Процедура подачи и рассмотрения индивидуальных сообщений в договорных органах по правам человека

ПРОЦЕДУРА ПОДАЧИ И РАССМОТРЕНИЯ ИНДИВИДУАЛЬНЫХ СООБЩЕНИЙ В ДОГОВОРНЫХ ОРГАНАХ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

Н. Ю. ГРЕМЗА

Н. Ю. Гремза, аспирант МГИМО (У) МИД России.

Процедура подачи и рассмотрения индивидуальных сообщений в конвенционных комитетах осуществляется в соответствии с положениями трех универсальных договоров в сфере прав человека и согласно факультативным протоколам к двум другим универсальным договорам. Указанная процедура предусмотрена Факультативным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах (1966 г.), Факультативным протоколом к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1999 г.), ст. 22 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.), ст. 14 Международной Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.), ст. 77 Международной Конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (1991 г.) <*>. -------------------------------- <*> Процедура индивидуальных сообщений в соответствии со ст. 77 Международной Конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей не вступила в силу (по состоянию на 5 марта 2004 г.). Ни одно из государств - участников Конвенции пока не сделало заявления о признании соответствующей компетенции Комитета.

Разработан проект Факультативного протокола к Пакту об экономических, социальных и культурных правах. Вместе с тем отсутствует проект соответствующего факультативного протокола к Конвенции о правах ребенка. Процедура подачи и рассмотрения индивидуальных сообщений применима только к государствам, которые признали компетенцию комитетов на получение и рассмотрение индивидуальных сообщений, сделав соответствующее заявление, согласно положениям Конвенции или став участником соответствующего факультативного протокола <*>. -------------------------------- <*> См.: Карташкин В. А. Международные механизмы защиты прав человека. Как подать жалобу в международные органы. М., 2003.

Комитет, обладающий необходимой компетенцией, получает и рассматривает индивидуальные жалобы в соответствии с положениями Конвенции или факультативного протокола, а также согласно собственным правилам процедуры. Согласно правилам процедуры комитетов Генеральный секретарь обязан доводить до сведения таких комитетов индивидуальные жалобы, поданные в соответствии с положениями Конвенции или факультативного протокола. В случае необходимости Генеральный секретарь может запрашивать у автора сообщения разъяснение по поводу того, желает ли автор, чтобы его сообщение было подано в Комитет для рассмотрения. Генеральный секретарь готовит перечни сообщений, поданных в Комитет, с кратким изложением их содержания и регулярно передает их членам комитетов, а также он должен вести постоянный реестр таких сообщений. Полный текст индивидуальных сообщений, которые доведены до сведения комитетов, должен быть доступным для каждого члена Комитета (по его запросу). Генеральный секретарь может запрашивать у автора сообщения разъяснения, касающиеся применимости соответствующих положений Конвенции или факультативного протокола к его сообщению, в частности в отношении: имени, адреса, возраста, рода занятий и удостоверения личности автора; наименования государства - участника, в отношении которого сделано сообщение; объекта сообщения; положения или положений Конвенции, о нарушении которых было заявлено; фактов; действий, предпринятых автором в целях исчерпания внутренних средств правовой защиты; того, рассматривается ли данный вопрос в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования. При запросе разъяснений или дополнительной информации Генеральный секретарь должен установить необходимый срок для автора сообщения с тем, чтобы не допустить неоправданных задержек в процессе осуществления процедуры подачи и рассмотрения индивидуальных сообщений. Комитет вправе утвердить список вопросов в целях получения перечисленных ранее сведений от автора сообщения. В соответствии с положениями Конвенций и факультативных протоколов при рассмотрении индивидуальных сообщений комитеты проводят закрытые заседания. Согласно правилам процедуры член Комитета не должен принимать участие в рассмотрении сообщения Комитетом, если: член Комитета имеет какую-либо личную заинтересованность в деле; член Комитета в каком-либо виде участвовал в принятии решения по делу, касающемуся данного сообщения. Согласно положениям Конвенций и факультативных протоколов конвенционные комитеты сначала рассматривают вопрос о приемлемости сообщения. В случае признания индивидуального сообщения приемлемым Комитет рассматривает его по существу. Основные условия приемлемости индивидуальных сообщений можно обобщить по следующим пунктам: ratione personae (в отношении лица); ratione loci (в отношении места); ratione temporis (в отношении времени). Для того чтобы Комитет признал индивидуальное сообщение приемлемым, он должен обладать юрисдикцией по всем трем пунктам. Во-первых, Комитет должен обладать юрисдикцией ratione personae (в отношении лица), то есть сообщение должно быть подано лицом (группой лиц), которое утверждает, что оно лично стало жертвой нарушения Конвенции со стороны государства, признавшего компетенцию Комитета рассматривать индивидуальные сообщения. Во-вторых, Комитет должен обладать территориальной юрисдикцией - ratione loci (в отношении места), то есть нарушение Конвенции должно иметь место на территории государства, признавшего компетенцию Комитета рассматривать индивидуальные сообщения, или на территории, находящейся под юрисдикцией данного государства. В-третьих, Комитет должен обладать юрисдикцией ratione temporis (в отношении времени), то есть нарушение Конвенции, жертвой которого стало подавшее сообщение лицо, должно произойти после признания государством компетенции Комитета рассматривать индивидуальные сообщения. Возможны исключения из данного права. Так, например, Комитет по правам человека установил, что он обладает юрисдикцией ratione temporis, если нарушение Пакта, произошедшее до признания государством соответствующей компетенции Комитета, имеет продолжительные последствия, распространяющиеся также на период после признания государством компетенции Комитета рассматривать индивидуальные сообщения. Названные условия приемлемости носят объективный характер. Это означает, что Комитет будет рассматривать данные условия ex officio и государство не может отказаться от требований приемлемости, относящихся к этой группе <*>. -------------------------------- <*> Шейнин М. Практика Комитета ООН по правам человека по рассмотрению индивидуальных жалоб на нарушение прав человека. С. 9 - 10 // http://www. ter-ralegis. org/terra/lek/lek_26.php.

Помимо указанной группы условий приемлемости Конвенции и факультативные протоколы предусматривают ряд иных условий. Комитеты считают неприемлемым любое индивидуальное сообщение, которое является анонимным или (по мнению членов Комитета) представляет собой злоупотребление правом на представление таких сообщений или несовместимо с положениями соответствующей Конвенции. Договорные органы также не рассматривают никаких сообщений от какого-либо лица до тех пор, пока не удостоверятся в том, что: - этот же вопрос не рассматривается в данный момент в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования. Комитет по правам человека дал следующие разъяснения по поводу данного условия приемлемости: во-первых, не препятствует рассмотрению вопроса его обсуждение в рамках процедуры "1503" <*>, во-вторых, не является вопросом, рассмотренным в соответствии с другой международной процедурой, изучение межгосударственной организацией ситуации по правам человека в данной стране <**>. Применительно к процедуре индивидуальных сообщений в Комитете против пыток, Комитете по ликвидации дискриминации в отношении женщин и Комитете по защите прав трудящихся-мигрантов действует также правило, согласно которому не могут рассматриваться жалобы, ранее бывшие предметом рассмотрения в соответствии с другой процедурой международного разбирательства; -------------------------------- <*> Human Rights Committee. Selected Decisions. 1983. Vol. 1. P. 17. Подробнее о рассмотрении сообщений в рамках процедуры "1503" см.: Карташкин В. А. Указ. соч. С. 11 - 17. <**> Human Rights Committee. Report. 1985. Annex. Para. 9.

- данное лицо исчерпало все доступные внутренние средства правовой защиты. Это правило не действует в тех случаях, когда применение таких средств неоправданно затягивается. Приведенные условия приемлемости являются восстанавливаемыми (или приостанавливаемыми) в том смысле, что они могут удовлетворяться даже после первоначального представления дела. Это отражается в правилах процедуры комитетов, предусматривающих возможность пересмотра решения о приемлемости по письменной просьбе со стороны соответствующего лица, содержащей информацию о том, что одна или обе данные причины неприемлемости более неприменимы <*>. -------------------------------- <*> Шейнин М. Указ. соч. С. 12.

Условием приемлемости служит также аргументация заявления о нарушении права. Отсутствие обоснования заявления, в частности, недостаточность фактической информации и юридических аргументов в поддержку своего заявления, является достаточным основанием для признания жалобы неприемлемой. После рассмотрения правовых основ функционирования процедуры индивидуальных сообщений, с точки зрения автора настоящей статьи, целесообразно обратиться к вопросу эффективности такой процедуры. Эффективность процедуры подачи и рассмотрения индивидуальных жалоб еще в начале 90-х гг. XX века вызывала у специалистов весьма обоснованные сомнения. Например, два бывших члена Комитета по правам человека пессимистично оценивают эффективность указанной процедуры в отношении предоставления средств правовой защиты. По мнению одного из них, Рейна Мюллерсона, процедура подачи и рассмотрения индивидуальных сообщений выполняет только одну из возложенных на нее задач, а именно, приводит к изменениям в законодательстве и практике, которые могут принести пользу скорее иным лицам, чем лицу, подавшему жалобу <*>. Аналогичного мнения придерживается Бернхард Граефрат, полагающий, что процедура индивидуальных жалоб может внести незначительный вклад в защиту индивидуальных прав, поскольку она запускается слишком поздно, длится слишком долго, не приводит к юридически обязывающим результатам и не предусматривает какого-либо эффективного механизма исполнения решений <**>. -------------------------------- <*> Rein Mullerson. The Efficiency of the Individual Complaint Procedures: The experience of CCPR, CERD, CAT and ECHR // Monitoring Human Rights in Europe: Comparing International Procedures and Mechanisms. 1993. P. 27 - 28. <**> Bernhard Graefrath. Reporting and Complaint Systems in Universal Human Rights Treaties // Human Rights in a Changing East/West Perspective. 1990. P. 327.

Думается, что для оценки эффективности рассматриваемой процедуры целесообразно воспользоваться критериями, предложенными Э. Бернсом: - доступность процедуры: какая часть лиц, которые могли подать жалобу в соответствии с процедурой, самостоятельно воспользовались этой возможностью? Являются ли препятствиями на данном пути дефицит информации о такой процедуре, недостаток знаний и опыта или нехватка средств? - продолжительность и эффективность рассмотрения индивидуальных сообщений: как быстро и эффективно договорный орган рассматривает жалобу с момента ее получения? - временные меры: уполномочен ли договорный орган требовать принятия временных мер защиты? Выполняют ли государства такие требования? - надлежащая правовая процедура: обладает ли каждая из сторон справедливой возможностью на представление дела и на полное рассмотрение вопросов факта и права, которое приводит к принятию аргументированных решений, заслуживающих доверия? - участие государств: принимают ли государства участие в процедуре рассмотрения жалоб? Какие меры могут быть предприняты в случаях, когда государства не принимают участие в данной процедуре? - качество принимаемых решений: содержат ли решения договорных органов четкую аргументацию, обосновывающую установление нарушения прав, или указание на необходимые средства правовой защиты с тем, чтобы государства могли предпринять необходимые шаги по защите прав граждан? - выполнение государствами решений, принимаемых договорными органами: выполняют ли государства решения комитетов путем предоставления рекомендованных средств правовой защиты в течение разумного срока? - контроль за выполнением решений: располагают ли договорные органы эффективными процедурами в сфере мониторинга за действиями, предпринимаемыми государствами в целях выполнения решений комитетов, а также процедурами, направленными на обеспечение выполнения государствами решений комитетов? <*> -------------------------------- <*> Andrew Byrnes. An effective complaints procedures in the context of international human rights law // A. F. Bayefsky (ed.), The UN Human Rights Treaty System in the 21st Century. P. 143 - 144.

Доступность процедуры индивидуальных сообщений для граждан государств, признавших соответствующую компетенцию конвенционного комитета, является первым критерием эффективности процедуры. Замечено, что большинство жалоб, поданных в соответствии с положениями Конвенций (факультативных протоколов), поступили из ограниченного числа государств. При этом отмечается, что из подавляющего большинства государств (включая государства, в которых общеизвестны факты серьезных нарушений прав человека) жалобы поступили в незначительном количестве или не поступили вовсе. Более того, много жалоб поступает из государств, где защита прав человека в целом находится на высоком уровне. В частности, большой процент индивидуальных сообщений из общего числа жалоб <*>, зарегистрированных в договорных органах по правам человека (за исключением Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин, в отношении которого пока отсутствует соответствующая информация), приходится на такие государства, как Австралия (57 - в Комитет по правам человека, 19 - в Комитет против пыток и 5 - в Комитет по ликвидации расовой дискриминации), Канада (110 - в Комитет по правам человека, 36 - в Комитет против пыток), Нидерланды (77 - в Комитет по правам человека, 14 - в Комитет против пыток и 3 - в Комитет по ликвидации расовой дискриминации), Франция (61 - в Комитет по правам человека, 2 - в Комитет по ликвидации расовой дискриминации, 29 - в Комитет против пыток), Швеция (11 - в Комитет по правам человека, 52 - в Комитет против пыток и 3 - в Комитет по ликвидации расовой дискриминации), Дания (9 - в Комитет по правам человека, 9 - в Комитет против пыток и 11 - в Комитет по ликвидации расовой дискриминации). -------------------------------- <*> Общее число жалоб, зарегистрированных в Комитете по правам человека по состоянию на 16 февраля 2004 г., составило 1245; в Комитете против пыток по состоянию на 16 января 2004 г. - 242; в Комитете по ликвидации расовой дискриминации по состоянию на 23 сентября 2003 г. - 28. Данная статистика не учитывает находящиеся в секретариатах комитетов незарегистрированные индивидуальные сообщения, к авторам которых обратились за дополнительной информацией, получение которой необходимо для регистрации жалоб.

Таким образом на указанные 6 государств приходится 26,1% общего числа всех жалоб, зарегистрированных в Комитете по правам человека; 65,7% общего числа всех жалоб, зарегистрированных в Комитете против пыток, и 85,7% общего числа всех жалоб, зарегистрированных в Комитете по ликвидации расовой дискриминации. В отношении Российской Федерации зарегистрировано в Комитете по правам человека (по состоянию на 16 февраля 2004 г.) 23 индивидуальных сообщения. В Комитете против пыток (по состоянию на 16 января 2004 г.) в отношении России зарегистрирована одна жалоба. В Комитете по ликвидации расовой дискриминации не зарегистрировано ни одного индивидуального сообщения в отношении России, несмотря на то, что с момента признания компетенции Комитета по ликвидации расовой дискриминации (так же как и Комитета по правам человека и Комитета против пыток) рассматривать индивидуальные жалобы прошло более 12 лет (1 октября 1991 г.). Из 23 жалоб, поступивших в Комитет по правам человека, 10 жалоб находятся на стадии рассмотрения на аспект приемлемости, 2 - признаны приемлемыми, 3 - неприемлемыми, 5 прекращены по тем или иным причинам до принятия Комитетом "соображений", по 2 жалобам установлено нарушение права и по одной жалобе нарушение права не установлено. Единственная жалоба, зарегистрированная в отношении России в Комитете против пыток, в настоящий момент находится на стадии рассмотрения на вопрос приемлемости. В этой связи встает вопрос, как лучше использовать ресурсы международной системы защиты прав человека, включая процедуру жалоб или иные механизмы, на устранение серьезных нарушений прав человека, имеющих место во многих странах, откуда направляется незначительное количество сообщений. Для решения этой проблемы в рамках процедуры индивидуальных сообщений необходимо решить вопрос о том, каким образом предоставить реальную возможность физическим лицам в таких государствах подать жалобу. Существенными препятствиями на этом пути являются низкая информированность населения государств, признавших соответствующую компетенцию комитетов, игнорирование процедуры и недостаточный доступ к помощи экспертов, необходимой для составления и подачи жалобы, а также страх перед преследованиями со стороны властей. Теоретически подача индивидуального сообщения в Комитет не требует больших финансовых затрат, поскольку необязательно нанимать юриста для подачи жалобы, не требуется тратить средства на поездку в Женеву или Нью-Йорк на устные слушания. Тем не менее подача жалобы без экспертной поддержки для многих представляется невозможной, и в целях повышения шансов на успех помощь экспертов часто является необходимой для составления и поддержки жалобы. В настоящее время не существует международной юридической помощи, доступной при подготовке индивидуальных сообщений. Некоторые практические шаги в целях повышения осведомленности граждан и государственных служащих о процедуре индивидуальных жалоб были предприняты правительствами и неправительственными организациями. Так, например, в некоторых странах после ратификации Факультативного протокола к Пакту о гражданских и политических правах были проведены семинары для государственных служащих и юристов. Другим критерием эффективности процедуры служит продолжительность рассмотрения индивидуального сообщения и вынесения решения по нему. С точки зрения лица, подавшего жалобу, быстрое решение по его жалобе представляется весьма желательным. Это объясняется в том числе и тем, что в большинстве случаев требование о необходимости исчерпать все внутригосударственные средства правовой защиты означает, что лицо, подавшее жалобу, может участвовать в судебных разбирательствах на национальном уровне в течение нескольких лет. На продолжительность рассмотрения и вынесения решения по жалобе влияют следующие факторы: - количество индивидуальных сообщений, находящихся на рассмотрении; - периодичность заседаний договорного органа; - необходимость установления адекватных сроков для правительства и лица, подавшего жалобу, в целях ответа на документы и материалы, предоставленные другой стороной; - сложность дела и объем материалов, предоставленных Комитету. Продолжительность рассмотрения индивидуальных жалоб варьируется от нескольких месяцев до нескольких лет <*>. Среднее время, затрачиваемое на рассмотрение одной жалобы, составило за период 2002 - 2003 гг. 36 месяцев. При этом удалось добиться 20% сокращения указанного срока (в период 2000 - 2001 гг. срок рассмотрения составлял 42 месяца) благодаря Группе по петициям для рассмотрения индивидуальных сообщений, созданной в 2000 г., названная группа готовила проекты решений и рекомендаций по приблизительно 150 индивидуальным жалобам в год <**>. -------------------------------- <*> Минимальная продолжительность рассмотрения индивидуального сообщения в Комитете по правам человека составляет четыре месяца, максимальная - шесть лет и три месяца. <**> См.: Записка Управления Верховного комиссара ООН по правам человека. E/CN.4/2004/98. P. 6.

Возможно, для сокращения продолжительности рассмотрения индивидуальных сообщений комитетам следует изучить вопрос об установлении в каждом конкретном случае индивидуальных сроков для предоставления сторонами ответов на каждой стадии разбирательства. Однако этот вопрос весьма деликатен, поскольку государство, которое считает, что ему было отказано в возможности представить дело полностью в связи с сокращением сроков подачи документов, с меньшей степенью вероятности будет придерживаться решения Комитета в сравнении с нынешней ситуацией <*>. -------------------------------- <*> Andrew Byrnes. An effective complaints procedures in the context of international human rights law // A. F. Bayefsky (ed.), The UN Human Rights Treaty System in the 21st Century. P. 147.

Третьим критерием эффективности процедуры индивидуальных сообщений являются временные меры. В связи с тем, что рассмотрение жалобы часто занимает длительный срок, доступность временных мер по защите лица, подавшего жалобу, от непоправимого ущерба имеет существенное значение. Все договорные органы, обладающие компетенцией на рассмотрение индивидуальных жалоб, вправе требовать от государства принятия временных мер на период рассмотрения жалобы. Такие требования были выдвинуты по ряду дел, в основном касающихся смертной казни и депортации. Обычно государства выполняют требования комитетов по принятию временных мер, хотя в нескольких случаях государственные органы не осуществляли эти меры или предпринимали шаги, которые означали, что требование о временных мерах не может быть исполнено, в частности, приводили в исполнение смертные приговоры. Следующим критерием является надлежащая правовая процедура. Рассмотрение индивидуальных сообщений всеми четырьмя договорными органами осуществляется в письменной форме. Стороны не уполномочены представлять устные аргументы или доказательства. Тем не менее правила процедуры предусматривают право каждой стороны представлять дело полностью. Предложения некоторых специалистов по проведению устных слушаний постоянно наталкиваются на убеждение большинства экспертов о невозможности рассмотрения комитетами неписьменных доказательств по причине недостаточности времени и ресурсов. Вместе с тем в определенных случаях устные слушания были бы возможны и целесообразны. Некоторые жалобы, рассмотрение которых затягивается на месяцы и годы в связи с представлением письменных документов, могли бы быть решены комитетами быстро на устных слушаниях в присутствии обеих сторон. В делах, где спорными являются вопросы факта, устные слушания могли бы стать наиболее эффективным способом решения дела. С точки зрения автора настоящей статьи устные слушания не должны проводиться в полном объеме (по примеру британской модели), скорее, они должны быть существенно ограничены во времени и являться дополнением к письменному делопроизводству. Поскольку в связи с проведением устных слушаний комитеты будут вынуждены тратить больше времени на рассмотрение сообщений, необходимо предусмотреть способы, с помощью которых можно было бы уменьшить общую нагрузку на комитеты. Например, можно предусмотреть процедуру рассмотрения жалоб в камерах комитета. Более того, если Комитет намеревается проводить устные слушания для выяснения вопроса факта, возможно принятие соответствующей процедуры и назначение одного из членов Комитета для установления факта с последующим предоставлением доклада Комитету. Даже в этом случае дополнительные расходы неизбежны. В целях уменьшения расходов члену Комитета, возможно, следует проводить устные слушания в соответствующем государстве. Пятым критерием эффективности процедуры является публичность. В настоящее время во всех договорных органах, за исключением Комитета по правам человека, рассмотрение дела осуществляется конфиденциально. Первоначальная практика названного Комитета также сводилась к тому, что все дела рассматривались конфиденциально. Таким образом ни Комитет, ни стороны не вправе были разглашать информацию по делу до вынесения решения о приемлемости или до принятия окончательного решения. В действительности это означало, что лицо, подавшее жалобу, не могло комментировать ход заседаний по делу и знакомить общественность с копиями документов, представленных в Комитет другой стороной. Поскольку такие ограничения были весьма существенными и входили в противоречие с практикой большинства государств, Комитет по правам человека пересмотрел собственную позицию по данному вопросу и на своей сессии в апреле 1997 г. снял ограничения в отношении публичности. Таким образом в настоящее время петиционер вправе знакомить общественность с имеющимися у него материалами дела. Однако, согласно Правилам процедуры Комитета по правам человека, любая из сторон может потребовать, чтобы рассмотрение дела носило конфиденциальный характер, если того требуют интересы правосудия. Кроме того, без изменений осталось правило, согласно которому Комитет рассматривает жалобы на закрытых заседаниях. Ключевым индикатором эффективности процедуры индивидуальных сообщений является быстрое и эффективное осуществление государством решения договорного органа. Реализация государством решения Комитета зависит от следующих факторов: - считает ли государство себя формально обязанным по решению конвенционного органа; - считает ли государство, что рассмотрение жалобы было проведено справедливо и беспристрастно на основании всех доступных доказательств; - является ли решение Комитета убедительно обоснованным; - содержит ли решение четкое указание на природу нарушения прав человека и шаги, необходимые для устранения такого нарушения; - благоприятствует ли внутренняя политическая ситуация осуществлению решения или ему противодействует; - государственного и общественного восприятия статуса, роли, компетенции и легитимности договорного органа и его решений; - наличия механизма контроля за выполнением решений; - восприятия государством себя в качестве ответственного субъекта международных отношений. Осознавая значимость формальной процедуры контроля за выполнением решений, Комитет по правам человека в 1990 г. назначил Специального докладчика по контролю за выполнением решений Комитета. Специальный докладчик запрашивает у государств информацию о реализации государствами решений Комитета по правам человека. В отчетах Специального докладчика просматривается следующая статистика: из общего числа решений, установивших нарушения прав человека, только в 20 - 30% случаев были получены удовлетворительные ответы от государств о выполнении решений Комитета. Не намного лучше ситуация и в других комитетах. Вместе с тем даже этот результат демонстрирует определенную юридическую и политическую значимость решений комитетов, причем наблюдается прямая связь между развитостью правовой системы государства и эффективностью процедуры индивидуальных жалоб в договорных органах <*>. -------------------------------- <*> См.: Самович Ю. В. Право на индивидуальное обращение в межгосударственные органы. Кемерово, 2000. С. 26.

Механизм контроля за выполнением решений, принятых договорными органами, в частности Комитетом по правам человека, можно сравнить с соответствующим механизмом, существующим в рамках Европейской конвенции. Данное сравнение во многом окажется в пользу последнего. Возможно, следует перенять некоторые преимущества европейского механизма. Учитывая, что контроль за исполнением решений Европейского суда по правам человека осуществляет Комитет министров, Эндрю Бернс предлагает создать орган с функцией, аналогичной той, которую выполняет в данной области Комитет министров Совета Европы. Приемлемым вариантом, по его мнению, может быть Совещание государств - участников Факультативного протокола к Пакту о гражданских и политических правах. Поскольку в настоящее время государства - участники встречаются относительно редко, по мнению Эндрю Бернса, им необходимо избрать небольшую рабочую группу, которая будет часто собираться для реализации надзора за выполнением решений Комитета, сопоставимого с тем, что осуществляет Комитет министров Совета Европы <*>. -------------------------------- <*> Andrew Byrnes. An effective complaints procedures in the context of international human rights law // A. F. Bayefsky (ed.), The UN Human Rights Treaty System in the 21st Century. P. 154 - 155.

Вместе с тем сравнение рассматриваемой процедуры индивидуальных сообщений с судебной процедурой (в соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод) не всегда оказывается в пользу последней. Международный пакт о гражданских и политических правах и Факультативный протокол к нему предоставляет физическим лицам возможность осуществлять защиту своих прав в областях, не охваченных европейским механизмом защиты прав человека. Так, например, формулировка ст. 26 Пакта о недискриминации предполагает обязанность государства по недопущению дискриминации в отношении всех законных прав, в том числе тех, которые не изложены в Пакте, в то время как ст. 14 Европейской Конвенции обеспечивает недискриминацию только в отношении прав, изложенных в Конвенции <*>. -------------------------------- <*> Rosalyn Higgins. Role of litigation in implementing human rights // Australian Journal of Human Rights // http://www. austlii. edu. au.

Налицо слабость позиций договорных органов в процедуре индивидуальных жалоб. Это выражается, в первую очередь, в том, что решения ("соображения"), принимаемые комитетами по индивидуальным сообщениям, не имеют обязательной юридической силы, а также в том, что комитеты не обладают эффективным механизмом контроля за выполнением своих решений и не в состоянии самостоятельно или при помощи других международных органов оказывать какое-либо существенное давление на государства. Другим показателем низкой эффективности процедуры индивидуальных сообщений является тот факт, что каждый договорный орган, обладающий соответствующей компетенцией, способен рассматривать ежегодно не более 30 индивидуальных сообщений. При этом качество принимаемых решений, в особенности мотивировочная часть, вызывает обоснованную критику. Перечисленные проблемы вызваны нежеланием ряда государств активно сотрудничать с комитетами в рамках процедуры индивидуальных жалоб, а также недостатком необходимых финансовых ресурсов и ограничениями во времени (небольшой продолжительностью сессий договорных органов). Диапазон мнений по поводу того, какие меры необходимо предпринять в целях повышения эффективности рассматриваемой процедуры, достаточно широк. Более того, специалисты расходятся во мнениях относительно задач, которые должны стоять перед договорными органами в процессе применения данной процедуры, а также относительно общего направления, в котором должна развиваться процедура. Наряду с точкой зрения, согласно которой процедура индивидуальных сообщений в целом развивается в правильном направлении и что задачи, поставленные перед конвенционными комитетами применительно к названной процедуре, изменять не следует, существует противоположное мнение. Так, Генри Стайнер считает, что комитеты не в состоянии выполнять функцию защиты прав отдельных лиц при рассмотрении индивидуальных сообщений. Более того, по его мнению, развитие процедуры индивидуальных жалоб в конвенционных органах является непрактичным в той степени, в которой это требуется для реализации контроля за нарушениями прав человека во всех частях мира, поскольку, с его точки зрения, разумнее создавать и развивать региональные системы индивидуальных жалоб, такие, как европейская, американская и африканская системы <*>. -------------------------------- <*> Henry J. Steiner, Philip Alston. International human rights in context. Law, politics, morals. 2000. P. 740.

В рамках процедуры индивидуальных сообщений перед договорными органами, как считает Г. Стайнер, на первое место необходимо поставить следующие задачи: комитеты должны при помощи своих решений привлекать внимание общественности, вызывать дискуссию, оказывать влияние на правоприменительные и законодательные органы государств, одним словом, "воспитывать и обучать" <*>. Таким образом Г. Стайнер предлагает в качестве основной выдвинуть задачу по толкованию положений универсальных Конвенций по правам человека. По его мнению, реализуя эту цель, комитеты смогут добиться того, чтобы процедура индивидуальных сообщений играла более весомую роль в изменении поведения государств в области обеспечения прав человека. -------------------------------- <*> Henry J. Steiner. Individual claims in a world of massive violations: What role for the Human Rights Committee? // P. Alston, J. Crawford (ed.), The Future of UN Human Rights Treaty Monitoring. 2000. P. 41.

Для достижения указанных целей Г. Стайнер предлагает внести два существенных изменения в процедуру индивидуальных сообщений: во-первых, изменить стиль написания решений, поставив во главу угла мотивировку, и, во-вторых, перейти от обязательной юрисдикции к дискреционной <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 42.

По мнению автора настоящей статьи отказ комитетов от обязательной юрисдикции по индивидуальным жалобам будет означать шаг назад, поскольку лишит большинство лиц, подавших индивидуальные жалобы, последней надежды на защиту нарушенных прав. Какие бы критерии дискреционной юрисдикции ни были установлены, отрицательные последствия от введения такой юрисдикции явно перевешивают положительный эффект. Думается, что для повышения эффективности процедуры индивидуальных сообщений вовсе не обязательно пересматривать задачи и функции договорных органов, а также менять основные принципы функционирования комитетов в рамках данной процедуры. В числе предложений, заслуживающих внимание, необходимо также отметить следующие рекомендации договорным органам: - проводить публичные слушания по индивидуальным сообщениям; - тщательно контролировать обстоятельства, при которых происходит запугивание авторов сообщений; - требовать представления дополнительной информации от государств - участников о ходе выполнения решений комитетов по всем индивидуальным сообщениям; - направлять миссии в те государства, от которых были получены неудовлетворительные ответы относительно выполнения решений комитетов по индивидуальным жалобам; - поставить в ряд приоритетных задач разработку новых поправок к договорам о правах человека, направленных на улучшение механизма их исполнения (например, обеспечение дополнительных прав на подачу искового заявления, а не повышения основных требований к ним). <*> -------------------------------- <*> См.: Фаяд Насер Юсеф. Контрольный механизм по международным пактам о правах человека (Сравнительный анализ): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 161 - 162.

Реализация этих предложений, на наш взгляд, могла бы положительным образом сказаться на эффективности процедуры индивидуальных сообщений. Вместе с тем, учитывая финансовые трудности и отсутствие у значительного числа государств политической воли, направленной на развитие данной процедуры, осуществление большей части этих мер, в особенности принятие поправок к конвенциям и факультативным протоколам, в ближайшее время представляется маловероятным. При этом предложение о проведении публичных слушаний по индивидуальным жалобам заслуживает дальнейшего изучения, поскольку его реализация может повлечь за собой как позитивные, так и негативные последствия. Кроме того, проведение публичных слушаний (открытых заседаний) также потребует внесения соответствующих изменений в конвенции и факультативные протоколы. Помимо предложений, направленных на повышение эффективности процедуры индивидуальных сообщений в каждом комитете в отдельности, некоторые специалисты предлагают повышать эффективность такой процедуры путем объединения первых стадий для всех договорных органов. В частности, Джэп Е. Доек выдвигает следующие предложения: - все жалобы должны поступать в адрес рабочей группы, состоящей из шести членов (по одному представителю от каждого из шести договорных органов). Преимущество для физических лиц в данном случае заключается в наличии единого адресата для всех жалоб на нарушения прав человека; - эта рабочая группа при поддержке группы по индивидуальным жалобам, созданной в рамках управления Верховного комиссара по правам человека, должна пересматривать каждые три месяца индивидуальные сообщения, поступившие в течение последних трех месяцев. Указанная рабочая группа будет уполномочена принимать решения по вопросу приемлемости жалобы, которое должно быть принято в течение шести месяцев после первого заседания группы по данной жалобе; - в случае признания жалобы приемлемой рабочая группа должна передать дело одной из шести "камер": в отношении каждого договора по одной камере, состоящей из трех членов соответствующего договорного органа и возглавляемой членом рабочей группы (состав этих камер может меняться каждые два года); - должна быть выработана единая процедура для всех камер (возможна разработка специфических правил в зависимости от особой природы или содержания той или иной Конвенции) с четкими временными рамками, которые должны строго соблюдаться <*>. -------------------------------- <*> Jaap Е. Doek. Ways to strengthen the complaints procedures, particularly the individual complaint // International Conference "Stopping the economic exploitation of children: new approaches to fighting poverty as a means of implementing human rights?", 22 to 24 February 2002, Hattingen (Germany).

Думается, что предложения Джэпа Е. Доека могут в дальнейшем выступать в качестве одной из тем дискуссии о развитии процедуры индивидуальных сообщений, поскольку меры по реформированию процедуры жалоб, претворение которых в жизнь в ближайшее время представляется весьма вероятным, могут оказаться недостаточными для существенного повышения эффективности рассматриваемой процедуры. Однако следует признать, что в ближайшем будущем ни государства, ни договорные органы, ни значительная часть юристов-международников не готовы поддержать предлагаемые Джэпом Е. Доеком меры. В целях изменения современного положения в лучшую сторону автор настоящей публикации считает необходимым осуществить следующие меры. Во-первых, представляется целесообразным применять индивидуальный подход к рассмотрению каждого конкретного сообщения, который должен проявляться в сроках, устанавливаемых договорными органами применительно к стадиям рассмотрения сообщений в зависимости от специфики дел. Необходимо уделять больше времени рассмотрению дел, не имеющих аналогов в практике договорных органов, а также дел повышенной сложности, акцентируя внимание при этом на правовом обосновании принимаемых решений. В отношении дел небольшой сложности, аналогичных или идентичных делам, которые были рассмотрены Комитетом ранее, возможно применение правила, схожего с правилом прецедента. При этом договорным органам вовсе не обязательно строго придерживаться данного правила. Такая мера позволит существенным образом сократить сроки рассмотрения значительной части индивидуальных сообщений, поступающих в комитеты, а также придать практике договорных органов последовательность и преемственность вне зависимости от изменения состава этих органов. Помимо собственной сложившейся практики рассмотрения индивидуальных сообщений каждому комитету следует, на наш взгляд, использовать опыт других конвенционных органов в области рассмотрения индивидуальных жалоб, в том числе ссылаясь на их решения по аналогичным делам. Для обмена опытом необходимо уделять больше внимания процедуре индивидуальных сообщений на совещаниях председателей комитетов и межкомитетских совещаниях. Во-вторых, для повышения эффективности процедуры индивидуальных сообщений комитетам следует заимствовать положительный опыт друг у друга. Так, например, заслуживает внимание ряд нововведений Комитета по правам человека, а именно: совмещение принятия решений по приемлемости и по существу индивидуального сообщения; отказ от конфиденциальности при рассмотрении жалоб; учреждение должности Специального докладчика по контролю за выполнением решений. В-третьих, следует уделить особое внимание надзору за выполнением решений договорных органов с привлечением внимания общественности к процедуре индивидуальных сообщений через СМИ, а также при содействии неправительственных организаций и органов ООН. В целях экономии времени следует также реализовать предложение ряда специалистов о рассмотрении индивидуальных сообщений в составе камер. Для того чтобы практика рассмотрения жалоб камерами не противоречила положениям Конвенции или Факультативного протокола, решения, принятые камерами, должны утверждаться на пленарных заседаниях договорных органов. Думается, что наиболее сложные дела комитетам целесообразно рассматривать в полном составе.

Название документа