Роль и место соглашений о сотрудничестве и обмене информацией в области борьбы с нарушениями налогового законодательства в системе международного права и правовой системе Российской Федерации

РОЛЬ И МЕСТО СОГЛАШЕНИЙ О СОТРУДНИЧЕСТВЕ И ОБМЕНЕ ИНФОРМАЦИЕЙ В ОБЛАСТИ БОРЬБЫ С НАРУШЕНИЯМИ НАЛОГОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СИСТЕМЕ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА И ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А. А. ХОДЫРЕВ

А. А. Ходырев, сотрудник Управления международного сотрудничества Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Среди задач, стоящих в настоящее время перед мировым сообществом, борьба с преступностью занимает особое место, поскольку данная проблема касается в той или иной степени каждого государства. Процессы интеграции детерминировали интернационализацию преступности, усложнение схем совершения преступлений и, как следствие, - трудности при выявлении и раскрытии таких преступлений. Одним из видов аналогичных преступлений являются налоговые преступления. Необходимо подчеркнуть, что в последнее время нарушения налогового законодательства все чаще оказываются связанными с внешнеэкономической деятельностью хозяйствующих субъектов. Ситуация в значительной мере усугубляется в том случае, если указанные преступления совершаются транснациональными преступными сообществами. Эффективность в борьбе с такими преступлениями достигается лишь при слаженном взаимодействии с компетентными органами иностранных государств, юрисдикции которых были использованы при проведении финансовых операций в целях сокрытия следов преступления. Приступая к рассмотрению вопроса о роли и месте соглашений о сотрудничестве и обмене информацией в области борьбы с нарушениями налогового законодательства в системе международного права, целесообразно обратиться к содержанию понятия системы международного права и ее элементов. Систему международного права образует совокупность взаимосвязанных отраслей международного права, одной из которых является Международное уголовное право, под которым понимают систему принципов и норм, регулирующих сотрудничество государств в предупреждении, расследовании и наказании за совершение преступлений, предусмотренных в международных договорах. Являясь отраслью международного права, международное уголовное право тесно связано с национальным правом государств. Первичным же элементом любой отрасли права является норма права. Структуру отрасли международного уголовного права образуют институты, под которыми обычно принято понимать обособленную группу юридических норм, регулирующих однородные общественные отношения и входящих в состав отрасли права. Международное сотрудничество в сфере борьбы с налоговыми правонарушениями и составляет один из таких институтов международного уголовного права. Поскольку в настоящей статье речь пойдет о соглашениях, касающихся сотрудничества и обмена информацией в области борьбы с нарушениями налогового законодательства, то необходимо отметить, что данные источники права, по мнению ряда авторов, могут быть отнесены как к международному уголовному, так и к международному налоговому праву <*>. -------------------------------- <*> См.: Кучеров И. И. Налоговое право России: Курс лекций. М., 2001. С. 75.

Необходимо подчеркнуть, что в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Следовательно, соглашения, о которых далее пойдет речь, инкорпорируются в правовую систему России. Насущная потребность международного сотрудничества по вопросам соблюдения налогового законодательства была признана в начале 90-х гг. прошлого века. В Постановлении Правительства РФ от 2 декабря 1994 г. N 1344 "О заключении соглашений между Правительством РФ и правительствами иностранных государств о сотрудничестве и обмене информацией в сфере борьбы с нарушениями налогового законодательства" был одобрен проект типового соглашения между Правительством РФ и правительством иностранного государства о сотрудничестве и обмене информацией в области борьбы с нарушениями налогового законодательства. В соглашениях, заключенных по указанным вопросам предусматривался обмен информацией о нарушениях налогового законодательства юридическими или физическими лицами по следующим аспектам: - сокрытия доходов юридическими или физическими лицами от налогообложения с обязательным указанием способов, применяемых при этом нарушителями налогового законодательства; - открытия счетов в государственных и коммерческих банках юридическими и физическими лицами, а также движения средств по этим счетам, если есть основания полагать, что на них находятся скрываемые от налогообложения суммы; - установления объемов доходов и размеров налогообложения юридических и физических лиц, нарушивших налоговое законодательство, а также предупреждения, выявления и пресечения налоговых преступлений и правонарушений; - взаимодействия по вопросам проведения мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и пресечение налоговых преступлений и правонарушений в отношении лиц, совершивших такие преступления и правонарушения или подозреваемых в их совершении, которое включает в себя совместное планирование, использование сил и средств, обмен информацией о ходе и результатах проведения таких мероприятий; - представления соответствующим образом заверенных копий документов, связанных с налогообложением физических и юридических лиц. Компетентные органы по запросу представляли друг другу копии документов, касающихся налогообложения юридических и физических лиц (счета-фактуры, накладные, договоры, контракты, сертификаты, справки и другие документы), а также документов по вопросам, имеющим отношение к нарушениям налогового законодательства. Копии заверялись подписью уполномоченного лица и печатью запрашиваемого компетентного органа; - обмена информацией о национальных налоговых системах, об изменениях и дополнениях налогового законодательства, а также методическими рекомендациями по борьбе с нарушениями налогового законодательства; - обмена опытом в деле создания и функционирования информационных систем, используемых в борьбе с нарушениями налогового законодательства. Компетентные органы осуществляли обмен опытом, методиками и научными материалами по вопросам создания и функционирования информационных систем в процессе организации борьбы с нарушениями налогового законодательства, безвозмездно представляли друг другу содержащуюся в их архивах и банках данных информацию в соответствии с названным соглашением; - осуществления координации деятельности по вопросам, возникающим в процессе сотрудничества, включая создание рабочих групп, обмен представителями, экспертами и обучение кадров; - проведения научно-практических конференций и семинаров, посвященных проблемам борьбы с налоговыми преступлениями и правонарушениями. Информация предоставлялась на основании запроса, в котором указывались наименование запрашивающего компетентного органа; наименование запрашиваемого компетентного органа; краткое изложение существа и обоснования запроса, а также другие сведения, необходимые для его исполнения. По уголовным делам, кроме того, указывались: краткое описание фактических обстоятельств; квалификация преступления; размер причиненного ущерба. Компетентные органы были вправе вступать в непосредственный контакт с компетентными органами других государств и получать от них информацию до возбуждения уголовного дела (оперативная информация) и в последующем принимать процессуальные решения. Следует также иметь в виду, что в некоторых странах не существует понятие "налоговое преступление", однако формулировка "нарушения налогового законодательства" позволяла сотрудничать и с такими государствами. Интересная ситуация складывается с международно-правовой базой упраздненной на данный момент налоговой полиции. ФСНП России <*> являлась единственным компетентным органом в сфере соглашений между Правительством РФ и правительствами иностранных государств о сотрудничестве и обмене информацией в области борьбы с нарушениями налогового законодательства, а также по заключенным ею межведомственным соглашениям. В соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" <**> все функции по выявлению и раскрытию налоговых преступлений были переданы органам внутренних дел. Соответственно все существующие межправительственные и межведомственные соглашения об обмене информацией о нарушениях налогового законодательства придется либо перезаключать, либо по согласованию с соответствующими компетентными органами вносить изменения в уже имеющиеся соглашения (обычно это протокол о внесении изменений в соответствующие статьи, ему предшествует постановление Правительства РФ). В соглашениях содержится норма, согласно которой (в случае изменения официального наименования компетентных органов Сторон) они незамедлительно уведомляют об этом друг друга. Каждый из ранее приведенных вариантов достаточно трудоемок, и потребуется приложить немало усилий, для того чтобы усилия бывшей ФСНП России по созданию международно-правовой базы не пропали даром, ибо работа по данному виду соглашений признавалась наиболее эффективной, поскольку позволяла в кратчайшие сроки получать необходимую информацию и принимать решения по ним. -------------------------------- <*> Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации. <**> N 86-ФЗ от 30 июня 2003 г.

МВД России не является пока компетентным органом в сфере аналогичных соглашений, позволяющих получать оперативно значимую информацию до возбуждения уголовного дела, и это, по мнению автора настоящей статьи, в определенной степени отразится на эффективности выявления и раскрытия дел, связанных с уклонением от уплаты налогов. Однако данную работу на первоначальном этапе возможно проводить на основе соглашений о борьбе с преступностью (по ним МВД России входит в состав компетентных органов). Тем не менее представляется, что на настоящий момент механизм международного сотрудничества в сфере оперативно-розыскной деятельности находится на стадии становления. В этом контексте соглашения о сотрудничестве и обмене информацией в области борьбы с нарушениями налогового законодательства должны стать одной из его составляющих. При этом, безусловно, должен быть учтен опыт ФСНП России, выявивший ряд недостатков аналогичных соглашений. Например, есть мнение о внесении в них положений, касающихся сроков исполнения запросов, с учетом соответствующего законодательства стран-партнеров. В любом случае требуется разработка нового типового соглашения и необходимо усовершенствовать формы международного сотрудничества, применявшиеся ранее в ФСНП России. В процессе разработки механизма международного сотрудничества по вопросам обмена информацией о нарушениях налогового законодательства, несомненно, будут использованы возможности НЦБ Интерпола. Уже сейчас в процессе раскрытия и расследования преступлений в сфере экономической деятельности правоохранительными органами или проведении проверок иными государственными органами по каналам Интерпола можно получить следующую информацию: - официальные названия юридических лиц, зарегистрированных за рубежом; - их юридический адрес, номер, дата регистрации; - фамилии и имена физических лиц - руководителей (в отдельных случаях - учредителей, акционеров); - направление деятельности; - размеры уставного капитала; - сведения о текущем финансовом состоянии юридического лица; - сведения криминального характера о деятельности юридических и физических лиц. В отдельных случаях возможно и получение сведений о наличии недвижимости и иной собственности за рубежом у лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении тяжкого преступления, при условии, если известно конкретное местонахождение объектов собственности (государство, город, организация), а также получение ограниченной информации по некоторым вопросам финансово-хозяйственной деятельности юридических лиц (выполнение контрактов, финансовое положение), если запрашиваемая информация не относится к коммерческой тайне. Следует учитывать, что получение указанных сведений и истребование копий финансово-хозяйственных и других коммерческих документов по каналам Интерпола, как правило, крайне затруднительно и зависит от ДОБРОВОЛЬНОГО СОГЛАСИЯ (выделено мною. - А. Х.) проверяемых лиц на предоставление документов и дачу объяснений. Сведения, составляющие банковскую тайну, в том числе об открытии физическими лицами и юридическими лицами счетов в банках и о движении денежных средств по ним, могут быть получены в результате исполнения запросов в порядке, установленном международными договорами и действующим российским законодательством с учетом законодательства иностранных государств. Основаниями для проверки юридических и физических лиц, указанных ранее, являются: - наличие возбужденного уголовного дела; - наличие дела оперативного учета в отношении лиц, обоснованно подозреваемых в совершении преступления; - наличие проверочного материала или иной первичной информации о противоправной деятельности лиц, содержащей формальные признаки состава преступления. В процессе оперативно-розыскной деятельности по фактам международных экономических преступлений, а также установлению за рубежом физических и юридических лиц, подозреваемых или причастных к совершению таких преступлений, проведения проверок правоохранительные и иные государственные органы направляют в НЦБ Интерпола и его филиалы соответствующие запросы о проверке юридических лиц, зарегистрированных за рубежом, для передачи их правоохранительным органам иностранных государств, а также запросы о проверке юридических лиц по банку данных НЦБ Интерпола. Как было отмечено ранее, обмен информацией по каналам Интерпола не всегда позволяет решить задачи по выявлению и раскрытию налоговых преступлений (следует иметь в виду и упомянутую проблему непризнания некоторыми государствами (Израиль) налоговых преступлений и соответственно отнесения их к экономическим преступлениям, а как следствие - отказ в предоставлении соответствующей информации). Задержки в получении аналогичной информации могут повлечь за собой негативные последствия вплоть до невозможности найти следы преступления, истечения сроков давности и трудностей с задержанием преступников. Исходя из изложенного ранее, можно утверждать, что на данный момент имеется объективная необходимость в том, чтобы проанализировать опыт упраздненной ФСНП России в области международного сотрудничества и использовать его МВД России при разработке базовых компонентов механизма международного сотрудничества в деле борьбы с налоговыми преступлениями. Соответственно можно предположить, что ряд изменений будет также внесен в Концепцию международного сотрудничества МВД России. Возвращаясь к вопросу о роли и месте указанных соглашений в правовой системе Российской Федерации, отметим, что они заключаются от имени Правительства РФ и не подлежат ратификации, поскольку не требуют внесения изменений в действующее российское законодательство, а становятся частью международно-правовой базы, дающей возможность правоохранительным органам РФ и иностранных государств решать поставленные перед ними задачи, что в полной мере отвечает общепризнанным принципам международного права, из которых вытекают принципы международного сотрудничества правоохранительных органов различных государств. Принципами международного сотрудничества, которыми руководствуются российские правоохранительные органы и в соответствии с которыми должна строиться система сотрудничества МВД России в данной сфере, являются: - взаимность сотрудничества; - добровольность сотрудничества; - соблюдение суверенитета и безопасности договаривающихся сторон; - непременная уступка части суверенитета (применение иностранного законодательства); - соответствие просьбы запрашивающей стороны законодательству исполняющего государства; - равенство полномочий судебно-следственных органов суверенных государств, осуществляющих взаимодействие; - обеспечение правовой защиты и равенства полномочий участников уголовного процесса на территории договаривающихся стран; - реализация условий договора посредством применения национального законодательства; - ограничение действия и применения международного договора территориями договаривающихся стран; - соблюдение прав и интересов третьих стран участниками договорных отношений; - обязанность выполнения условий договора; - взаимодействие на основе права, предусмотренного международным договором; - принцип законности <*>. -------------------------------- <*> См.: Волеводз А. Г. Международный розыск, арест и конфискация полученных преступным путем денежных средств и имущества: Правовые основы и методика. М., 2000. С. 42.

В заключение хотелось бы подчеркнуть, что упомянутые ранее соглашения отнюдь не являются единственным международно-правовым инструментом противодействия налоговой преступности <*>. Но и умалять их значение не следует, поскольку, как было отмечено, они вполне эффективно использовались органами российской налоговой полиции и давали возможность получать оперативно значимую информацию как до возбуждения уголовного дела, так и после возбуждения. Вопросы сотрудничества правоохранительных органов после возбуждения уголовного дела не нашли отражения в настоящей статье (международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства), поскольку данная тема требует комплексного всеобъемлющего рассмотрения и может быть предметом последующих исследований, наряду с проблемами совершенствования упомянутых ранее форм сотрудничества. -------------------------------- <*> Существует ряд межведомственных соглашений и актов конвенционного характера, регулирующих вопросы взаимодействия государств в области борьбы с нарушениями налогового законодательства.

Название документа