Меры административного принуждения, применяемые к иностранным гражданам и лицам без гражданства

МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ К ИНОСТРАННЫМ ГРАЖДАНАМ И ЛИЦАМ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА

В. А. ТЮРИН

В. А. Тюрин, кандидат юридических наук, докторант ВНИИ МВД России.

Государства, в соответствии с действующими международно-правовыми актами, в своей законодательной и правоприменительной практике должны гарантировать соблюдение прав и свобод граждан. Такой подход следует распространять на все категории лиц, которые находятся в пределах юрисдикции государства. Свобода внешнеэкономической деятельности для российских предпринимателей и открытость отечественной экономики для иностранных инвестиций, снятие многих ограничений на въезд в Российскую Федерацию и пребывание на ее территории для иностранных граждан и лиц без гражданства, развитие деловых связей и туризма - все это привело к резкому увеличению числа иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих в нашей стране. Таким образом, в связи с развитием международных отношений проблема правового регламентирования сроков пребывания и депортации иностранных граждан и лиц без гражданства приобретает для России все большую актуальность. Поскольку далеко не все люди посещают нашу страну с миролюбивыми целями, к "нарушителям спокойствия" применяется такое административное наказание, как административное выдворение за пределы Российской Федерации (ст. 3.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях; далее - КоАП РФ). По информации паспортно-визового управления ГУВД г. Москвы, только из столицы в 2002 году было депортировано 7886 иностранных граждан и лиц без гражданства, из них 611 человек выдворено под конвоем. При этом чаще всего высылке за пределы страны подвергаются граждане Вьетнама: в 2002 году из Москвы было выдворено 1600 человек, из них 285 - под конвоем. На втором месте - граждане Китая (соответственно 311 и 76 человек). В целом преступления, совершаемые иностранными гражданами, составляют небольшую долю от общего числа преступлений: согласно официальным статистическим данным - примерно 1%. Однако опасность таких преступлений заключается в том, что они имеют стойкую тенденцию к росту; кроме того, преступления и административные правонарушения, совершаемые иностранными гражданами и лицами без гражданства, приобретают все более радикальные формы <*>. В связи с этим возникает необходимость в правовых механизмах, которые определяли бы процедуру выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушающих правопорядок в нашей стране. -------------------------------- <*> См.: Харламова Ю. Н. Ответственность иностранных граждан по российскому уголовному праву: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 3.

Полагаем, такое административное наказание в перспективе будет применяться достаточно часто. Но перед тем как начать анализ содержания этой меры, необходимо отметить, что, согласно п. 3 ст. 62 Конституции РФ, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами страны, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором. В свете этого в основу классификации прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства может быть положена признанная в правовой науке и практике классификация правовых возможностей граждан России. Ее критериями являются, во-первых, односторонность материального содержания этих прав и соответствующих обязанностей и, во-вторых, в подавляющем большинстве случаев - однотипность правовых норм, их закрепляющих <*>. Сущность такой классификации состоит в том, что права и обязанности граждан, закрепленные, в частности, нормами административного права, подразделяются на общие, то есть реализуемые ими во всех сферах государственного управления, и специальные, реализуемые в какой-либо одной или нескольких отраслях или сферах государственного управления. Не претендуя на бесспорность указанной дифференциации прав личности, отметим, что существуют и иные классификации. -------------------------------- <*> См.: Куракин А. В. Иностранные граждане и лица без гражданства как субъекты административного права России // Государство и право. 2001. N 6. С. 26.

Статья 19 Конституции РФ закрепляет положения о всеобщем равенстве перед законом и судом; о гарантии государством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения и других обстоятельств; о запрете любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Из этого следует, что права иностранных граждан в нашей стране не могут быть ограничены по перечисленным мотивам, а всякого рода ограничения прав иностранных граждан и лиц без гражданства, установленные их национальным законодательством по указанным причинам, не признаются и не могут получить применение на территории Российской Федерации. Однако права иностранных граждан в нашей стране могут быть ограничены в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов российских граждан, а также для обеспечения обороны и безопасности государства. Данный тезис подтверждают принятые в России соответствующие нормативные правовые акты, например Постановления Правительства РФ от 11.10.2002 N 755 "Об утверждении перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу" и от 11.10.2002 N 754 "Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение", Федеральный закон от 31.07.95 N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (в ред. от 27.05.2003), в ст. 21 которого закреплено положение о том, что право на поступление на государственную службу имеют граждане Российской Федерации. Тем не менее иностранные граждане и лица без гражданства полностью в правах и обязанностях с гражданами России не уравниваются, в связи с чем объем их прав и обязанностей несколько меньше. Непредоставление иностранным гражданам и лицам без гражданства ряда прав обусловлено тем, что функции обеспечения безопасности, правопорядка, государственной власти - прерогатива исключительно граждан нашей страны. То же самое можно сказать и об обязанностях иностранных граждан и лиц без гражданства. Их (обязанности) можно разделить на две группы. К первой группе следует отнести те, которые полностью совпадают с обязанностями граждан России, за исключением обязанности служить в Вооруженных Силах Российской Федерации (ст. 59 Конституции РФ). Вторую группу составляют обязанности, соблюдение которых возложено исключительно на иностранных граждан и лиц без гражданства (причем за невыполнение некоторых из них и предусмотрено выдворение за пределы страны). Обязанностей второй группы немного, и направлены они прежде всего на предупреждение и пресечение неконтролируемых миграционных процессов. Депортация - это принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст. 2 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон о правовом положении иностранных граждан). По своей сути депортация ничем не отличается от административного выдворения: и в том, и в другом случае иностранный гражданин или лицо без гражданства высылается из страны. Обе меры применяются в судебном порядке. Отличие состоит в том, что административное выдворение - мера административного наказания, а депортация не является таковой (поскольку данная мера принуждения не закреплена в ст. 3.2 КоАП РФ) - это мера административного предупреждения или административного пресечения, применяемая исключительно к иностранным гражданам и лицам без гражданства в случае возникновения оснований, предусмотренных в статьях 7 и 8 Закона о правовом положении иностранных граждан. Иностранные граждане и лица без гражданства в случае невыполнения или ненадлежащего выполнения возложенных на них обязанностей несут юридическую ответственность в соответствии с российским законодательством. Так, согласно п. 1 ст. 1.4 КоАП РФ физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, а также других обстоятельств. К иностранным гражданам и лицам без гражданства применяются те же административные наказания и в дополнение - административное выдворение за пределы Российской Федерации за предусмотренные КоАП РФ нарушения режима Государственной границы РФ (ст. 18.1), режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ (ст. 18.4), режима пребывания в стране (ст. 18.8), правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы (ст. 18.10), иммиграционных правил (ст. 18.11). В отечественной юридической литературе вопросу административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства не уделено должного внимания, в связи с чем на протяжении ряда лет оставался дискуссионным вопрос о правовой природе данной меры <*>. Анализируя проблему, необходимо отметить, что это прежде всего административное наказание (п. 7 ст. 3.2 КоАП РФ). А целью административного наказания является предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. -------------------------------- <*> См.: Куракин А. В. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства // Юрист. 2000. N 9. С. 47.

Что же такое "административное выдворение" и каков порядок его применения? В действующих международно-правовых актах употребляется понятие "высылка иностранных граждан" как наиболее общее. Зафиксировано оно и в Международном пакте от 16.12.66 "О гражданских и политических правах". В ст. 13 этого документа отмечается, что иностранец, законно находящийся на территории какого-либо из участвующих в Пакте государств, может быть выслан только во исполнение решения, вынесенного в соответствии с законом, и, если императивные соображения государственной безопасности не требуют иного, имеет право на предоставление доводов против своей высылки, на пересмотр своего дела компетентной властью или лицом или лицами, специально назначенными компетентной властью, и на то, чтобы быть представленным для этой цели перед этой властью лицом или лицами. В современном законодательстве ряда зарубежных государств (США, Германии, Франции, Швеции, Финляндии и др.) различные формы удаления из страны пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших различного рода правонарушения, определяются такими терминами: выселение (имеется в виду переселение в другой регион страны), высылка, выдворение, изгнание, принудительная высылка. Термин "высылка" использовался в нашей стране до 1917 года. В законодательстве царской России различались высылка в административном порядке и высылка по судебным приговорам. В советской учебной и научной литературе использовалось понятие "высылка за пределы СССР" <*>. -------------------------------- <*> См.: Яворский В. Д. Правовое положение иностранцев в СССР: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. К., 1977. С. 22.

Согласно ст. 3.10 КоАП РФ административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу РФ за пределы страны или в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации. Данное административное наказание в соответствии с п. 2 ст. 3.3 КоАП РФ может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания к иностранному гражданину или лицу без гражданства. Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства не является односложным актом. Данное наказание назначается судьей районного суда. Как показывает практика, перед рассмотрением дела и назначением данного наказания к иностранному гражданину могут быть применены иные меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении (доставление, административное задержание и др.). Про административное задержание следует сказать подробнее. Согласно ст. 27.5 КоАП РФ срок административного задержания не должен превышать трех часов. Посягающее на установленный режим Государственной границы РФ и порядок пребывания на территории нашей страны лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в случае необходимости (для установления личности или выяснения обстоятельств административного правонарушения) может быть подвергнуто административному задержанию на срок не больше 48 часов. Согласно ст. 22 Конституции РФ каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность. Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. Ссылаясь на это положение, в 1998 году лицо без гражданства Яхья Дашти Гафур, обратившись с жалобой в Конституционный Суд РФ, отстоял конституционное право на свободу и личную неприкосновенность, и положения части второй ст. 31 Закона СССР от 24.06.81 N 5152-X "О правовом положении иностранных граждан в СССР" были признаны несоответствующими Конституции РФ <*>. -------------------------------- <*> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.98 N 6-П "По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 г. "О правовом положении иностранных граждан в СССР" в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура".

В силу ч. 2 ст. 22 Конституции РФ иностранный гражданин или лицо без гражданства, пребывающие на территории страны, в случае выдворения из нее в принудительном порядке могут быть до судебного решения подвергнуты задержанию на срок, необходимый для выдворения, но не свыше 48 часов. Сверх указанного срока лицо может оставаться задержанным лишь по судебному решению и лишь при условии, что без такого задержания решение о выдворении не может быть исполнено. Такое судебное решение призвано гарантировать лицу защиту не только от произвольного продления срока задержания, но и от неправомерного задержания как такового, поскольку суд в любом случае оценивает законность и обоснованность задержания. Еще одной гарантией соблюдения требований закона при применении административного выдворения является то обстоятельство, что при рассмотрении дела об административном правонарушении, влекущем административное выдворение за пределы России иностранного гражданина либо лица без гражданства, присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу, является обязательным (п. 3 ст. 25.1 КоАП РФ). Постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства исполняются органами и войсками пограничной службы (при совершении административных правонарушений, предусмотренных п. 2 ст. 18.1 и п. 2 ст. 18.4 КоАП РФ) и органами внутренних дел (при совершении административных правонарушений, предусмотренных ст. 18.8, п. 2 ст. 18.10 и ст. 18.11 КоАП РФ). Такова юридическая природа административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства и основные направления реализации этого правового института, ориентированного на укрепление правопорядка в стране.

Название документа