типами ракет рассматривается далее. <**> См. также: Совместное Действие Совета ЕС от 27 мая 2002 г. по финансовой поддержке международного переговорного процесса относительно принятия Международного кодекса поведения по предотвращению распространения баллистических ракет (2002/406/CFSP), // Official Journal of the European Communities, L. 140, vol. 45 (30 May 2002). P. 1.
Представители 96 стран приняли участие во втором заседании по проекту МКП в Мадриде, которое состоялось 17 и 18 июня 2002 г. <*> Ирак не был приглашен на указанное заседание, а Северная Корея и Сирия отказалась в нем участвовать. Иран, присутствовавший на парижском заседании, не прибыл на встречу в Мадриде. Следует особо подчеркнуть, что в ходе названной встречи также не удалось провести переговоры по проекту МКП.
--------------------------------
<*> Harris A. 'International Code of Conduct Against Ballistic Missile Proliferation', BASIC Notes, 18 July 2002, URL
Франция внесла ряд поправок в проект, которые учитывали замечания, сделанные на парижской конференции. Наиболее существенным в этих поправках было изъятие из проекта раздела о международном сотрудничестве, который содержал противоречившие друг другу положения. Последующие обсуждения показали, что выраженная еще в Париже озабоченность по-прежнему сохранялась. Наиболее сложной проблемой на заседании в Мадриде оказалось обсуждение раздела о мерах по укреплению доверия (МД) <*>, который одни делегации сочли явно недостаточным (например, ввиду отсутствия в нем транспарентности существующей ракетной технологии), а другие - квалифицировали его как "слишком далеко идущий". Несмотря на критику отдельных разделов проекта МКП, ни одна делегация не выразила негативного отношения к данному проекту в целом. -------------------------------- <*> Wagner A. 'States hold second missile Code of Conduct meeting', Arms Control Today, vol. 32, no. 6 (July/Aug. 2002). P. 26.
Дании было поручено провести консультации с различными странами на основе замечаний, сделанных в Мадриде. Китай, Индия, Израиль и Египет были среди стран, с которыми были проведены такие консультации <*>.
--------------------------------
<*> Nartker M. 'International response: EU works to finalize missile Code of Conduct', NTI (Nuclear Threat Initiative) Global Security Newswire, 23 Aug. 2002, URL
Осенью 2002 г. Нидерланды пригласили всех членов ООН, кроме Ирака, участвовать в двухдневной Конференции, посвященной торжественному принятию МКП и его будущей имплементации, которая состоялась в Гааге 25 - 26 ноября того же года. При "запуске" МКП более чем 90 государств изъявили готовность подписать Кодекс <*>. Среди стран, которые не пожелали подписывать Кодекс, были Китай, Индия, Израиль, Иран, Северная Корея, Пакистан и Сирия, приведшие различные причины, по которым они не присоединились к МКП. Китай (еще на этапе обсуждения многостороннего характера МКП) указал на несогласие с положениями Кодекса о мерах, направленных на укрепление доверия и транспарентности. То обстоятельство, что эти соображения не были учтены в окончательном проекте Кодекса, и послужило причиной неприсоединения Китая к МКП <**>.
--------------------------------
<*> Nartker M. 'International response: Missile Code of Conduct launches in The Hague', NTI (Nuclear Threat Initiative) Global Security Newswire, 26 Nov. 2002, URL
Положения о транспарентности были также причиной неприсоединения Израиля к Кодексу. Аргументы Израиля сводились к тому, что МКП нанес бы "ущерб его национальной безопасности и не соответствовал политической действительности на Ближнем Востоке" <*>. Индия последовательно выступала против положений проекта, которые указывали на технологическую эквивалентность между гражданскими космическими ракетами-носителями и военными баллистическими ракетами. Это, по ее мнению, будет ослаблять сотрудничество в гражданских целях. Сохранение указанных положений привело Индию к решению не подписывать МКП. Аналогичную озабоченность выразила Бразилия, которая тем самым оказалась единственным государством - участником РКРТ вне рамок МКП <**>. Пакистан решил не присоединяться к МКП, поскольку в нем говорилось только о баллистических ракетах и ничего не было сказано о крылатых ракетах.
--------------------------------
<*> Benn A. 'Israel rejects new technology proliferation code of conduct', Ha'aretz, 27 Nov. 2002, URL
На второй день инаугурационной конференции государства, подписавшие МКП, занялись проблемами его имплементации. Отдавая должное Гааге в качестве "всемирной юридической столицы" было решено переименовать юридически необязательный документ в "Гаагский кодекс поведения". Нидерланды были назначены Председателем Кодекса сроком на один год. На Австрию были возложены функции Центра Кодекса по контактам. Этой стране был поручен сбор информации о транспарентности и о новых государствах, подписавших данный Кодекс. Государства, подписавшие Кодекс, решили проводить регулярные заседания, и было намечено провести в 2003 г. "техническое совещание", а также в порядке информации передать текст МКП в ООН <*>.
--------------------------------
<*> См.: Международная конференция по предотвращению распространения баллистических ракет в Гааге подошла к решению, (Press Release, 26 Nov. 2002, available at URL
Юридический анализ МКП
Еще на стадии разработки проекта Кодекса в рамках РКРТ было решено, что какими бы не были итоги этого процесса, речь не должна идти о юридически обязательном договоре. Юридический статус МКП явно не оговорен в тексте, это отражено в его положениях о намерениях, отсутствии императивных положений и в том факте, что МКП был передан в ООН для информации, а не для целей его регистрации, согласно ст. 102 Устава ООН <*>. -------------------------------- <*> В Оттаве было принято решение исключить из текста любое положение, которое может указывать, что подписавшиеся государства имеют намерение вступить в юридически обязательное соглашение (вместо того, чтобы включать положение, содержащее четкое заявление о неюридической природе документа).
Преамбула
Вполне очевидным следствием процесса разработки данного многостороннего документа было инкорпорирование в него преамбулы, которая начиналась с подтверждения приверженности МКП Уставу ООН, а также роли и ответственности ООН в области международного мира и безопасности. Эти ссылки, помимо подчеркивания значения, придаваемого рядом стран роли ООН, были также включены в целях рассеивания опасений относительно того, что положения МКП могут быть использованы в качестве предлога для применения силы в нарушение соответствующих положений Устава ООН. В Преамбуле отмечается глубоко воспринятая озабоченность государств - участников распространением оружия массового уничтожения и средств его доставки, а также растущей угрозой региональной и глобальной безопасности, вызванной (помимо прочего) продолжающимся распространением систем баллистических ракет, способных доставлять ОМУ. Также подчеркивается, что Кодекс станет вкладом в процесс укрепления существующих национальных и международных договоренностей в области безопасности, а также для целей и механизмов разоружения и нераспространения. В процессе разработки проекта было уделено внимание тому, чтобы МКП не превратил РКРТ в "привидение", оспаривая само его существование, что было достигнуто тем положением, что МКП укрепит существующие механизмы нераспространения (включая РКРТ), а не подменит его. Кодекс не только сфокусирован на нераспространении баллистических ракет, но содержит в себе элемент "отката" в отношении существующих ракетных программ, благодаря участию в мерах по сотрудничеству (в том числе субсидиарная служба запуска) с теми государствами, которые воздерживаются от приобретения баллистических ракет и космических ракет-носителей. Уже в период придания проекту Кодекса многостороннего характера стало очевидно, что раздел о международном сотрудничестве был воспринят государствами - нечленами РКРТ в качестве такого же неопределенного, как и спорным было понятие "скупки" ракетных программ в контексте использования космических ракет-носителей в гражданских целях. Поэтому указанный раздел был удален, а в Преамбулу был включен параграф, гласивший, что "государства - участники могут пожелать рассмотреть возможность участия в мерах по сотрудничеству между ними".
Принципы и общие меры
Раздел о принципах перечисляет пункты, согласованные подписавшимися государствами. В нем отмечается необходимость предупреждения и сдерживания распространения систем баллистических ракет, способных доставлять ОМУ, а также необходимость дальнейшего принятия соответствующих международных усилий, прежде всего при помощи многостороннего документа, получившего явное признание. Несмотря на отсутствие универсально признанных норм по ракетам во всех их аспектах, развитие МКП не происходило в нормативном вакууме. Ряд соглашений в рамках ООН и принятых Генеральной Ассамблеей ООН резолюций устанавливают важные правовые принципы, регулирующие использование космического пространства <*>. -------------------------------- <*> Например, Договор 1967 г. о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела. Соответствующие документы содержатся в сборнике "Договоры и Принципы ООН по космическому пространству" (ООН. Вена, 1999).
Один такой правовой принцип, признанный МКП, гласит, что государства не должны отстраняться от использования преимуществ освоения космического пространства в мирных целях. Однако Кодекс добавляет, что, получая названные преимущества и осуществляя относящееся к этому сотрудничество, государства не должны способствовать распространению баллистических ракет, способных доставлять ОМУ. МКП также признает, что программы по созданию космических ракет-носителей не должны использоваться в качестве прикрытия для разработки программ по созданию баллистических ракет. Следующий раздел МКП намечает общие меры, формулируемые как твердые намерения, которые подписавшиеся государства полны решимости осуществлять (например, как сдерживать и предупреждать распространение баллистических ракет, способных доставлять ОМУ). Включение этого намерения в МКП имеет существенное значение, поскольку оно действует как на глобальном, так и на региональном уровнях в результате многосторонних, двусторонних и национальных усилий. Однако Кодекс не содержит в себе детального определения видов ракет, на которые оно распространяется, хотя перечисляются "баллистические ракеты", "баллистические ракеты, способные доставлять оружия массового уничтожения" и "космические ракеты-носители" <*>. Предыдущие определения материальной сферы применения обычно относились к радиусу действия ракеты и ее полезному грузу. Принимая во внимание истоки МКП, с точки зрения автора настоящей статьи, было бы разумно заимствовать параметры, используемые в рамках РКРТ. Это, однако, не представлялось политически оправданным потому, что включение определенного определения материального сферы действия ракет повлекло бы за собой длительную дискуссию по техническим проблемам. Было сочтено, что хотя беспилотные воздушные аппараты типа крылатых ракет и целевых управляемых снарядов <**> могут быть использованы для доставки ОМУ, включение их в МКП было бы чревато риском затянуть принятие проекта Кодекса. В ходе разработки данного проекта попытка снять преграду детальному определению боевых качеств применения баллистических ракет была также подвергнута критике. В МКП действительно не устанавливаются никакие параметры радиуса действия баллистических ракет и их груза. Тем не менее, очевидно, что отсутствие такого определения может привести в будущем к разногласиям. В то время как беспилотные воздушные аппараты не охватываются МКП, неясно, аналогичен ли им статус зондирующих ракет <***>. Исторический опыт распространения зондирующих ракет указывает, что они могут представлять озабоченность для проблемы нераспространения. -------------------------------- <*> Ракеты-носители и баллистические ракеты являются самостоятельно летящими аппаратами, с горючим и окислителем внутри, несущие полезную нагрузку на большой скорости. После сжигания горючего полезный груз продолжает самостоятельное непроизвольное движение по баллистической траектории, по орбите или к цели на Земле. <**> Беспилотный воздушный аппарат является типичным воздухоплавающим аппаратом, использующим аэродинамическую подъемную силу для полета и выполнения поставленной задачи в пределах земной атмосферы. <***> Зондирующие ракеты используются для сбора научных данных в верхних слоях атмосферы. РКРТ проводит различие между "баллистическими ракетами", "космическими ракетами носителями" и "зондирующими ракетами". Первые два вида охватываются МКП.
* * *
Существующие в данный момент международные нормы, предписывающие ограничения на владение баллистическими ракетами - немногочисленны и закреплены в двусторонних соглашениях о контроле над вооружениями, относящимся либо к определенным классам боевых ракет <*>, а также в многосторонних мирных договорах, которые установили "запрещение боевых ракет" для определенных государств <**>. МКП призывает подписавшиеся государства "проявлять максимально возможную сдержанность при разработке, испытании и размещении баллистических ракет, способных доставлять оружие массового уничтожения, в том числе сокращать там, где это возможно, национальные арсеналы таких ракет, в интересах обеспечения мира и безопасности на глобальном и региональном уровне". Рассматриваемый Кодекс представляет собой первый пример многостороннего документа, в котором выражено общее намерение сократить существующие описи баллистических ракет, способных доставлять ОМУ. Однако приведенное положение выражено не в юридически обязательной форме, а примененное выражение "сокращать там, где это возможно" оставляет широкое поле для субъективных оценок. Тем не менее США сочли необходимым заявить на Конференции, посвященной принятию Кодекса, что "они понимают это намерение как не ограничивающего их права предпринять шаги в этой сфере, отвечающие требованиям их национальной безопасности в соответствии со стратегией национальной безопасности США" <***>.
--------------------------------
<*> Например, Договор между США и СССР 1987 г. о ликвидации ракет средней дальности и меньшей дальности. (INF), International Legal Materials, vol. 27 (1988). P. 90.
<**> Например, Мирный договор с Италией 1947 г. (статья 51) и Мирный договор с Финляндией 1947 г. (статья 17) E. g., Их современный статус исследуется в: Tanner, F. (ed.), From Versailles to Baghdad: Post-War Armament Control of Defeated States (United Nations Institute for Disarmament Research: New York, 1992).
<***> Государственный департамент США "Международный кодекс поведения по предотвращению распространения баллистических ракет". Джон Р. Болтон, Заместитель госсекретаря по контролю над вооружениями и Международной безопасностью. Замечания по Конференции запуска Международного кодекса поведения по предотвращению распространения баллистических ракет, 22 ноября 2002 г., URL
В МКП содержится призыв к подписавшимся государствам соблюдать бдительность при оказании помощи программам по созданию ракет-носителей в другой стране с тем, чтобы предотвратить содействие развитию систем доставки ОМУ (отмеченная озабоченность объясняется тем, что такие программы могут быть использованы в качестве прикрытия для разработки программ по созданию баллистических ракет вследствие технологического сходства между двумя типами ракет). Наиболее важной проблемой в период разработки проекта Кодекса и придания ему многостороннего характера было двойное назначение ракетной технологии. Некоторые государства полагают, что существует более или менее полная технологическая эквивалентность между баллистическими ракетами и космическими ракетами-носителями. Другие - доказывают, что имеется заметная разница и поэтому может идти речь о сотрудничестве в мирных целях. В связи с функциональной эквивалентностью двух типов ракет, существует только ограниченная возможность сотрудничества государств в сфере космических ракет-носителей. Имеется в виду предотвращение передачи технологии, которая будет способствовать развитию производства баллистических ракет. Данная проблема непосредственно связана с вопросом о том, какие стимулы можно предлагать государствам, решившим отказаться от баллистических ракет, но стремясь при этом сохранить программу космических ракет-носителей. Большинство существующих документов по контролю над вооружениями и нераспространению ядерного оружия стремятся провести линию разграничения между военным использованием технологии (которое должно сдерживаться) и применением технологии в мирных целях, чему следует содействовать. Решение одной из проблем, которая будет, несомненно, играть видную роль в будущих попытках направить по определенному руслу процесс нераспространения баллистических ракет, зависит от возможности добиться приемлемого баланса интересов в сфере ракетной технологии. Подписавшиеся государства заявили также о намерении не вносить вклад, не оказывать поддержки и содействия в разработке каких-либо программ по созданию баллистических ракет в странах, которые, возможно, разрабатывают или приобретают ОМУ. Однако эту общую меру применяют в тех случаях, когда разработка или приобретение такого оружия осуществляется в нарушение норм международных договоров по разоружению и нераспространению или обязательств, принятых странами, которые являются сторонами таких договоров. Прежде всего, формулировка этого положения может показаться странной, поскольку из нее вытекает, что в соответствии с МКП можно оказывать помощь по программам баллистических ракет таким странам, как: Индия, Израиль и Пакистан (которые не участвуют в Договоре о нераспространении). Данное положение возможно объяснить желанием допустить указанные государства к участию в МКП.
Меры транспарентности
МКП определяет меры по обеспечению транспарентности "с соответствующим и достаточным уровнем проработки" в целях укрепления доверия к мирному характеру программ создания космических ракет-носителей и содействия нераспространению баллистических ракет. В отношении баллистических ракет в Кодексе содержится заявление подписавшихся государств о том, что они должны выступать с ежегодным заявлением, содержащим основные направления своей политики в сфере баллистических ракет. Примерами открытости указанных заявлений может быть предоставление "соответствующей информации" о системах баллистических ракет и наземных стартовых (испытательных) площадках. Однако в МКП не уточняется, что следует понимать под соответствующей информацией. Тем самым государствам, предоставляющим аналогичную информацию, предоставляется широкая возможность для самостоятельного решения. Подписавшимся государствам также предлагается предоставлять ежегодную информацию о количестве и общем классе баллистических ракет, запущенных за предыдущий год, в соответствии с механизмом предварительных уведомлений о запусках, который будет установлен в рамках МКП. В отношении программ создания неспасаемых космических ракет-носителей (исключая спасаемые системы космических ракет-носителей, таких, как "спейс-шаттл") и в соответствии с коммерческими экономическими принципами конфиденциальности подписавшимся государствам предлагается выступать с ежегодным заявлением, содержащим в себе основные направления своей политики в сфере космических ракет-носителей и наземных стартовых (испытательных) площадок. Дополнительно им предлагается предоставлять ежегодную информацию о количестве и общем классе космических ракет-носителей, запущенных за предыдущий год, как это было заявлено в соответствии с механизмом предварительных уведомлений о запусках. В отличие от положений по обеспечению транспарентности в отношении баллистических ракет подписавшие Кодекс государства могут также рассматривать на добровольной основе (в том числе в соответствии с разрешенным уровнем доступа) вопросы о приглашении международных наблюдателей на свои наземные стартовые (испытательные) площадки. МКП устанавливает механизм предстартового уведомления, который охватывает как баллистические ракеты, так и космические ракеты-носители. Как первоначально было предусмотрено, этот раздел фактически копировал Меморандум России и США о договоренности относительно уведомления о пусках ракет, который устанавливал систему предварительного и послестартового уведомления о ракетных пусках в рамках Совместного Центра Обмена данными <*>. Поскольку выполнение названного Соглашения затягивалось, было решено включить общее положение по этому вопросу в МКП, оставляя государствам открытой возможность для дальнейшей разработки вопросов предстартовых уведомлений. Подписавшиеся государства обязались тем самым обмениваться предварительными уведомлениями о запусках своих баллистических ракет и космических ракет-носителей, а также о проведении испытательных полетов. Такие уведомления должны включать в себя следующую информацию: общий класс баллистических ракет или космических ракет-носителей, а также раздел, содержащий уведомление о планируемом запуске, районе пуска и планируемом направлении. -------------------------------- <*> Меморандум о договоренности между Россией и США о создании совместного центра обмена данными от систем раннего предупреждения и уведомлениями о пусках ракет, Москва, 4 июня 2000 г., воспроизведен в документе Конференции по разоружению CD/1617, 21 июня 2000 г.
В период разработки МКП в рамках РКРТ некоторыми государствами была выражена озабоченность по поводу того, что определенная страна может подписать данный Кодекс и использовать это для "оправдания" или "узаконения" своей программы баллистических ракет. Для того чтобы исключить такой ход событий, в МКП было решено включить фразу о том, что "осуществление вышеперечисленных мер по укреплению доверия не является оправданием для разработки программ, в отношении которых применяются эти меры по укреплению доверия" <*>. При отсутствии универсально признанных норм или документов, "клеймящих" необоснованность приобретения баллистических ракет, логика этого положения представляется весьма спорной по мнению некоторых экспертов. -------------------------------- <*> Одинаково как в хельсинской, так и в оттавской версиях проекта МКП раздел был озаглавлен "Меры по обеспечению транспарентности". Однако в Гааге была одобрена формулировка "Транспарантные меры".
* * *
На исходе 90-х гг. XX века международные усилия, направленные на противодействие распространению баллистических ракет, были объявлены "безнадежным делом" <*>. В 1999 г. Генеральный секретарь ООН указал на необходимость согласования (на многосторонней основе) норм, направленных против распространения баллистических ракет <**>. Тогда казалось невероятным, что всего лишь через три года в этой сфере будет действовать многосторонний документ. МКП, казалось бы, осуществил качественные изменения, но после его анализа возможно рассматривать это в качестве ограниченного успеха. Принимая во внимание специальные обстоятельства, которые сопутствовали процессу разработки многостороннего документа, примечательно, что более чем 90 государств оперативно его подписали (в том числе почти 60 государств - нечленов РКРТ присоединились к данной инициативе). Однако это представляет только около половины всех государств мира. Более важным, чем общее количество государств, которые присоединились к МКП, представляет собой тот факт, что большая часть тех государств, чье участие было особенно желательно, не присоединились (за исключением Ливии). Ни одно из тех государств, которые были определены в качестве активно стремящихся к созданию баллистических ракет большого радиуса действия: Индия, Иран, Ирак, Израиль, Северная Корея и Пакистан не присоединились к МКП. -------------------------------- <*> Speier R., 'Can the Missile Technology Control Regime be repaired?', ed. J. Cirincione, Repairing the Regime: Preventing the Spread of Weapons of Mass Destruction (Routledge: New York, 2000). P. 205. <**> Генеральный секретарь ООН подчеркнул необходимость разработки в ходе переговоров многосторонних норм по предотвращению распространения ракет. Press Release SG/SM/6960, 15 Apr. 1999.
Следовательно, еще весьма далеко до установления универсальных норм об ответственности за передачу ракетной технологии, применимых к владельцам ракетной технологии, которые остаются вне РКРТ. Примечательно, что один из участников РКРТ - Бразилия - не присоединялась к МКП. Не присоединился и Китай. Возникает вопрос, все ли было сделано для того, чтобы на основе консенсуса добиться присоединения многих других государств к Кодексу. Рядом государств МКП был воспринят не как последнее слово в вопросе нераспространения баллистических ракет, а скорее в качестве первого шага. Да, это - первый шаг, детально осветивший проблемы, на которых должны быть сосредоточены будущие усилия в процессе создания универсальных норм международного права в данной важной сфере международных отношений. Назрела необходимость создания универсального международного режима ракетного нераспространения на универсальной договорно-правовой основе.
Название документа