Международная защита прав неграждан

МЕЖДУНАРОДНАЯ ЗАЩИТА ПРАВ НЕГРАЖДАН

М. В. ПОЖИДАЕВА

М. В. Пожидаева, аспирантка Института государства и права РАН.

Международное регулирование прав человека постоянно расширяется, охватывая все новые сферы, которые традиционно относились к внутренней компетенции государств. Такая возрастающая роль международного права выражается в выработке и конкретизации принципов и норм, относящихся к правам человека, а также в контроле за их соблюдением различными универсальными и региональными органами. За последние годы международное сообщество все больше внимания уделяет исследованию принципов и норм, регламентирующих права неграждан. Это связано в значительной степени с потрясениями, произошедшими в мире на исходе XX - начале XXI веков. Они привели к дестабилизации международных отношений и к усилению нарушений прав человека, в особенности, прав неграждан. После террористических актов 11 сентября 2001 г. многие ведущие страны мира приняли национальные законы, ограничивающие права иностранцев, меньшинств, мигрантов и других лиц, не являющихся гражданами страны пребывания. Поэтому не случайно, что Подкомиссия ООН по поощрению и защите прав человека поручила одному из своих членов подготовить доклад по правам неграждан, разработку которого после обсуждения Подкомиссией в 2003 г. единодушно было решено продолжить <*>. -------------------------------- <*> The Resolution of the Sub-Commission on the Promotion and Protection on Human Rights adopted 26 May 2003 during 55th session on 23 August 2003.

Международное право обязывает государства предоставлять равные права гражданам и негражданам. Исключения из этого общепризнанного принципа правомерны только на основании соответствующих международных соглашений. Принципы и нормы международного права, относящиеся к негражданам, затрагивают около 175 млн. человек (или 3% населения земного шара), проживающих не в тех странах, где они родились и получили гражданство <*>. -------------------------------- <*> Report of the Secretary General on world demographic trends, E/CN9/2003/5. Para. 53.

Понятие "неграждане" относительно новое в международном праве, и единого общепринятого его определения не существует. Нет и монографических разработок по этому вопросу <*>. К негражданам обычно относятся беженцы и лица, ищущие убежища, иностранцы, рабочие мигранты, иммигранты, национальные и этнические меньшинства. В особую категорию неграждан следует отнести апатридов, международно-правовое положение которых регулируется Конвенцией о статусе апатридов. Согласно этой Конвенции апатрид, то есть лицо без какого-либо гражданства, имеет основные права и свободы, но в меньшем объеме, чем граждане. В Конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей специально подчеркивается, что она не применяется к лицам без гражданства (ст. 3). -------------------------------- <*> Вопросы, относящиеся к положению отдельных категорий неграждан, затрагиваются обычно в работах, исследующих права граждан. См., например: Боярс Ю. Р. Вопросы гражданства в международном праве. М., 1986; Черниченко С. В. Теория международного права: Т. 1. М., 1999.

Исследование проблем неграждан осложняется отсутствием в международном праве общепринятого определения ряда категорий лиц, относящихся к негражданам. Характерными в этом отношении являются меньшинства, среди которых значительное количество составляют лица, не имеющие гражданства. В региональных соглашениях даются различные определения меньшинств, а в системе ООН до настоящего момента не выработано их общепринятого определения. Дискуссионным остается вопрос и о целесообразности включения понятия "гражданство" в определение меньшинств. На заседании Венецкой Комиссии Совета Европы, состоявшемся в мае 2004 г. (Страсбург), высказывались различные точки зрения по данному вопросу. Отсутствие общепринятых определений по тем или иным вопросам, относящимся к негражданам, не означает, что они могут быть лишены тех или иных прав и свобод <*>. -------------------------------- <*> См. подробнее по этому вопросу: Абашидзе А. Х. Защита прав меньшинств по международному и внутригосударственному праву. М., 1996.

Современное международное право исходит из постулата, согласно которому каждый человек, независимо от каких-либо различий, обладает основными правами и свободами. Этот принцип первоначально был зафиксирован во Всеобщей декларации прав человека (п. 1 ст. 2), а затем был подтвержден в Пактах о правах человека и других международных документах. В своем заключении общего порядка N 15, принятом в 1994 г., Комитет по правам человека пояснил, что "права, зафиксированные в Пакте (имеется в виду Пакт о гражданских и политических правах. - М. П.), распространяются на всех лиц, независимо от принципа взаимности, от их гражданства или отсутствия такового... Общее правило заключается в том, что каждое из прав, заключенное в Пакте, должно быть гарантировано без дискриминации между гражданами и иностранцами" <*>. -------------------------------- <*> Human Rights Committee, General comment N 15 on the position of aliens under the Covenant, 1996. Para. 1 - 2.

Все это, однако, не означает, что в международном праве не проводится различий между гражданами и негражданами в отношении ряда прав. Пакт о гражданских и политических правах устанавливает, что "каждый гражданин" имеет право принимать участие в ведении государственных дел, голосовать и быть избранным в органы власти, допускаться к государственной службе (ст. 25). Аналогичным образом только граждане не могут быть произвольно лишены права на въезд "в собственную страну" (п. 4 ст. 12). Пакт также допускает определенные различия в обращении между гражданами и негражданами во время чрезвычайного положения (п. 1 ст. 4). Пакт об экономических, социальных и культурных правах запрещает дискриминацию на основе национального происхождения и других обстоятельств (п. 2 ст. 2). Однако этот международный договор допускает исключения из этой общей нормы для развивающихся стран. Как подчеркивается в ст. 2 Пакта, "развивающиеся страны могут с надлежащим учетом прав человека и своего народного хозяйства определять, в какой мере они будут гарантировать признаваемые в Пакте экономические права лицам, не являющимся их гражданами". Международная конвенция о защите прав всех трудящихся - мигрантов и членов их семей, вступившая в силу в 2003 г., закрепляет за ними основные гражданские и социально-экономические права. Согласно Конвенции "термин "трудящийся-мигрант" означает лицо, которое будет заниматься, занимается или занималось оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданином которого он или она не является" (п. 1 ст. 2). В 2004 году состоялась первая сессия Комитета по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, который был учрежден в соответствии с Конвенцией для рассмотрения докладов государств-участников о законодательных, судебных, административных и иных мерах, принятых ими для осуществления ее положений (ст. 73). Комитет правомочен также рассматривать жалобы отдельных лиц на нарушение государством-участником их прав, закрепленных в Конвенции (ст. 76 - 77). Этот Комитет является первым в ООН конвенционным контрольным органом, созданным специально для защиты широкой категории лиц, не являющихся гражданами страны пребывания. Международная защита прав неграждан предусмотрена и в целом ряде других международных соглашений, а также в декларациях и резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН. Отдельные вопросы, относящиеся к правам неграждан, регулируются международными соглашениями, принятыми в рамках региональных организаций. К ним относятся Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств, Конвенция СНГ о правах и свободах человека, Африканская Хартия прав человека и народов и другие региональные документы.

Рассмотрение конвенционными органами ООН вопросов, относящихся к защите прав неграждан

Трудно переоценить деятельность конвенционных органов ООН по защите прав человека, включая лиц, находящихся на территории иностранного государства. Известно, что в межгосударственных отношениях нет универсальной надгосударственной власти, которая могла бы осуществлять контроль за выполнением государствами взятых на себя международных обязательств. Поэтому в послевоенное время и стали учреждаться международные конвенционные органы с функцией контроля. Эти функции по мере "вторжения" международного права во внутреннюю юрисдикцию государств постоянно расширяются и усложняются. Их цель состоит не только в реакции на уже совершенные правонарушения, но и их предотвращение. Согласно целому ряду международных конвенций по правам человека созданы соответствующие комитеты, которые рассматривают доклады государств о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, закрепленных в соответствующих конвенциях, а также межгосударственные и индивидуальные жалобы о нарушении тех или иных прав. Процесс учреждения таких комитетов начался в 70-е гг. XX века. В ряде международных конвенций, принятых после Второй мировой войны, отсутствуют положения относительно создания каких-либо контрольных органов, поскольку в тот период государства отрицательно относились к попыткам "вмешиваться" в их "внутренние" дела. Во второй половине XX века ситуация в мире стала кардинально меняться и государства все чаще стали соглашаться на создание не только конвенционных органов, но и судебной власти с наднациональными функциями. В настоящее время справедливо предлагаются меры по устранению тех "недоработок", которые после Второй мировой войны имели место при заключении международных соглашений. В данном контексте особой поддержки заслуживает предложение Генерального Секретаря ООН К. Аннана (высказанное 26 января 2004 г. на Международной конференции в Стокгольме) об учреждении Комитета против геноцида, приняв в этих целях Факультативный протокол Конвенции 1948 г. о предупреждении преступления геноцида и наказании за него <*>. Заслуживает весьма тщательного рассмотрения и предложение рабочей группы по меньшинствам Подкомиссии ООН по поощрению и защите прав человека (поддержанное Комиссией по правам человека) о целесообразности выработки Факультативного протокола к Пакту о гражданских и политических правах, содержащих права меньшинств и меры по их защите <**>. -------------------------------- <*> Press Release SY/SM/9126/Rev. l. <**> Resolution 2004/51 "Rights of persons belonging to national or ethnic, religious and linguistic minorities adopted" by the Commission on Human Rights 20 April 2004.

Одним из первых конвенционных органов ООН явился Комитет по правам человека, учрежденный в 1976 г. в соответствии с Пактом о гражданских и политических правах. За последние годы указанный Комитет высказал целый ряд конкретных замечаний и рекомендаций в адрес государств по вопросам, относящимся к правам неграждан. В 2002 г. при обсуждении 3-го доклада Йемена Комитет отметил дискриминацию, существующую в этой стране, относительно приобретения или перемены гражданства женщинами в нарушение ст. 3 и ст. 26 Пакта о гражданских и политических правах, провозгласивших равенство прав женщин и мужчин и запрещающих дискриминацию <*>. Рассматривая данный доклад, Комитет выразил обеспокоенность принятием после 11 сентября 2001 г. законов антитеррористической направленности, давших импульс ухудшению положения в стране иностранцев в Йемене в нарушение ст. 9 Пакта, устанавливающей гарантии против произвольного ареста или содержания под стражей <**>. Комитет также подчеркнул недопустимость высылки иностранцев, подозреваемых в терроризме, когда нарушается их физическая неприкосновенность и создается угроза их жизни. Он рекомендовал, чтобы государства - участники Пакта - при принятии антитеррористических мер соблюдали соответствующие резолюции Совета Безопасности ООН по этому вопросу. Страх перед терроризмом, подчеркнул Комитет в одном из своих замечаний, не должен становиться источником злоупотреблений в целях оправдания нарушений прав человека <***>. -------------------------------- <*> Document CCPR/CO/75/EM, 26 August 2002. <**> Ibid. Para. 11. <***> Document CCPR/CO/75/NLL, 7 August 2002.

Важные вопросы, относящиеся к положению лиц, не имеющих гражданства, были обсуждены Комитетом при рассмотрении 2 периодического доклада, предоставленного Эстонией <*>. Он с сожалением отметил, что данное государство не учло многие из предыдущих замечаний Комитета, и выразил обеспокоенность большим числом лиц, постоянно проживающих в этой стране и не имеющих гражданства. Было обращено внимание на причины, лежащие в основе данного феномена, которые препятствуют процессу натурализации. Комитет подчеркнул обязанность государства-участника соблюдать права, закрепленные в Пакте <**>. Он рекомендовал Эстонии принять меры по сокращению числа лиц, не имеющих гражданства страны, учитывая при этом права и интересы их детей. Была особенно отмечена важность проведения исследования в контексте социально-экономических последствий для Эстонии наличия большого числа лиц, не имеющих гражданства, и подчеркнута необходимость соблюдения ст. 24 и ст. 26 Пакта относительно права каждого ребенка на приобретение гражданства и равенство всех перед законом без всякой дискриминации <***>. -------------------------------- <*> Document CCPR/CD/77/EET, 3 April 2003. <**> Ibid. Para. 14. <***> Ibid.

Интересно отметить, что Комитет по правам человека высказал обеспокоенность эстонским законодательством, запрещающим негражданам принимать участие в политических партиях. Ссылаясь на ст. 22 Пакта о праве каждого на свободу ассоциации с другими, он рекомендовал Эстонии устранить препятствия для членства неграждан в политических партиях <*>. -------------------------------- <*> Ibid. Para. 17.

Значительное место вопросы защиты прав неграждан занимают в деятельности Комитета по ликвидации расовой дискриминации (учрежденного в соответствии с Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации), который рассматривает общие вопросы, относящиеся к запрещению дискриминации лиц, не являющихся гражданами страны пребывания, а также высказывает конкретные замечания в адрес государств, нарушающих названную Конвенцию. Так, на своей 61-й сессии (2002 г.) Комитет, изучив периодические доклады, предоставленные Венгрией, выразил обеспокоенность "о количестве жалоб на дурное обращение и дискриминацию против цыган и неграждан со стороны властей и особенно полиции" <*>. Комитет рекомендовал усилить борьбу против плохого обращения полиции с цыганами путем принятия законодательных и иных мер <**>. Он также рекомендовал правительству Венгрии более широко практиковать прием на работу в официальные органы представителей национальных меньшинств и особенно цыган, усилив при этом юридическую систему защиты жертв дискриминации <***>. -------------------------------- <*> Document CERD/C/61/CO/6, 23 August 2002. <**> Ibid. Para. 12. <***> Ibid. Para. 13.

На этой же сессии Комитет при рассмотрении докладов Канады выразил "обеспокоенность относительно имеющейся информации о различных формах дискриминации в отношении лиц африканского и азиатского происхождения, а также против иностранцев и беженцев" <*>. Аналогично Комитету по правам человека Комитет по ликвидации расовой дискриминации неоднократно выражал "обеспокоенность большим количеством лиц, проживающих в Эстонии и не имеющих гражданства этой страны" <**>. Он рекомендовал Эстонии устранить барьеры, препятствующие натурализации и получению гражданства детьми, родившимися в стране <***>. -------------------------------- <*> Document CEKD/C/61/СО/3, 23 August 2002. <**> Document CERD/C/61/CO/4, 23 August 2002. <***> Ibid. Para. 10.

Рассматривая доклады государств, Комитет не только подвергает аргументированной критике ту или иную страну за дискриминацию в отношении неграждан, но также отмечает положительные тенденции и принимаемые решения, направленные на ее ликвидацию. Так, при рассмотрении докладов Саудовской Аравии Комитет приветствовал меры, предпринятые этой страной для включения лиц, не имеющих гражданства, в систему медицинского страхования. Он также с удовлетворением отметил тот факт, что была прекращена практика со стороны работодателей, отбиравших паспорта у иностранцев, поступавших к ним на работу <*>. Одновременно Комитет выразил озабоченность по поводу применения смертной казни к иностранцам за совершенные преступления без предоставления им соответствующей юридической помощи <**>. -------------------------------- <*> Document CERD/C/62/CO/8, 21 March 2003; Para. 6. <**> Ibid. Para. 18.

Интересно отметить замечания, высказанные Комитетом в 2003 г., при рассмотрении периодических докладов Российской Федерации. Он выражал, в частности, беспокойство тем, что большое число граждан бывшего СССР, которые длительное время проживали на территории России, оказались незаконными иммигрантами на основании Закона о правовом статусе иностранцев в стране <*>. Комитет также был озабочен информацией о дискриминации турок-месхетинцев в Краснодарском крае, включая произвольный отказ в регистрации и непредоставление гражданства. Выражая сожаление насчет фактов насилия против этнических меньшинств на территории Российской Федерации со стороны скинхэдов и неонацистов, Комитет одновременно рекомендовал принять меры по предотвращению нарушений прав неграждан и защиты иностранцев, включая беженцев и лиц, ищущих убежища <**>. -------------------------------- <*> Document CERD/C/62/CO/7, 21 March 2003; Para. 12. <**> Ibid. Para. 27.

Следует обратить внимание на решения, принятые Комитетом в 2002 г. по вопросу о расовой дискриминации и мерам борьбы против терроризма <*>. Он напомнил, что запрещение расовой дискриминации является общепризнанным принципом международного права, и потребовал от государств, чтобы меры, принятые против терроризма, не сопровождались дискриминацией по признаку расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения. -------------------------------- <*> Document A/57/18.

Учитывая широкое распространение дискриминации в отношении лиц, не имеющих гражданства и проживающих в других странах, Комитет в 2004 г. приступил к разработке Общей рекомендации относительно запрещения дискриминации в отношении неграждан. Такое запрещение не означает, что согласно современному международному праву нельзя проводить различия между гражданами и негражданами. Указанные различия правомерны, если они, как подчеркивается в Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, не являются дискриминационными "в отношении какой-либо определенной национальности". В Общей рекомендации, принятой Комитетом по ликвидации расовой дискриминации еще в 1993 г., отмечается: "Дифференциация не является дискриминацией, если с учетом целей и задач Конвенции она имеет под собой законные основания... При рассмотрении законности оснований для дифференциации Комитет будет исходить из того, что те или иные конкретные действия могут преследовать различные цели. Давая оценки результатам тех или иных действий, Комитет будет стремиться определить, не ставят ли такие действия в неоправданно неравное положение ту или иную группу, отличающуюся по признаку расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения" <*>. -------------------------------- <*> Document CERD/C/52/CO/1993.

Аналогичным образом Комитет по правам человека в одном из своих замечаний общего порядка отметил, что различия в соответствии с Пактом допустимы "при условии, что критерии такого различия являются допустимыми и объективными, а задача состоит в достижении целей, предусмотренных Пактом" <*>. -------------------------------- <*> Document HRI/GEN/l/Rev.4(2000).

Целесообразно, что Комитет по правам человека официально выработал общее замечание по вопросу о допустимости и недопустимости различий между гражданами и негражданами по конкретным статьям Пакта о гражданских и политических правах, а также разработал рекомендации по защите лиц, не являющихся гражданами страны пребывания. Такие же замечания и рекомендации следует выработать и Комитету по экономическим, социальным и культурным правам. Аналогичная задача будет стоять и перед Комитетом о защите прав трудящихся-мигрантов и членов их семей, который, как было отмечено ранее, начал свою работу в 2004 г. Учитывая, что существующие международные документы предоставляют различный объем прав лицам, не являющимся гражданами страны, в которой они проживают, а также широко распространенную в мире по отношению к ним дискриминацию, следует разработать и принять специальную конвенцию по этому вопросу. В данной конвенции необходимо закрепить права неграждан, предусмотреть пределы законных мер по дифференциации в обращении между ними и гражданами, а также учредить конвенционный механизм контроля за соблюдением государствами взятых на себя обязательств.

Название документа