Об актуальных правовых и экономических проблемах отношений России с Европейским Союзом

ОБ АКТУАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ И ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМАХ ОТНОШЕНИЙ РОССИИ С ЕВРОПЕЙСКИМ СОЮЗОМ

М. М. БИРЮКОВ

М. М. Бирюков, доцент кафедры международного права Дипломатической академии МИД России, канд. юрид. наук <*>. -------------------------------- <*> Автор настоящей статьи в 1992 - 1993 гг. принимал участие в разработке СПС в качестве заведующего Отделом европейских сообществ Департамента общеевропейского сотрудничества МИД России.

Известно, что с 1 мая 2004 г. в Европейское сообщество и Европейский Союз вступают 10 государств: Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия, Эстония. Каким образом данное обстоятельство может повлиять на отношения России с Европейским Союзом? Важность правильного ответа на этот вопрос подчеркивается тем, что в настоящий момент уже почти половина торгового оборота Российской Федерации приходится на Европейское сообщество. Его территория, охватывающая пока 15 стран, составляет более 3,2 млн. кв. км, а число граждан Евросоюза превышает 375 млн. человек. С запланированным в мае 2004 г. вступлением в Союз еще 10 стран этот экономический, политический и финансовый гигант станет самым мощным экономическим интеграционным объединением на планете. Численность его населения составит около 500 млн. человек. По совокупному ВНП расширенный Европейский Союз опередит США и (при укреплении политической и военной составляющих) может стать одним из основных полюсов силы на новой геополитической карте мира. У России с 1995 г. существует общая граница с Евросоюзом. (Имеется в виду граница с членом ЕС - Финляндией.) После вступления в Союз новых членов протяженность общей границы и ее значение для нашей страны существенно увеличатся. Российская торговля с традиционными партнерами из Центральной и Восточной Европы, государствами Балтии скоро будет подчинена новым европейским стандартам, нормам и правилам. Жизнь россиян и экономическая действительность в стране, а также общая расстановка сил в мире все больше будут зависеть от "европейского фактора". Отношения между Россией и Европейским сообществом в юридическом плане регулируются так называемым "большим" Соглашением о партнерстве и сотрудничестве (далее - СПС) <*> и рядом секторальных соглашений о торговле изделиями из стали, текстильными товарами, ядерными материалами и т. д. -------------------------------- <*> СПС включает в себя 112 статей, а также 10 приложений и 2 протокола.

Ограниченные рамки настоящей статьи вынуждают автора сконцентрироваться на вызванных расширением ЕС важнейших правовых проблемах, прежде всего связанных с СПС.

Краткая история создания Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС)

Вопреки тому, что пишут в отдельных отечественных научных изданиях, инициатива подписания СПС <*> родилась не в руководстве ЕС, а в МИД России в начале 1992 г. Импульсом к этому послужило то, что 16 декабря 1991 г. в Брюсселе были подписаны так называемые "европейские соглашения" Венгрии, Польши и Чехословакии с европейскими сообществами. Названные соглашения называют также соглашениями об ассоциации, поскольку в них речь шла об ассоциированном членстве указанных ранее государств в европейских сообществах. Целью ассоциирования была подготовка к присоединению к ЕС в качестве полноправных членов. Для этого в соглашениях устанавливался переходный период (10 лет), необходимый странам-кандидатам для проведения реформ и приспособления национальных экономик к требованиям, нормам и стандартам "Общего рынка". -------------------------------- <*> Полное название данного документа - "Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны" от 24 июня 1994 г. Для России Соглашение вступило в силу 1 декабря 1997 г.

Следует вспомнить то время - конец 1991 - начало 1992 гг. Распад СССР, роспуск КПСС. В российском обществе царила демократическая эйфория. В МИД России разрабатывались стратегические направления, в которых следовало развиваться сотрудничеству демократической России со всем миром, в том числе с Западной Европой. Страстно хотелось вступить туда, куда, как говорится, в советский период путь был заказан. Готовилась заявка о вступлении Российской Федерации в Совет Европы. Обсуждалась аналогичная возможность в отношении европейских сообществ и НАТО. С заявлениями о намерении присоединиться к ЕС в тот период выступили ряд других бывших социалистических государств Центральной и Восточной Европы, а также Латвия, Литва, Эстония, Украина <*>. Российская Федерация не хотела остаться в стороне от процессов западно-европейской интеграции и подключения к ним бывших социалистических государств. Действовавшие в 1992 г. оставшиеся от советского периода Соглашение РФ с ЕЭС и Евратомом о торговле, коммерческом и экономическом сотрудничестве 1989 г. и Протокол от 2 августа 1991 г., по сравнению с соглашениями об ассоциации были несравнимо Уже по предмету регулирования и рамкам сотрудничества. -------------------------------- <*> Позднее почти все эти страны (более десяти) подписали с ЕС соглашения об ассоциации, а Украина, Молдавия, Белоруссия и Туркмения заключили по примеру России Соглашения о партнерстве и сотрудничестве.

В России началась работа над проектом нового Соглашения, в подготовке которого (помимо экспертов МИД России) приняли участие представители аппарата Правительства, Министерства внешнеэкономических связей (МВЭС) и постоянного представительства РФ при ЕС в Брюсселе. В ходе активной работы российских и западно-европейских экспертов в первой половине 1992 г. были сформулированы основные идеи и окончательное название нового Соглашения о партнерстве и сотрудничестве Россия - ЕС. Разработка экспертами проекта Соглашения и соответствующие предварительные переговоры с представителями Комиссии ЕС длились в течение почти всего 1992 г. Осенью того же года переговоры перешли на более высокий и официальный уровень и после ряда раундов завершились подписанием Соглашения 24 июня 1994 г. на острове Корфу. В связи с тем, что российские эксперты взяли за основу ранее упоминавшиеся "европейские соглашения" об ассоциации, СПС во многом носит их отпечаток. Тем самым российская сторона стремилась, насколько это было возможно, идти в ногу с процессами, происходившими в сообществах и странах-кандидатах на вступление в ЕС. Соглашение явилось наиболее широким, содержательным и далеко идущим экономическим соглашением из всех, которые когда-либо подписывались Советским Союзом или Россией с западно-европейскими государствами или международными организациями. Поэтому многие отечественные исследователи относят его к уникальным соглашениям, договорам "нового поколения" <*>. -------------------------------- <*> См.: Клемин А. В. О договорах между ЕС и Россией // Московский журнал международного права. 2002. N 2. С. 57.

Среди прочего от "европейских соглашений" СПС принципиально отличалось тем, что в нем не говорилось об ассоциированном членстве России в ЕС и оно прямо не предусматривало последующего вступления России в ЕС. Российское руководство, окончательно не определившись с идеей присоединения к сообществам, не хотело, чтобы Россия числилась среди ассоциированных членов ЕС, и заявляло в узком кругу, "что не гоже великой державе быть ассоциированным членом ЕС", поскольку под этим понималось (и не без основания) десятилетнее нахождение на положении ученика "в прихожей" ЕС. В то же время в Соглашение удалось включить положение о создании в будущем между Россией и ЕС зоны свободной торговли, а впоследствии стороны договорились также об участии России в едином европейском пространстве. Во всяком случае, с российской стороны делалось все возможное, чтобы развивать с ЕС эффективное сотрудничество и отслеживать процессы приготовления бывших социалистических союзников к полноправному вступлению в данное интеграционное объединение. Десятилетний период миновал, и в настоящее время наблюдается заранее предсказуемая ситуация, когда сроки "европейских соглашений" об ассоциации истекли, и государства-кандидаты готовятся с 1 мая 2004 г. стать полноправными членами Сообществ и Союза. Главное из изложенного - это то, что российская сторона после многих лет отрицательных и скептических оценок к западноевропейской интеграции со стороны СССР положительно отнеслась к интеграционным процессам в Европе, стремилась принять в них участие и получить от них для себя максимальную выгоду. В настоящее время, в связи со скорым вступлением в Европейский Союз десяти новых членов, Европейской Комиссией поставлен вопрос об автоматическом распространении положений СПС на новых членов Союза. Но правомерна ли такая постановка вопроса Комиссией, и как это может отразиться на России? Европейская комиссия (далее - ЕК) для обоснования своей позиции выдвигает ряд юридических аргументов, среди которых следующие: - согласно ст. 110 СПС понятие территории Сообщества определяется правом Сообщества; - по ст. 19 Акта о присоединении, подписанного в апреле 2003 г. Европейским сообществом, его государствами-членами и вновь вступающими государствами, территории новых членов включаются в территорию Сообщества. Таким образом, эти аргументы дают основания для формулировки вывода об автоматическом распространении СПС на новых членов с момента их вступления в ЕС, то есть с 1 мая 2004 г., поскольку ранее упомянутый Акт о присоединении обязывает новые государства-члены взять на себя все обязательства по СПС по отношению к России с даты их вступления в ЕС. Российская позиция состоит в том, что СПС является международным договором, который должен регулироваться нормами международного публичного права, в особенности теми из них, которые регламентируют вопросы международных договоров. Поэтому реализация основополагающего принципа - присоединение к действующему международному договору третьего государства (в данном случае - России) - должно происходить по взаимному согласию такого третьего государства и сторон соответствующего международного договора, если они не договорились об ином. Главное в российской позиции - это то, что распространение СПС должно стать предметом переговоров ЕС, России и новых членов. Однако представители Европейской комиссии выступают против участия в переговорах новых членов. Кто же прав? Ответить на этот вопрос непросто. Европейская Комиссия исходит из права Европейского Союза (европейского права). Российская сторона опирается на нормы международного публичного права, и на первый взгляд кажется, что она делает это совершенно правомерно. Но проблема осложняется тем, что даже некоторые авторитетные российские юристы (не говоря о большинстве европейских правоведов), признавая, что международные договоры сообществ <*> с третьими государствами полностью подпадают под действие норм международного публичного права, утверждают в то же время, что статус таких договоров "зависит одновременно от нормативных предписаний европейского права" <**>. СПС даже характеризуется как неотъемлемая составная часть и источник права сообществ <***>. -------------------------------- <*> В данном случае применен термин "сообщества" во множественном числе, означающий Европейское сообщество и также существующее Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом). <**> Европейское право. Отв. ред. Л. М. Энтин. М.: Норма. 2001. С. 76 - 77. <***> Там же. С. 81, 95.

Признано, что европейское право - это специфическая самостоятельная правовая система, существующая наряду с национальными системами права и международным правом. По крайней мере, в западных университетах на юридических факультетах европейское право изучается в качестве отдельной дисциплины наряду с международным публичным правом при понимании, что европейское право является самостоятельной правовой системой. В книжных магазинах и библиотеках западных стран рубрикаторы четко обозначают разделы и полки с книгами по европейскому праву, отдельно по международному публичному праву и далее по различным отраслям национального права. Следовательно, из изложенного нельзя сделать неопровержимый вывод о примате (в нашем случае с СПС) международного публичного права, хотя такое верховенство признается многими учеными и государственными деятелями различных стран. Данный случай, по нашему мнению, представляет собой очередной пример коллизии между правом Европейского Союза и международным публичным правом, разрешение которой не является предметом настоящей статьи. Необходимо констатировать, что определение правовой сущности права ЕС (европейского права), его соотношение с международным публичным правом - темы, давно обсуждаемые в юридической науке, и что дискуссии по ним далеки от завершения. Но что же делать в этом случае, могущим вызвать обострение отношений с институтами Евросоюза и новыми членами? Достигнутый Россией и ЕС высокий уровень партнерства требует, чтобы стороны избегали "резких движений", которые могли бы ему повредить. Поэтому в данном контексте, думается, должны доминировать не столько юридические, сколько политические соображения. С политической точки зрения, главное - это обеспечение добрососедских отношений со всеми и, в особенности, с сопредельными государствами. Если до сих пор общая граница России с ЕС проходила по границе с Финляндией, то после 1 мая 2004 г. граница с Евросоюзом значительно удлиняется. Безусловно, сохранение добрых отношений как с органами и институтами ЕС, так и с настоящими, а также будущими государствами - членами Сообщества важнее выигрыша юридической дискуссии. Занимаемая в данный момент российская позиция может невольно произвести впечатление, что Россия, выступая за обязательные переговоры с новыми членами ЕС, создает тем самым препятствия на пути расширения Евросоюза. Это может нанести ущерб как отношениям с ЕС, так и будущему двустороннему сотрудничеству с новыми государствами-членами. Вполне очевиден тот факт, что, если не случится чего-либо чрезвычайного, планируемое расширение ЕС, независимо от мнения российской стороны, в любом случае произойдет в предусмотренные сроки. Судя по всему, ЕС на этом не остановится и будет продолжать расширяться дальше (вступление "второй волны" стран в 2007 г.). Таким образом, не следовало бы сейчас втягиваться в юридические дискуссии с Еврокомиссией, исход которых неясен, и что целесообразнее, с нашей точки зрения, было бы пойти на уступку по вопросу об автоматическом распространении действия СПС на новые государства-члены. Следует иметь в виду, что наряду с возможными издержками автоматическое распространение СПС на новые государства-члены на условиях, предложенных Еврокомиссией, принесет и положительные последствия для России. Необходимо привести те позитивные моменты, которые уже принесло СПС: - отмена почти всех количественных ограничений на экспорт российских товаров (их было около 600); - Россия исключена из списка стран с "государственной торговлей"; - установление благоприятного таможенного режима для экспорта российских товаров. Средний уровень таможенных тарифов ЕС, применяемых к российским товарам, по различным оценкам равняется от 1 до 4% <*>. -------------------------------- <*> См.: Борко Ю. Отношения России с Европейским Союзом: текущие проблемы и дальние горизонты // Европейский Союз на пороге XXI века. М.: УРСС, 2001. С. 374.

Для сравнения - текущий средний тариф в десяти странах-кандидатах в настоящее время равен примерно 9%. Это означает, что, в целом, по таможенным тарифам Россия после вступления новых государств в ЕС получит выигрыш в абсолютном исчислении. Новые члены будут обязаны обеспечить в области торговли доступ российским товарам на свои территории (на условиях одинакового торгового режима, низких единых тарифов и общих административных процедур, знакомых российским торговым операторам). Прогнозируется небольшой рост российского экспорта в присоединяющиеся к Союзу страны. Российские компании, имеющие право на открытие бизнеса в определенном секторе экономики Евросообщества, приобретают право действовать и на территориях новых членов, имея более высокие "евростандарты" своей защиты и одинаковые правила игры на этих территориях. Новые государства-члены будут обязаны руководствоваться более строгими европейскими правилами правительственных закупок, нормами конкуренции, положениями закона ЕС о компаниях и в целом строгой дисциплиной Евросоюза. Новые члены перейдут с национальных стандартов на коммунитарные (то есть принятые в сообществах) стандарты и сертификационные процедуры для российских товаров, экспортируемых на их рынки. Предполагается, что распространение единых стандартов на новые государства-члены упростит деятельность российских операторов на общем рынке, так как им придется выполнять единый свод норм и правил, что особенно важно для предприятий малого и среднего бизнеса. Таким образом, последним следует быть готовыми к соблюдению европейских технических, санитарных, экологических и других норм при обязательной сертификации товаров. В соответствии с СПС России был предоставлен режим наибольшего благоприятствования (до 80% российских товаров подпадает под действие системы преференций). При вступлении в ЕС стран Центральной и Восточной Европы и Балтии российские предприятия будут пользоваться этими льготами и на их территории. Из ожидаемых негативных моментов от вступления новых стран в ЕС необходимо отметить следующее: - если в настоящее время Российская Федерация полностью удовлетворяет потребности стран Центральной и Восточной Европы в нефти, импортный спрос на газ стран Балтии и Словакии, на ядерное топливо - Венгрии и Литвы, в соответствии с определенными директивами институтов Евросоюза относительно диверсификации импортируемых энергоносителей, может быть снижена доля российских энергоресурсов в потреблении новых членов ЕС. В связи с проведением странами Центральной и Восточной Европы энергетической политики ЕС остается неясной перспектива реализации ранее подписанных с ними российской стороной долгосрочных соглашений на поставку газа (например, в Польше заявляют о намерении пересмотреть заключенный с "Газпромом" контракт на закупку 250 млрд. куб. м газа в течение 25 лет). Проблемы для экспорта топлива из России может создать обостряющаяся конкуренция государств-поставщиков (Норвегии, стран Ближнего Востока и др.) на энергетическом рынке Центральной и Восточной Европы. В то же время существует ряд факторов, которые будут противодействовать снижению экспорта российских энергоносителей как в присоединяющиеся к ЕС страны, так и в Евросоюз в целом; - негативным обстоятельством является ужесточение политики ЕС в отношении ядерной энергетики. Следуя энергетической политике ЕС, страны Центральной и Восточной Европы ищут источники (альтернативные российским) снабжения ядерным топливом либо принимают решение о поэтапном закрытии АЭС, использующие российское топливо (например, решение о поэтапном закрытии Игналинской АЭС в Литве). Обоснованное беспокойство у России вызывают проблемы транзита через территории присоединяющихся к ЕС стран, в том числе гарантии беспрепятственного транзита грузов между Калининградской областью и остальной территорией Российской Федерации. Из изложенного становится очевидным, что распространение действия СПС на новые государства-члены (и в целом новый этап расширения Евросоюза) будут иметь неоднозначные и противоречивые последствия для России. Как представляется, следует ожидать, что с наиболее болезненными процессами российские участники внешнеэкономической деятельности встретятся в краткосрочной перспективе. Дальнейшее сотрудничество с партнерами из стран Центральной и Восточной Европы, а также Балтии на общем европейском "игровом поле" по единым нормам и правилам хозяйственной деятельности позволит минимизировать отрицательные последствия и получить в долгосрочной перспективе существенные преимущества в сотрудничестве с присоединяющимися к ЕС странами и Европейским Союзом в целом. Какие мероприятия можно было бы предусмотреть, учитывая грядущие изменения в составе Евросоюза и полномочиях его институтов? Представляется целесообразным к десятилетию подписания (или вступления в силу) СПС всесторонне оценить степень его реализации, эффективность и практическую пользу для России. Безусловно, что сделать это в состоянии лишь межведомственная Комиссия. В любом случае для подведения итогов и своеобразной "инвентаризации" СПС соответствующая Комиссия, состоящая из представителей заинтересованных российских учреждений <*> могла бы быть создана с учетом того, что Соглашение предусматривает развитие экономического сотрудничества с ЕС в более чем 30 областях. -------------------------------- <*> Прежде всего МИД России, Минэкономразвития России, Минкультуры России и т. д.

В ходе указанной "инвентаризации" можно было бы подготовить предложения по внесению в СПС корректив, в частности, относительно порядка распространения его положений на вновь вступающие государства - члены Евросоюза, поскольку расширение ЕС будет продолжаться. Необходимо также прояснить некоторые положения Соглашения. Например, в преамбуле СПС Россия характеризуется как страна с переходной экономикой, прогрессирующей на пути к созданию рыночной экономики. В статье 80 вновь говорится, что "стороны будут разрабатывать и реализовывать экономическую политику в условиях рыночных экономик". Необходимо уточнить, что стороны понимают под терминами "переходная" и "рыночная". Один из главных выводов, который должен быть сделан, удается ли российской стороне "переварить" СПС. Очевидно, что у сторон с самого начала были неравные стартовые условия. Россия не имела экономической и достаточной юридической базы для исполнения взятых обязательств, а у европейских сообществ они были. Более того, СПС во многом базировалось на их собственных правилах. Согласно Соглашению Россия была обязана в короткий срок осуществить целый комплекс кардинальных правовых реформ (создание конкурентной среды, полная либерализация торговли, реформы в области банковской деятельности, бухгалтерского учета и налогообложения компаний и т. д.). Представляется, что не все проекты удались. Нельзя исключать вывода о необходимости заключения нового соглашения формата СПС (а возможно какого-то другого, например, о зоне свободной торговли). Наряду с СПС у России имеются секторальные соглашения с ЕС и особые режимы торговли, касающиеся текстильных товаров, изделий из стали, ядерных материалов, товаров, подпадающих под действие Договора к Европейской энергетической хартии и Протоколов к нему. Возможно, целесообразно одновременно провести ревизию и ранее указанных соглашений, и режимов в целях их корректировки. Поскольку временный характер упомянутых соглашений, а также начало переговоров о зоне свободной торговли со стороны ЕС связывается со вступлением Российской Федерации во Всемирную Торговую Организацию (ВТО), целесообразно делать уступки по распространению СПС на новых членов, о которых говорилось ранее, в обмен на трансформацию в позиции ЕС по вопросу о вступлении России в ВТО.

Название документа