Конституция России и межгосударственные объединения

КОНСТИТУЦИЯ РОССИИ И МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ

В. Г. ВИШНЯКОВ

Вишняков Виктор Григорьевич - заведующий отделом по правовому обеспечению сотрудничества государств - участников СНГ ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.

Статья 79 Конституции России гласит: "Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации". Формулировка достаточно четкая, и тем не менее она вызвала расхождения в толковании текста. Выявились по крайней мере две позиции. Одна из них выражена в Комментарии к Конституции Института государства и права РАН и заключается, в частности, в следующем: речь в статье идет о создании специальных межгосударственных органов, наделяемых "политико-правовыми обязательствами особого характера, выходящими за рамки обычных международных договоров"; этим органам передается часть суверенных полномочий, и они приобретают определенные наднациональные черты и функции; Конституция не предусматривает обязательной ратификации подобных международных договоров Федеральным Собранием; передача суверенных прав межгосударственным объединениям влечет за собой "возможные существенные ограничения суверенитета России" <*>. -------------------------------- <*> Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под общ. ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М.: Юридическая литература, 1994. С. 395.

Подобные выводы не вытекают из текста статьи. Более того, комментаторы использовали неверный подход. "Составители Конституции, очевидно, имели в виду, - полагают они, - прежде всего Содружество Независимых Государств" <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 396.

Надуманности этих предположений легко можно было бы избежать, заглянув в текст Беловежских соглашений и принятый в январе 1993 г. Устав СНГ, в которых говорится, что Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями <*>. -------------------------------- <*> См.: Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г. // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ "Содружество". 1992. N 1. С. 6; Устав Содружества Независимых Государств // Бюллетень международных договоров. 1994. N 1. С. 4.

Придание особого характера политико-правовым обязательствам в рамках СНГ, наднациональным функциям, "специального" характера межгосударственным органам, наделяемым широкими полномочиями, служит еще одной цели: подтвердить теорию существования "права СНГ". О фиктивности этого "права" будет сказано ниже. Иная позиция содержится в Комментарии к Конституции Российской Федерации, подготовленном Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. В нем говорится, что заключение международного договора требует соблюдения установленных в Конституции РФ правил, включая ратификацию международных договоров <*>. Такой подход носит более взвешенный и профессиональный характер. -------------------------------- <*> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Бек, 1994. С. 254.

Все комментаторы не отметили, однако, главного положения ст. 79. Оно заключается в том, что передача межгосударственным объединениям части полномочий Российской Федерации осуществляется в соответствии с обычным, а не учредительным международным договором. Согласно пункту 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью ее правовой системы. При заключении международных договоров соблюдаются требования, закрепленные в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" <*>, в регламентах палат Федерального Собрания <**>. Одним из таких требований является приведение международного договора в соответствии с законодательством России. Работу в этом направлении ведут палаты Федерального Собрания, Правительство, Администрация Президента РФ, МИД, Минюст России и другие органы. Это важно с точки зрения защиты национальных интересов страны, поскольку требования, например, таких организаций, как МВФ и МБРР, об изменении налогового законодательства, усилении роли рыночных регуляторов, отказе от поддержки отечественных производителей наносят ущерб экономике страны. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757. <**> Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.

Все международно-правовые акты становятся частью правовой системы России только после их ратификации. Вышесказанное позволяет сделать следующие выводы: 1) международный договор не может противоречить главе 1 Конституции России - основам конституционного строя, закрепляющим принципы суверенитета, неприкосновенности ее территории и др.; 2) международный договор не может быть учредительным; 3) учредительными могут быть только конституционные нормы. Вместе с тем развитие законодательства и правовой практики ставит ряд вопросов, которые могут быть сгруппированы таким образом. 1. Почему в многочисленных международных договорах и соглашениях по созданию в рамках СНГ новых межгосударственных объединений не делается ссылок на ст. 79 Конституции? Не ведет ли их принятие на одной и той же территории, в частности в России, к противоречивости правовых требований, к различным вариациям налоговых, таможенных, финансовых и других норм, к нарушению ст. 79, в которой говорится, что часть своих полномочий Российская Федерация может передавать, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации? 2. Что понимать под Российской Федерацией как участницей межгосударственных объединений? Под всеми договорами об их создании стоит подпись Президента России. Означает ли это, что Президент обладает первичной учредительной властью, подписывая международные договоры о создании содружеств, сообществ, союзов и даже государств? И почему, когда ссылаются на п. 3 ст. 80 Конституции России, согласно которому Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, не указывают, что делается это в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами? Что имеется в виду под передачей Российской Федерацией части "своих полномочий", и означает ли это "существенные ограничения суверенитета России"? Вопросы можно продолжить, но попытка ответить хотя бы на уже поставленные позволит, на наш взгляд, приблизиться к выяснению роли Конституции в создании и развитии межгосударственных объединений на примере прежде всего Содружества Независимых Государств.

1. Кому принадлежит учредительная власть?

Для более четкого выяснения роли Конституции России в учреждении межгосударственных объединений решающее значение имеет уточнение понятия учредительной власти, ее отграничение от власти президентской и законодательной. Учредительная власть - особая сфера власти, власть народа, стоящая над законодательной и президентской уже в силу того, что последние являются учрежденными, выборными властями и тем самым - вторичными, производными. Соответственно следует различать первичную учредительную власть и вторичную. Первичная учредительная власть закреплена в ст. 3, 12, 18, 32, 130, 135 Конституции, вторичная учредительная - законодательная власть - в ст. 4, 5, 10, 11, 15, 66, 71, 72, 76, 94, 104, 105, 132, 136. Президент России не наделен по Конституции ни первичной учредительной, ни законодательной властями. В то же время Президент и Федеральное Собрание Российской Федерации являются субъектами международного права. В этой связи важно проводить четкие различия между первичной учредительной и законодательной властями, а также между ними и вторичной учредительной властью Президента Российской Федерации. Возникает вопрос: кто, и на каких основаниях, и в каких случаях осуществляет учредительную власть, кто является ее субъектом, каким образом происходит организационное и функциональное отграничение учреждаемой власти от учрежденной, вторичной, производной (законодательной, президентской, исполнительной)? Анализ конституций различных стран показывает, что такое обособление осуществляется по-разному. Можно указать на три вида учредительной власти: 1) учредительная власть целиком принадлежит народу либо избранному учредительному собранию. В случае необходимости проводится референдум или избирается учредительное собрание, на которых утверждается новая конституция либо вносятся изменения в основной закон; 2) учредительная власть делится между народом и действующими учрежденными органами законодательной власти. Последние наделяются народом учредительными функциями по внесению изменений в конституцию; 3) функции учредительной власти берет на себя действующий учрежденный орган государственной власти в случаях, предусмотренных конституциями. Учредительная власть имеет, таким образом, немало организационных форм. Среди них: референдум, свободные выборы, учредительное собрание, органы государственной власти. Следует отметить, что в конституциях зарубежных государств в качестве учредительной власти нередко выступает вновь избранный парламент. Если, например, парламент принимает предложение об изменении конституции, то он распускается, а изменения в конституцию вносит вновь избранный парламент. Многие конституции зарубежных стран не допускают приоритета норм международного права над нормами внутреннего права. При этом занимается четкая и принципиальная позиция: международные договоры регулируют отношения между государствами, то есть между субъектами международного права, а нормы внутреннего права - отношения между субъектами внутригосударственного права. Согласно конституциям зарубежных стран учредительный договор не может быть договором международного права, поскольку решает принципиально иные задачи, нежели международный договор. Международный договор может предусматривать создание лишь органа, наделенного полномочиями по организации взаимодействия государств, подписавших договор. Но такой орган не может выступать субъектом государственно-правовых отношений. Межгосударственные организации не обладают, как правило, надгосударственной властью. Их задача - регулирование сотрудничества государств - членов этих организаций без использования властных функций. Однако часть этих организаций наделяется надгосударственными полномочиями, им могут быть переданы даже некоторые суверенные права государств-членов, и по определенным вопросам межгосударственные объединения получают право принимать решения, непосредственно обязывающие национальные органы власти и управления. Однако эти "наднациональные" полномочия носят временный характер; они охватывают лишь определенную сферу отношений и не меняют в целом сущностные свойства суверенитета государств - членов организации, характера отношений между органом этой организации и ее членами, которые остаются международно-правовыми. Чем более полно выражается воля народа, тем весомее и совершеннее учредительная власть. Нередко формы сочетания учредительной и действующей власти становятся настолько усложненными, что трудно провести грань между ними. Договор о создании Союзного государства начинается словами: "Российская Федерация и Республика Беларусь, руководствуясь волей народов России и Белоруссии...", а заканчивается тем, что "за" Российскую Федерацию и "за" Республику Беларусь подписываются президенты этих республик <*>. Для придания Договору значения первичного учредительного акта в нем предусматривается принятие Конституционного Акта. Приоритет отдается воле народов России и Белоруссии. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2000. N 7. Ст. 786.

Таким образом, международные договоры не обладают учредительной силой по созданию государств, они не могут определять форму правления, государственное устройство, правовую систему государства. Между учредительной, законодательной и президентской властями всегда должна проходить ясная и четкая грань, в противном случае возникает опасность узурпации учредительной власти со стороны власти законодательной или президентской. Недопустимо, чтобы конституционные нормы трансформировались в нормы, в результате чего возникает подмена: учредительная власть регулируется нормами международного права, а законодательная или президентская власть становится выше власти учредительной. Некоторые юристы относят тем не менее международные договоры к учредительным актам, рассматривая их как средство расширения возможностей надгосударственных структур для принятия ими собственных актов. В этой связи предлагается внести поправки в ст. 79 Конституции с целью более полного регулирования участия России в межгосударственных объединениях. Действительно, в связи с заключением Договора о Европейском Союзе <*> в конституции Австрии, Финляндии, Германии, Швеции, Дании и других стран были внесены существенные изменения. Но это не означает, что "учредительные" международные договоры превращаются в движущие силы интеграции. На деле на основании этих изменений произошло повышение роли референдумов, расширение демократических основ в деятельности Европейского Союза, что свидетельствует о повышении учредительной власти народа в реализации важнейших конституционных положений. В частности, Европейский парламент, состоящий из представителей народов государств, объединившихся в Союз, осуществляет полномочия, возложенные на него Договором. Представители народов государств избираются в Европейский парламент прямым всеобщим голосованием. Все это свидетельствует о повышении роли конституционных норм в формировании органов Европейского Союза. -------------------------------- <*> См.: Единый европейский акт. Договор о Европейском союзе. М.: Право, 1994. С. 45 - 246.

Конституция Российской Федерации, как и конституции других государств - участников СНГ, ничего не говорит о Содружестве. Само оно, образованное волей трех президентов в 1991 году как международная организация, не имеет ясной легитимной основы. Попытки органов Содружества выстраивать во взаимоотношениях с органами власти государств - членов СНГ государственно-правовые, конституционные отношения и трансформировать организацию в союз, конфедерацию и даже федерацию, выходят за рамки международного договора, на основании которого Содружество и было создано. Это определило шаткость и неустойчивость всех его правовых институтов, включая "право СНГ". Координационные и консультативные функции не срабатывали. И не случайно стали возникать "в рамках СНГ" другие межгосударственные объединения со своими органами управления. Устав СНГ, принятый 22 января 1993 г., определил, что "основной правовой базой межгосударственных отношений в рамках Содружества являются многосторонние и двусторонние соглашения в различных отраслях взаимоотношений государств-членов" (ст. 5). Общей конституционной основы таких отношений нет. Правда, в этих договорах указывается их учредительный характер. Согласно статьям 2 и 5 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. конкретное наименование договора как учреждающего документа не меняет его правовой природы как международного соглашения, выражающей согласованную волю государств <*>. -------------------------------- <*> См.: Ведомости СССР. 1986. N 37. Ст. 772.

2. СНГ: организационный и правовой хаос на постсоветском пространстве

Появление целого ряда межгосударственных объединений "в рамках СНГ" на основе международных договоров стало результатом ослабления действия учредительной власти во всех странах-участницах. Процесс создания объединений вышел из-под контроля демократических институтов, предусмотренных основами конституционного строя (референдумы, прямые свободные выборы, контроль парламентов и т. д.). Создание каждого межгосударственного объединения сопровождалось образованием многочисленных органов (межпарламентских ассамблей, парламента, Высшего государственного Совета и Совета Министров Союзного государства, исполнительных комитетов), при которых, в свою очередь, стали бесконтрольно развиваться различные советы, комиссии, комитеты. В настоящее время существуют Союз Белоруссии и России, Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), Центральноазиатское экономическое сообщество, объединяющее участников Договора о создании единого экономического пространства между Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Республикой Узбекистан; межгосударственное объединение ГУУАМ (Грузия, Украина, Узбекистан, Армения и Молдова) <*>. -------------------------------- <*> См.: Итоги деятельности СНГ за 10 лет и задачи на перспективу: Аналитический доклад // Дипломатический вестник. 2001. N 12. С. 76.

Существует мнение, что создание этих межгосударственных объединений есть отражение разноскоростной интеграции в Содружестве: "пятерка" более интегрирована, чем 12 государств Содружества, "двойка" создает основы еще более тесной интеграции. Такой подход подкрепляется принятым в сентябре 2003 г. Соглашением о формировании Единого экономического пространства, которое допускает разноскоростное и разноуровневое развитие государств - членов этой новой организации. В таком случае возникает вопрос: нужны ли тогда новые межгосударственные объединения с собственными аппаратами, что затягивает процедуры подготовки и реализации соглашений, не говоря уже о дополнительных расходах? Вопрос можно было бы решить путем усовершенствования механизма подписания договоров с неполным числом государств - участников СНГ. Другие полагают, что, напротив, главная причина появления новых объединений - хроническое невыполнение договоренностей, достигнутых на уровне глав государств и правительств, парламентов государств - участников СНГ, неповоротливость и неэффективность механизма управления Содружества. Всего с момента образования СНГ в его структуре создано более 60 уставных и других органов. Механизму координации и взаимодействия этих органов уделяется мало внимания. Ни один из договоров, принятых в рамках СНГ и имеющих квазиучредительный характер, не раскрывает юридической природы СНГ. Да это и вряд ли возможно: Содружество представляло собой форму компромисса между потребностью сохранения "исторической общности народов и сложившихся между ними связей" <*>, с одной стороны, и стремлением к самостоятельному и независимому правовому статусу бывших союзных республик - с другой. Учредительные акты Содружества являются по сути документами, санкционирующими прекращение существования СССР, и тем самым имеют дезинтеграционный характер. -------------------------------- <*> Преамбула Соглашения о создании Содружества Независимых Государств (абз. 2).

Тексты преамбул договоров составлены в приподнято-торжественном стиле. Не менее торжественно поданы цели и принципы договоров. Более скромно выглядят результаты их реализации, что наводит на мысль о том, правильно ли выбраны средства и организационно-правовые механизмы достижения целей, поставленных договорами. Практика показала, в частности, что многочисленные соглашения, подписанные между государствами Содружества, так и не выполнили сформулированных в них целей и программ. Принципы и нормы международного права, постоянно провозглашаемые в договорах, нередко прикрывают интересы национальных элит. Лозунги защиты суверенитета и независимости государств - членов СНГ не всегда содействуют экономическому и социальному прогрессу народов этих государств. Примеров этому можно привести немало. Договор о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г., если судить по его содержанию, является учредительным документом <*>. Он устанавливает принципы Союзного государства, основы разграничения предметов ведения и полномочий между Союзным государством и государствами-участниками, закрепляет основные элементы федеративного государства: территорию, границы, гражданство, систему органов и др. Все эти государственно-правовые институты могут определяться только конституционным путем, включая референдумы. Международные договоры здесь не применяются: у них другие цели и функции. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 2000. N 7. Ст. 786.

К сожалению, в Договоре о создании Союзного государства тема референдума занимает далеко не первое место. Сам Договор вступил в силу с использованием процедур международного права. Чтобы придать ему видимость учредительного акта, было предусмотрено принятие (с соблюдением всех норм Союзного Договора) Конституционного Акта Союзного государства. Но и он не наделялся учредительной силой, поскольку должен быть одобрен лишь на референдумах государств-участников. Вместо того чтобы занять позицию укрепления в проекте Конституционного Акта государственно-правовых, конституционных механизмов, с помощью которых только и возможно создание Союзного государства, обе стороны стали выдвигать на первый план в многочисленных вариантах Конституционного Акта принципы международного права. В частности, Союзное государство трансформировалось в "межгосударственное образование нового типа"; для принятия решения органами Союзного государства предусматривалось использование "права блокирования" принятия решения представителями одного государства, а также права вето на законы Союзного государства и т. д. Парадокс ситуации состоял в том, что для создания "межгосударственного образования нового типа" Союзный Договор вообще не нужен. Не нужен и Конституционный Акт. Достаточно использовать для этих целей ст. 79 Конституции Российской Федерации и ст. 8 Конституции Республики Беларусь, что не потребует изменений в Конституциях обоих государств. Среди специалистов наметились два разных подхода. Одни призывают не торопиться с образованием Союзного государства, предварительно создать экономические и другие условия, но для этого достаточно межгосударственных форм сотрудничества, чему были посвящены предшествующие договоры тех же государств о Сообществе и Союзе. Другие полагают, что следует двигаться дальше и формировать федеральное государство, чему и посвящен Договор о создании Союзного государства, а также подготовленный на его основе проект Конституционного Акта. Именно Союзное государство обладает более эффективными властными механизмами и рычагами, позволяющими, как утверждают сторонники такого подхода, быстрее решать геополитические, макроэкономические и интеграционные задачи. Какой путь будет избран - вопрос высокой политики. И только после того как тот или иной выбор будет сделан, станет возможным создание единой организационно-правовой базы. Время для этого давно пришло. "Пора прекратить, - считает Президент России, - жевать жвачку десять лет" <*>. -------------------------------- <*> Союз Беларусь - Россия // Приложение к "Российской газете". 2002. N 24. С. 1.

Соответственно и юристы должны будут заниматься либо "трансформацией", "унификацией", "имплементацией" норм международного права в национальное законодательство, либо созданием единой правовой системы Союза. Опыт западных стран показывает, что формирование организационно-правовых механизмов по разработке и принятию для органов Союзного государства многочисленных проектов нормативных актов в соответствующих сферах, анализ всех вариантов последствий принимаемых решений, экономические расчеты и подсчеты являются важнейшим условием, облегчающим принятие политических и экономических решений на уровне президентов России и Белоруссии. Исходя из интересов развития двух государств, предстоит, очевидно, снова осмысливать и конкретизировать Программу действий по реализации Договора. При этом следует учесть огромный теоретический задел и практический опыт развития таких программ как у нас, так и на Западе. В настоящее время на первый план выдвигаются экономические аспекты интеграции государств - членов Содружества. Договор о создании Союзного государства ставит целью необходимость формирования единого экономического пространства (ст. 2, 17, 20 - 31 Договора). При этом должны обеспечиваться равные права, обязанности и гарантии субъектам хозяйственной деятельности (ст. 8). В соответствии с концепцией Договора единое экономическое пространство, в частности, предполагает: унифицированное, а затем единое законодательство, регулирующее хозяйственную деятельность, социальную сферу; единые принципы взимания налогов, единое таможенное пространство. При создании единого экономического пространства первостепенное значение имеют вопросы, связанные с собственностью. Статья 8 (ч. 2) Конституции Российской Федерации устанавливает, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. В статье 13 Конституции Республики Беларусь указано, что собственность в Республике может быть государственной и частной <*>. Эти положения соответствующим образом отражены в гражданских кодексах Российской Федерации (ст. 212) и Республики Беларусь (ст. 213) и других законодательных актах. Таким образом, перечень форм собственности, закрепленный в законодательных актах Республики Беларусь, носит более жесткий характер и может вызвать затруднения при решении вопросов в отношении различных форм коллективной собственности, признаваемых в Российской Федерации. -------------------------------- <*> См.: Конституция Республики Беларусь // Конституции государств Европы: В 3 т. М.: Норма, 2001. Т. 1. С. 300.

Различны и темпы приватизации государственного имущества в Российской Федерации и Республике Беларусь. Если в Российской Федерации приватизировано более 50 процентов государственного имущества, то в Республике Беларусь этот процент весьма незначителен. Данное обстоятельство также имеет существенное значение при создании единого экономического пространства в Союзном государстве. Поэтапное воссоединение двух государств в последнее время приостановилось. Во многом из-за противоречий, заложенных в самом Договоре, которые и завели этот процесс в неизбежный юридический тупик. На стадии обсуждения проекта Конституционного Акта эти противоречия затруднили и саму работу над этим актом. Вместо того чтобы представить на подпись президентам новый, на этот раз профессионально составленный, вариант договора, его авторы все надежды на выход из тупика стали возлагать на политическую волю президентов. Договор о создании Союзного государства вступил в силу после подписания его главами двух государств, ратификации и обмена ратификационными грамотами. Об общенародном голосовании за принятие Договора речи в нем не идет. Реальное создание Союзного государства определяется Конституционным Актом, который предусматривает вынесение его на референдумы в государствах-участниках. Таким образом, основной документ - Договор - на референдум не выносится, а выносится производный от него проект Конституционного Акта Союзного государства, разработанный в его развитие и продолжение. Если учредительной власти нет и под Договором стоят подписи двух президентов, которые лишь руководствуются, как сказано в преамбуле Союзного Договора, волей народов России и Белоруссии к "единению", то по своей форме учредительный договор становится международным и для придания ему юридической силы достаточно его ратификации парламентами двух государств. Для придания же Договору юридической силы учредительного акта необходим референдум, что и предусмотрено Конституционным Актом Союзного государства. Организационно-правовые вопросы возникают и в процессе реализации договора об Евразийском экономическом сообществе: о статусе институтов ЕврАзЭС, их полномочиях и взаимоотношениях между собой и с органами государств - членов Сообщества; нормативно-правовых актах ЕврАзЭС и проблемах сближения национальных законодательств; о юридической силе правовых актов, принимаемых органами Сообщества, соотношении их с правовыми актами государств - участников ЕврАзЭС. Этот круг вопросов тесно связан с развитием институтов конституционного права. В статье 1 Договора об учреждении ЕврАзЭС говорится об учреждении "международной организации", в которой Договаривающиеся Стороны "остаются суверенными и равноправными субъектами международного права" <*>. Поэтому сквозной, определяющей проблемой становится соотношение норм международного и конституционного права. В связи с этим для приведения в действие механизмов эффективного функционирования ЕврАзЭС необходимо определить его статус как межгосударственного объединения в соответствии с принципами и нормами как международного, так и конституционного права. -------------------------------- <*> Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г. // СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 632.

Реализация целей Сообщества возможна только в случае, если организационная структура и организация его деятельности в целом адекватны целям, провозглашенным Договором об учреждении ЕвраАзЭС, и направлены на укрепление и усиление взаимодействия государств - участников Сообщества. Договоры, к которым относится и Договор об учреждении ЕврАзЭС, допускают по воле сторон самые разнообразные формы взаимоотношений между основываемыми ими органами и органами учредителей в рамках создаваемых ими образований. При этом учредители исходят не только из международных принципов и норм. Все более существенным становится влияние конституционных принципов и норм. Государства определяют компетенцию органов, создаваемых на основе учредительного договора. Соответственно стороны устанавливают конституционные формы правовых отношений между этими органами и национальными органами власти, включая государственные властные отношения "по вертикали". Определяющими в последнем случае становятся нормы конституционного права. В ряде случаев им принадлежит ведущая роль в создании межгосударственных образований (союзов, сообществ, содружеств). Вместе с тем передача полномочий межгосударственным образованиям не затрагивает суверенитета стран - членов этих образований. Передача полномочий происходит не от одного государства другому, что характерно для международных публичных отношений, а по "вертикали" - органам объединений, получающим на добровольной основе такие же полномочия одновременно от всех участников договора для более эффективного решения общих задач. Поэтому и неуместно говорить о нарушении суверенитета государств - членов объединений. Суверенитетом обладает государство в целом, и передача им отдельных полномочий органов государственной власти соответствующим органам межгосударственных объединений не меняет качественного состояния суверенитета государства, передающего эти полномочия. Суверенитет государства есть качественное состояние, и он не ограничивается при добровольной передаче всеми государствами части своих полномочий при образовании межгосударственного объединения. Колебания вокруг вопроса о том, какое право должно развиваться в первую очередь - международное или конституционное, ведут к тому, что правовая система ЕврАзЭС складывается во многом стихийно и противоречиво. Согласно статье 7 проекта Договора об Основах законодательства Евразийского экономического сообщества <*> Межпарламентская Ассамблея, в частности, разрабатывает Основы законодательства в базовых сферах правоотношений, принимает типовые проекты, на основе которых непосредственно разрабатываются акты национального законодательства. В Российской Федерации данные полномочия переданы Межпарламентской Ассамблее, в частности, Федеральным законом, каковым можно считать после его ратификации Договор об учреждении ЕврАзЭС, не требующий внесения поправок в Конституцию России. Тот факт, что полномочия переданы в соответствии с международным договором, ничего не меняет, поскольку такой договор, согласно ст. 15 Конституции РФ, является составной частью ее правовой системы. Не нарушаются при этом и предметы ведения Российской Федерации, закрепленные в ст. 71 Конституции. -------------------------------- <*> Документ опубликован не был.

Рассматривая Основы как законодательный акт Сообщества и, по сути, инструмент конституционно-правового регулирования, Договор одновременно сохраняет и усложняет ряд международно-правовых процедур унификации и гармонизации законодательства. Это предполагает проведение многочисленных и довольно запутанных процедур предварительных обсуждений, экспертиз, рассмотрений, а также согласований, доработок, поэтапного принятия и утверждения Основ различными органами. И эти процедуры международного права становятся по существу приоритетными, искажая принципы конституционного права, заложенные в основу Договора об учреждении ЕврАзЭС. Кроме того, подобное, во многом искусственное, нагромождение процедур не способствует использованию при разработке Основ принципа максимально простого в применении и наиболее эффективного механизма внутригосударственного правового регулирования. В результате затягивается и формирование международной организации, поскольку ее органы, не обладая необходимыми полномочиями, находятся в "подвешенном" состоянии и не образуют руководящего центра этой организации. Сложность совершенствования правовой системы ЕврАзЭС усугубляется тем, что государства - участники Сообщества одновременно являются участниками иных субрегиональных объединений в рамках многоформатной и разноскоростной интеграции, а также участниками СНГ. Во всех этих объединениях создаются параллельно действующие правовые системы. Здесь возникают проблемы устранения дублирования в процессе законотворческой деятельности государств-участников, одновременно входящих в СНГ, в ЕврАзЭС и Союзное государство (Республика Беларусь и Российская Федерация) либо в СНГ и в ЕврАзЭС (Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Таджикистан).

3. Потенциал Конституции и повышение эффективности межгосударственных объединений

Магистральной тенденцией развития Содружества Независимых Государств является наполнение форм многостороннего сотрудничества реальным содержанием, их адаптация к масштабным разноплановым задачам, стоящим перед государствами - участниками СНГ, как во взаимодействии друг с другом, так и с межгосударственными объединениями вовне (Европейским Союзом, Всемирной торговой организацией и др.). В этих условиях ст. 79 Конституции России приобретает актуальное звучание. Подтверждением этой тенденции являются процессы, происходящие в рамках СНГ в настоящее время. В сентябре с. г. президентами Белоруссии, Казахстана, России и Украины было подписано Соглашение о формировании Единого экономического пространства. Суть его заключается в том, чтобы выработать единые параметры взаимодействия с Европейским Союзом и Всемирной торговой организацией с целью создания единого мирового и европейского экономического пространства. Создана рабочая группа по гармонизации законодательства всех четырех стран. Достигнута договоренность о том, чтобы выносить на обсуждение и решение парламентов этих стран проблемы, лежащие в сфере экономики. Поставлена задача по максимальной либерализации торгово-экономических связей между государствами СНГ и "четверки" и выработке единых позиций при вынесении их "на внешний экономических контур"; согласованию действий по вступлению в ВТО; идет совместная разработка с ЕС и ВТО условий вхождения Единого экономического пространства (ЕЭП) в эти организации. Концепция формирования ЕЭП ставит задачу добиться нового качества интеграционного взаимодействия. Зафиксирован принцип разноуровневой и разноскоростной интеграции. Утверждены Организационные основы и принципы построения интеграционного валютного рынка <*>, включая положения об организационной структуре рынка, системе расходов юридического оформления и управления рынками. -------------------------------- <*> См.: Заседание Совета глав правительств - участников СНГ // Дипломатический вестник. 2003. N 5. С. 56.

В рамках Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) утверждены приоритетные направления развития ЕврАзЭС на 2003 - 2006 гг. <*>. Главное внимание в документах обращено на активное сотрудничество участников организации в реальном секторе экономики - энергетике, транспорте, аграрно-промышленном комплексе; утверждены основные принципы разработки и реализации межгосударственных целевых программ; приняты меры по повышению эффективности взаимодействия государств - участников ЕврАзЭС на переговорах по присоединению к ВТО; утвержден статут Суда ЕврАзЭС. -------------------------------- <*> См.: Заседание Межгосударственного Совета ЕврАзЭС // Там же.

Сделан принципиально важный шаг в отношении передачи части полномочий государств ЕЭП единому регулирующему органу с предоставлением ему права принимать обязательные для исполнения всеми сторонами решения. В рамках ЕврАзЭС также изучается вопрос о возможности передачи органам интеграции части национальных полномочий государств - участников ЕврАзЭС по вопросам формирования и регулирования внешнеторговой политики. Активизируется работа по гармонизации законодательства с целью устранения разбалансированности в таможенной и экономической сферах. Таким образом, перед перспективой вхождения стран Содружества в ЕС и ВТО происходит усиление взаимодействия этих стран в рамках СНГ прежде всего в экономической сфере. Эти тенденции усиливают позиции СНГ в целом перед европейскими межгосударственными объединениями. Межгосударственные объединения в рамках СНГ все больше приобретают черты этих объединений в части развития наднациональных полномочий. То, что делается в процессе взаимодействия с ЕС и ВТО и другими межгосударственными объединениями, не должно отрываться от целей и задач каждого государства - члена СНГ, от населения конкретного государства. И правовые гарантии должны обеспечивать осуществление их решений, принятых большинством голосов, на уровне конкретной страны. Разумеется, решение, принятое большинством, должно обеспечивать разумное сочетание интересов сторон. Укрепление демократической основы организации и деятельности различных форм межгосударственного объединения в рамках СНГ есть важнейший путь повышения их эффективности. Для достижения этой цели существует только один способ - укрепление конституционных основ деятельности институтов Сообщества. Политические игры, амбициозность, разжигание национализма ни к чему, кроме потерь и дезорганизации, не приводят. Опыт европейских союзов и сообществ убедительно показал, что межгосударственные соглашения и договоры оказывались неэффективными, если проводились в отрыве от демократических институтов - референдумов, парламентов, общественных организаций - и одновременно не сопровождались созданием "бюрократических" правовых механизмов и процедур, обеспечивающих принятие и реализацию необходимых решений. Оба этих начала - демократическое и "бюрократическое" - формируются непосредственно на основе конституций, в которых нередко содержится подробное описание процедур взаимодействия в рамках Европейского Союза, что обеспечивает устойчивость и прочность организационного механизма. Для отношений государств - членов этого Союза с его органами характерно, что передача государством - членом объединения своих суверенных прав межгосударственным объединениям (учреждениям) происходит законодательным путем, в порядке, установленном конституцией государства. Приоритет отдается учредительной власти, а не международному договору; например, п. 2 ст. 9 Конституции Австрии гласит, что на основании закона или государственного договора, одобряемого Национальным Советом, отдельные суверенные права Федерации могут быть переданы межгосударственным учреждениям и их органам <*>. -------------------------------- <*> См.: Конституции государств Европы: В 3 т. М.: Норма, 2001. Т. 1. С. 28.

Европейский парламент в настоящее время усиливает демократическую составляющую Европейского Союза и, образуя довольно сложную систему организующих, консультативных и контрольных органов, соподчиненную как Парламенту, так и национальным органам, обеспечивает эффективность принимаемых решений в процессе совместной деятельности представителей государств Союза. Практика показала, что существовавшая до этого система межгосударственных соглашений оказалась неэффективной и неизменно приводила к провалу. Эффективность совместной деятельности заключается в установлении так называемого баланса правовых институтов, основанного на полномочиях комиссий Парламента разрабатывать и вносить на его рассмотрение законодательные нормы, в принятии совместных решений в законодательной и бюджетной сферах, контроле Европейского суда с целью обеспечения деятельности каждого института в соответствии с законодательством. К слову сказать, полномочия и процедуры Суда прописаны с завидной тщательностью и профессионализмом. Чиновники на Западе не любят пустых деклараций, призывов, безответственности. Ничто не мешает повышать эффективность организации и деятельности межгосударственных объединений и на просторах так называемого постсоветского пространства. Служащие аппаратов многочисленных межгосударственных (межправительственных) органов в рамках СНГ являются "международными должностными лицами". От них во многом зависит налаживание системы взаимодействия с национальными органами государств - членов Содружества и других межгосударственных объединений, глубокое осмысление конституционных норм, лежащих в основе системы этих взаимоотношений. Важно постоянно изучать опыт парламентов стран Европейского Союза, которые проводят в настоящее время очередные институционные реформы: 1) сокращаются процедуры прохождения законодательных актов; усиливается демократический подход при установлении принципов выборности членов Европейского парламента; облегчаются условия принятия общего законодательства для членов Европейского парламента; усиливается контроль парламентов за распределением ресурсов их стран при решении бюджетных вопросов; 2) усиливается защита гражданских прав и повышается эффективность социальной политики Европейского Союза в сфере здравоохранения, защиты окружающей среды, защиты прав потребителей и борьбы против мошенничества; 3) укрепляется внешняя значимость Союза, в частности путем наделения его качествами единого юридического лица; Парламенту предоставлено право давать свое согласие на важные международные соглашения; 4) укрепляется принцип свободы и справедливости в результате включения в сферу деятельности Сообщества изучения и решения проблем, касающихся правосудия и внутренних вопросов в рамках отдельной страны; усиливается роль Парламента в сфере деятельности, подпадающей под межправительственное сотрудничество в этой сфере, включая деятельность Европола; 5) объединяются и упрощаются договоры. Прошедшее десятилетие показало, что развитие сотрудничества в рамках СНГ все больше отражает две общие тенденции: расширение участия государств - членов Содружества в различных межгосударственных объединениях и стремление защитить национальные интересы. Противоречивость этих тенденций придает процессу развития длительный и сложный характер. Использование конституционных механизмов членами Содружества позволит эффективнее решать многие региональные и глобальные проблемы.

Название документа