Право международной ответственности

ПРАВО МЕЖДУНАРОДНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

И. И. ЛУКАШУК

И. И. Лукашук, профессор, доктор юридических наук, член Комиссии международного права 1994 - 2001 гг.

Одной из наиболее характерных черт современного международного права является формирование права международной ответственности как отдельной отрасли. Решающее значение в этом процессе имело принятие Комиссией международного права в 2001 г. проекта статей "Ответственность государств за международно-противоправные деяния". <*> Проект разрабатывался Комиссией свыше четверти века. В этом процессе принимал участие широкий круг правительств, представлявших свои замечания на подготовленные Комиссией статьи, которые тщательно учитывались. Дело было непростым, поскольку позиции правительств существенно расходились. Это проявилось и при обсуждении проекта на сессии Генеральной Ассамблеи 2001 года, которая отложила принятие проекта. -------------------------------- <*> Этот документ публикуется в настоящем номере журнала.

Несмотря на это, представленный Комиссией проект является наиболее авторитетным актом, излагающим существующие принципы и нормы права международной ответственности и намечающий пути его развития. Еще до завершения работы Комиссии над проектом ряд его положений был признан Международным Судом кодификацией обычных норм. Рассматриваемый акт содержит основные принципы и нормы права ответственности. Он предусматривает, что нормы международного обычного права, которые не охвачены им, сохраняют свою силу. Значительное число норм, относящихся к ответственности, содержит право международных договоров, например прекращение нарушенного договора, признание ничтожным договора, навязанного силой, и др. Рассматриваемый акт посвящен ответственности государств и не затрагивает ответственности международных организаций и ответственности государств за поведение организаций. Сегодня право международной ответственности касается преимущественно государств. Раздел этого права, относящийся к ответственности международных организаций, еще предстоит сформулировать. Этим Комиссия международного права займется в ближайшие годы. Тем не менее основные положения этого раздела уже существуют в виде обычных норм. Будучи субъектом международного права, организация несет ответственность за собственные деяния, т. е. за деяния своих органов и должностных лиц. Международный Суд отметил, что ООН несет ответственность за поведение ее органов или агентов. <*> Следует также иметь в виду, что многие нормы, относящиеся к ответственности государств, применимы и к организациям. -------------------------------- <*> ICJ. Reports, 1999. Р. 88 - 89.

Принятый Комиссией международного права проект не касается индивидуальной ответственности по международному праву лиц, действующих от имени государства. Следует вместе с тем учитывать, что преступление должностного лица зачастую влечет за собой ответственность государства за преступное деяние или за неспособность предотвратить его или наказать за его совершение.

I. Содержание права международной ответственности

1. Понятие права международной ответственности

Право международной ответственности - отрасль международного права, принципы и нормы которой определяют последствия международно-противоправного деяния. <*> -------------------------------- <*> В отечественной науке проблемы международно-правовой ответственности основательно рассматривались В. А. Василенко, Ю. М. Колосовым, П. М. Курисом, Д. Б. Левиным, В. А. Мазовым, Г. И. Тункиным, Н. А. Ушаковым.

Существует два различных вида ответственности. Негативная ответственность порождается правонарушением, является деликтной. Именно этому виду и посвящено право международной ответственности. Вторым видом является позитивная ответственность, под которой понимается вытекающая из международного права обязанность принять необходимые меры для достижения поставленной цели. Согласно Уставу ООН Совет Безопасности несет "главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности" (ст. 24). Цели права международной ответственности: а) сдерживать потенциального правонарушителя (превентивная функция); 6) побудить правонарушителя выполнить свои обязанности надлежащим образом (функция обеспечения правопорядка); в) предоставить потерпевшему возмещение за причиненный материальный и моральный ущерб (компенсационная функция); г) воздействовать на будущее поведение субъектов в интересах добросовестного выполнения своих обязательств (превенция и поддержание правопорядка). Основным принципом права международной ответственности и одним из принципов международного права является принцип международно-правовой ответственности: всякое международно-противоправное деяние влечет за собой международно-правовую ответственность. Для наступления ответственности достаточно факта противоправного деяния. Такая ответственность наступает независимо от вины правонарушителя и именуется объективной ответственностью. Элементы международно-противоправного деяния: а) поведение, которое согласно международному праву присваивается государству, т. е. считается им совершенным; б) поведение, представляющее собой нарушение обязательства данного государства по международному праву. Поведение может заключаться как в действии, так и в бездействии. В решении по делу о дипломатическом и консульском персонале США в Тегеране Международный Суд определил, что ответственность Ирана возникла в связи с бездействием его властей, которые "не приняли соответствующих мер" в обстоятельствах, когда существовала явная потребность в их принятии. <*> -------------------------------- <*> ICJ Reports, 1980. Р. 31 - 32.

Квалификация деяния как международно-противоправного осуществляется на основе международного права. На такую квалификацию не влияет то обстоятельство, что деяние считается правомерным согласно внутригосударственному праву. Это положение прочно утвердилось в международном праве и практике. Еще в 1932 г. в решении по делу об обращении с польскими гражданами на территории Данцига Постоянная палата международного правосудия определила: "Согласно общепринятым принципам одно государство в его взаимоотношениях с другим государством может ссылаться лишь на нормы международного права...". Государство "не может ссылаться на свою собственную конституцию, чтобы уклониться от выполнения обязательств, возложенных на него согласно международному праву...". <*> Это положение не раз подтверждалось Международным Судом ООН и нашло отражение в ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров. -------------------------------- <*> PCIJ. 1932. Ser. A/B. No. 44. Р. 4.

Форма осуществления ответственности - правоотношение ответственности. Такое правоотношение возлагает на правонарушителя обязанность прекратить противоправное деяние, ликвидировать или компенсировать последствия, а пострадавшему предоставляет право требовать совершения указанных действий. Правоотношение ответственности является вторичным и охранительным относительно нарушенного первичного правоотношения. В литературе встречается мнение, согласно которому понятием ответственности охватываются все отрицательные последствия правонарушения, вплоть до применения принуждения. Между тем принуждение, будь то контрмеры или санкции, представляет самостоятельный институт, который связан с ответственностью, но обладает иными характеристиками. На него распространяется действие норм относительно принудительных мер. Правоотношения ответственности возникают независимо от воли субъектов в силу самого факта правонарушения. Решение о применении контрмер принимает потерпевшее государство. Контрмеры и санкции являются средством обеспечения реализации правоотношений ответственности. Тем не менее, в силу тесной связи института ответственности с институтом контрмер, есть основания объединить их в единой отрасли международного права.

2. Деяние государства согласно международному праву

Деянием государства является поведение любого из его органов, независимо от занимаемого им места в системе государства, при условии, что он действует в своем официальном качестве. Международный Суд определил, что это положение носит характер нормы обычного права. <*> Государству присваивается и поведение лица или образования, не являющегося органом государства, если они уполномочены осуществлять элементы государственной власти. То обстоятельство, что орган государства превышает свои полномочия, не освобождает государство от ответственности за его поведение. -------------------------------- <*> ICJ. Reports, 1999. Р. 87.

Эти положения нашли отражение в международно-правовых актах и практике их применения. В Дополнительном протоколе I 1977 г. к Женевским конвенциям о защите жертв войны говорится: "Сторона, находящаяся в конфликте, ...несет ответственность за все действия, совершаемые лицами, входящими в состав ее вооруженных сил" (ст. 91). В комментарии Международного комитета Красного Креста к этой статье говорится, что она "соответствует общим правовым принципам международной ответственности". <*> -------------------------------- <*> ICRC. Commentary on the Additional Protocols. Geneva, 1987. P. 1054.

Деянием государства является также поведение лица или группы лиц, действующих под руководством или контролем этого государства. В решении Международного уголовного трибунала для бывшей Югославии по делу Тадича говорится: "Условием присвоения государству по международному праву деяний частных физических лиц является контроль со стороны государства за такими лицами". <*> -------------------------------- <*> ILM. 1999. Vol. 38. P. 1541.

Представляет в этом плане интерес решение Международного Суда по делу "Никарагуа против США". Суд счел, что контроль США в отношении деятельности контрас против Никарагуа, осуществлявшейся с территорий Гондураса и Коста Рики, не был достаточным, чтобы присвоить эту деятельность США. Одновременно Суд определил, что помощь контрас в форме обучения, вооружения и финансирования представляла собой нарушение принципа невмешательства. Помощь контрас означала также нарушение принципа неприменения силы и территориального суверенитета Никарагуа. <*> -------------------------------- <*> ICJ. Reports, 1986. P. 61 - 65; 118 - 119; 123 - 125; 127 - 128.

Международная практика придерживается нормы, согласно которой поведение повстанческого движения не может присваиваться государству, которое его не контролирует. <*> Основой для присвоения может быть лишь преемственность между победившими повстанцами и образованным ими правительством. В случае прихода повстанцев к власти, государство несет ответственность и за их предшествовавшие действия. Аналогичное положение и в случае, когда повстанческому движению удается создать новое государство на части территории какого-либо государства. Наконец, любое поведение будет поведением государства, если оно признается им в качестве такового. -------------------------------- <*> В консультативном заключении Международного Суда по Намибии говорилось, что "физический контроль над территорией, а не суверенность или законность титула, является основой ответственности государства за деяния, затрагивающие другие государства" (ICJ. Reports, 1971. Р. 54).

3. Нарушение международного обязательства

Нарушение международного обязательства означает деяние государства, не соответствующее тому, что требует от него соответствующее обязательство. Особый случай представляет принятие государством закона, расходящегося с международным обязательством. Анализ практики свидетельствует, что общей нормы в отношении этого случая не существует. В одних случаях сам факт издания определенного закона противоречит обязательству государства и порождает его ответственность. Немало конфликтов такого рода решалось Международным уголовным трибуналом для бывшей Югославии и Европейским судом по правам человека. <*> В других случаях само по себе принятие закона может и не быть нарушением обязательства, особенно если государство имеет возможность применить его, не нарушая обязательства. Это положение было подтверждено Международным Судом в решении по делу Ла Грандов 2001 г. <**> -------------------------------- <*> См., например, решение Трибунала по делу Фурунджия от 10 декабря 1998 г. и решение Европейского суда по правам человека по делу Норрис 1988 г. <**> ICJ. Reports, 2001. Paras. 90 - 91.

Ответственность возникает в случае нарушения международно-правового обязательства, находящегося в силе. При этом последующее прекращение обязательства, например в случае прекращения договора в результате его нарушения, не затрагивает возникшее правоотношение ответственности. Эти положения нашли отражение в практике Международного Суда. <*> -------------------------------- <*> Например, в деле о Северном Камеруне и в деле о некоторых фосфатных месторождениях в Науру // ICJ. Reports, 1963. P. 35; ibid., 1992. P. 253 - 255.

В международной практике возникает вопрос об определении начала противоправного деяния и его продолжительности. В случае если деяние не носит длящегося характера, то правонарушение происходит в момент его совершения. Если же деяние носит длящийся характер, то нарушение продолжается в течение всего времени, когда поведение не соответствует обязательству. В качестве примера длящегося деяния можно привести издание и сохранение в силе закона, противоречащего обязательству. <*> Наконец, если обязательство состоит в предотвращении определенного события, то нарушение происходит, когда это событие наступает, и продолжается до тех пор, пока это событие остается не соответствующим обязательству. -------------------------------- <*> В решении по делу о дипломатическом и консульском персонале США в Тегеране Международный Суд пришел к заключению, что имели место "следовавшие один за другим и все еще продолжающиеся нарушения Ираном его обязательств ...". (ICJ. Reports, 1980. P. 38).

О том, насколько серьезное значение отмеченные положения могут иметь в международной практике, можно судить по делам о правомерности применения силы странами НАТО, рассматривавшимся Международным Судом по искам Югославии к каждой из стран-участниц. В своих постановлениях по этим делам Суд выразил глубокую озабоченность человеческой трагедией, продолжающейся гибелью и страданиями людей во всех частях Югославии. Однако, проанализировав соответствующие документы, Суд не нашел оснований для установления своей юрисдикции по данным делам. При выяснении вопроса о юрисдикции в отношении Бельгии Суд сделал следующий вывод: бомбардировки начались 24 марта 1999 г., а заявление Югославии о признании юрисдикции было сделано 25 апреля. Несмотря на то, что бомбардировки продолжались после 25 апреля и касающийся их спор продолжал существовать, на дату возникновения спора это не повлияло: "Каждая отдельная воздушная атака не могла послужить основанием для отдельного последующего спора". Занятая Судом позиция подверглась критике в особых мнениях исполнявшего обязанности председателя Суда К. Вирамантри, а также судей Ю. Ши и В. Верещетина. В обоснование своей позиции они ссылались на приведенное выше положение о длящихся правонарушениях. В особом мнении Ю. Ши говорилось: "Поскольку воздушные бомбардировки продолжались и после критической даты (25 апреля, - авт.) и все еще продолжаются, постольку время совершения правонарушения охватывает весь период, в течение которого такие действия продолжаются..." <*>. Эта позиция представляется более обоснованной, чем позиция Суда. -------------------------------- <*> ICJ. Reports, 1999. P. 207.

4. Ответственность государства в связи с деянием другого государства

В соответствии с принципом ответственности государство несет ответственность за свое собственное поведение. Однако порою противоправное деяние является результатом взаимодействия ряда государств. Если государство оказывает помощь другому государству при совершении им противоправного деяния, то оно несет ответственность при условии, что а) это делается со знанием обстоятельств противоправного деяния; б) деяние было бы противоправным в случае, если бы оно было непосредственно совершено государством, оказывающим помощь. Речь идет о соучастии в противоправном деянии. Поэтому вызывают определенные сомнения требования пункта "б". Оказание помощи другому государству в нарушении договора, не обязательного для оказывающего помощь государства, едва ли соответствует принципу добросовестности. Объяснить такое положение можно лишь новизной института соучастия в международном праве. В большинстве случаев этот момент не имеет значения, поскольку в практике обычно имеет место оказание помощи в нарушении общепризнанных норм. После бомбардировки американской авиацией г. Триполи в 1986 г. Ливия заявила претензии и Великобритании, которая разрешила использовать свои авиабазы. Генеральная Ассамблея ООН приняла по этому поводу резолюцию, призвавшую все государства "воздерживаться от оказания какой-либо помощи или предоставления каких-либо средств для совершения актов агрессии против" Ливии. <*> Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности неоднократно призывали государства воздерживаться от предоставления военной помощи государствам, совершившим серьезные нарушения прав человека. -------------------------------- <*> Резолюция 41/38 от 20 ноября 1986 г.

Более серьезным случаем является тот, когда государство осуществляет контроль над другим государством при совершении последним правонарушения. Тем не менее условия наступления ответственности те же, что и при оказании помощи. Думается, что предъявление и к этому случаю требования, чтобы деяние было противоправным и при совершении его контролирующим государством, еще менее обоснованно, чем при оказании помощи. В практике трудно найти факты, подтверждающие обоснованность такого требования. Особый случай представляет принуждение другого государства к совершению противоправного деяния. Осуществляющее принуждение государство несет ответственность как за данное противоправное деяние принуждаемого государства, так и за его принуждение. Оно несет ответственность и при нарушении принуждаемым государством договора, не обязательного для принуждающего государства.

5. Обстоятельства, исключающие противоправность

Как и любая система права, международное право определяет обстоятельства, исключающие противоправность поведения, которое не соответствует обязательствам. Такими обстоятельствами являются согласие, самооборона, контрмеры, форс-мажор, бедствие и состояние необходимости. Этот перечень является исчерпывающим. Указанные обстоятельства не прекращают обязательство и не влияют на его содержание. Они лишь оправдывают его неисполнение, пока они существуют. В решении Международного Суда по делу "Габчиково-Надьмарош" содержится следующее положение: "Даже если будет установлено наличие состояния необходимости, оно не является основанием для прекращения договора. На это обстоятельство можно ссылаться только для освобождения от ответственности государства, которое не выполнило договор... Как только состояние необходимости прекращается, вновь возникает обязанность выполнять договорные обязательства". <*> -------------------------------- <*> ICJ. Reports, 1997. P. 63.

Согласие государства на совершение другим государством деяния, противоречащего его обязательству, исключает противоправность деяния. Согласие должно быть юридически действительным. Противоправность исключается лишь в отношении государства, давшего согласие, и в пределах этого согласия. В практике такие случаи встречаются довольно часто, например, одно государство разрешает другому осуществить транзит через его воздушное или внутреннее водное пространство. Самооборона исключает противоправность мер, предпринятых в ее осуществление в соответствии с Уставом ООН. Последний подтверждает "неотъемлемое право" государства на самооборону (ст. 51) и тем самым делает исключение из принципа неприменения силы. Это, однако, не означает, будто самооборона исключает противоправность поведения в отношении всех обязательств. Сохраняют свою силу, в частности, обязательства по гуманитарному праву и в области прав человека, что подчеркивалось и Международным Судом. <*> Следует также иметь в виду, что случай самообороны оказывает определенное влияние и на обязательства в отношении не участвующих в конфликте нейтральных государств. -------------------------------- <*> См.: Консультативное заключение по делу "О законности угрозы применения или применения ядерного оружия" // ICJ. Reports, 1996. P. 257.

Контрмеры, т. е. ненасильственные меры, предпринимаемые в ответ на правонарушение, совершенное другим государством, являются правомерными. Иными словами, противоправность деяния государства, не соответствующего его международно-правовому обязательству, исключается, если такое деяние является контрмерой. Наиболее распространена такая контрмера, как приостановление действия обязательства, нарушенного другой стороной. Эти положения являются общепризнанными, о чем свидетельствуют практика государств и труды теоретиков. В решении по делу "Габчиково-Надьмарош" Международный Суд определил, что контрмеры могут оправдывать в ином случае противоправные действия, "принятые в ответ на предшествующее международно-противоправное деяние другого государства...". <*> -------------------------------- <*> ICJ. Reports, 1997. P. 55.

Форс-мажор (непреодолимая сила). Противоправность деяния государства, не соответствующего его международно-правовому обязательству, исключается, если это деяние обусловлено форс-мажором. Под форс-мажором понимается появление непреодолимой силы или непредвиденного события, не поддающихся контролю государства, которые сделали в данных обстоятельствах выполнение обязательства материально невозможным. Речь идет о ситуации, когда государство вынуждено действовать вопреки обязательству. Случай форс-мажора отличается от ситуации бедствия или состояния необходимости тем, что он не содержит элемента свободы выбора. Материальная невозможность выполнения может быть обусловлена естественным событием, например землетрясением или наводнением, либо политическим событием, например утратой контроля над частью территории в результате вооруженного восстания. Форс-мажор не относится к ситуациям, которые затрудняют выполнение обязательства, например к экономическому кризису. Форс-мажор издавна признан судами в качестве общего принципа права. <*> Он нашел отражение и в универсальных конвенциях, например, в отношении мирного прохода судов через территориальное море в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. (ст. 18.2). -------------------------------- <*> Решения Постоянной палаты международного правосудия по делам о сербском и бразильском долгах // PCIJ. 1929. Ser. A. No. 20. P. 33 - 40; ibid., 1929. Ser. A. No. 21. P. 120.

Принцип форс-мажора не применяется, если ситуация обусловлена поведением ссылающегося на нее государства либо если государство приняло на себя риск возникновения такой ситуации. Эти положения нашли отражение в универсальных конвенциях. В Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. содержится положение, согласно которому на материальную невозможность нельзя ссылаться, "если эта невозможность является результатом нарушения этим участником либо обязательства по договору, либо иного международного обязательства..." (ст. 61). Нередко по договору государство принимает обязательство предотвратить возникновение определенной ситуации или же иным образом берет на себя риск ее возникновения. Взяв на себя ответственность за определенный риск, государство не может ссылаться на форс-мажор. Бедствие. Ситуация бедствия исключает противоправность деяния государства, не соответствующего его международно-правовому обязательству. Под ситуацией бедствия понимается ситуация, в которой у исполнителя деяния не было иного разумного способа спасти свою жизнь или жизнь вверенных ему людей. Имеется в виду ситуация, когда лицо, поведение которого присваивается государству, оказывается в ситуации крайней опасности для него лично или для лиц, за которых оно несет ответственность. Чаще всего такие ситуации возникают в связи с воздушными и морскими судами, которые в силу погодных условий или технических причин вынуждены использовать иностранную территорию. Ситуация бедствия в качестве обстоятельства, оправдывающего поведение, которое в ином случае было бы противоправным, предусмотрена рядом универсальных конвенций. Конвенция о морском праве 1982 г. разрешает остановку и стоянку судов при проходе через территориальное море иностранного государства в ситуации бедствия (ст. 18.2). Правило о ситуации бедствия не применяется, если она обусловлена поведением ссылающегося на нее государства или деяние создает сравнимую или большую опасность. В последнем случае имеется в виду ситуация, когда деяние создает опасность для большего числа жизней, чем оно может спасти. Состояние необходимости в качестве общего правила не может служить основанием для исключения противоправности деяния, не соответствующего международно-правовому обязательству. Исключение представляет случай, когда деяние является единственным для государства путем защиты существенного интереса от большой и неминуемой опасности. Такое деяние не должно наносить серьезного ущерба существенному интересу другого государства или государств, или международного сообщества в целом. Ни при каких условиях государство не может ссылаться на состояние необходимости, если обязательство исключает возможность такой ссылки или если государство способствовало возникновению такого состояния. Примером обязательств, исключающих возможность ссылки на состояние необходимости, могут служить конвенции по гуманитарному праву, запрещающие ссылки на военную необходимость. Ссылки на необходимость хорошо известны международной практике. Чаще всего ссылались на финансовую необходимость для оправдания невыполнения обязательств. Ссылались на нее и для защиты других интересов, в частности, охраны окружающей среды, защиты самого существования государства и его населения. Невыполнение обязательства может обосновываться состоянием необходимости лишь в исключительных случаях. Жесткие ограничения объясняются возможностью злоупотреблений. Из-за последних некоторые решения международных арбитражей вообще отрицали правомерность ссылок на состояние необходимости. Однако ныне положение определилось. В решении Международного Суда по делу "Габчиково-Надьмарош" говорится, что "состояние необходимости признано обычным международным правом в качестве обстоятельства, исключающего противоправность деяния, нарушающего международное обязательство". При этом Суд отметил, что "такое основание для исключения противоправности может быть принято только в порядке исключения". <*> -------------------------------- <*> ICJ. Reports 1997. P. 40 - 41.

Ни одно из перечисленных обстоятельств, исключающих противоправность, не оправдывает отступление от императивных норм международного права. Так, на массовое нарушение прав человека, на геноцид нельзя отвечать аналогичными действиями. Это положение соответствует закрепленной Венской конвенцией о праве международных договоров норме, согласно которой договор, противоречащий императивной норме, недействителен (ст. 53 и ст. 64). Ссылка на обстоятельство, исключающее противоправность, не прекращает существование обязательства, которое восстанавливает свое действие, как только соответствующее обстоятельство прекращает существование. Это положение не раз подтверждалось в судебной практике. В решении по делу "Габчиково-Надьмарош" Международный Суд определил: "Как только состояние необходимости прекращается, вновь возникает обязанность выполнять договорные обязательства". <*> -------------------------------- <*> Ibid., P. 63.

Ссылка на исключающие противоправность обстоятельства не затрагивает вопросов возмещения материального ущерба, причиненного соответствующим деянием. Так, в случае аварийной посадки военного самолета на территории иностранного государства государство, которому принадлежит самолет, не несет ответственности за вторжение на иностранную территорию, но обязано компенсировать причиненный материальный ущерб.

6. Содержание международно-правовой ответственности

Содержание международно-правовой ответственности заключает в себе юридические последствия противоправного деяния. Прежде всего, последствия противоправного деяния не затрагивают сохраняющейся обязанности выполнять нарушенное обязательство. В некоторых случаях последствием нарушения обязательства может быть его прекращение, например, серьезное нарушение двустороннего договора может побудить пострадавшее государство прекратить его. Но этот вопрос решается не правом ответственности, а правом договоров. Если же имеет место нарушение нормы общего международного права, то вопрос о прекращении обязательства вообще не возникает, поскольку нарушение такой нормы не может ее отменить. Несущее ответственность за противоправное деяние государство обязано прекратить его, если оно продолжается, и в случае необходимости предоставить надлежащие заверения и гарантии в неповторении. Имеются в виду все виды длящегося во времени деяния, независимо от того, представляет оно собой действие или бездействие. В практике Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности ООН немало случаев, когда в случае правонарушения они требовали прежде всего прекратить соответствующее деяние. Прекращение противоправного деяния имеет значение не только для потерпевшего государства, но и для поддержания международного правопорядка в целом. Требование заверений и гарантий обычно выдвигается в тех случаях, когда потерпевшее государство имеет основания полагать, что аналогичные правонарушения не исключены в дальнейшем. Характер таких заверений и гарантий определяется соглашением заинтересованных государств или решением судебного органа. Несущее ответственность государство обязано осуществить полное возмещение вреда, причиненного международно-противоправным деянием. Обязанность полного возмещения вреда является общим принципом права, присущим и национальным правовым системам. <*> В международном праве оно утвердилось в начале 20-го века. В решении Постоянной палаты международного правосудия по делу о фабрике в Хорзуве 1927 г. говорилось: "Принципом международного права является то, что нарушение обязательства влечет за собой обязанность обеспечить возмещение в адекватной форме". И далее: "Возмещение должно, насколько это возможно, ликвидировать все последствия противоправного деяния и восстановить положение, которое, по всей вероятности, существовало бы, если бы это деяние не было совершено". <**> -------------------------------- <*> В ГК РФ он содержится в ст. 1064 "Общие основания ответственности за причиненный вред": "Вред, причиненный личности или имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим ущерб". Формулировка не совсем точна, поскольку речь идет лишь о деликтной ответственности, т. е. ответственности за противоправные действия. Вреду, причиненному правомерными действиями, посвящена ч. 3 той же статьи. <**> PCIJ. 1927. Ser. A. No. 9. P. 21, 47.

Обязательство возмещения вреда возникает автоматически в результате самого факта правонарушения и не зависит от требования или протеста пострадавшего государства. Понятие "вред" охватывает любой ущерб: материальный, моральный, юридический. Материальный ущерб означает ущерб, причиненный имуществу или иным интересам государства или его граждан, который определяется в денежном исчислении. Моральный ущерб касается нематериальных интересов, например чести, достоинства или престижа государства. <*> Он охватывает и такие понятия, как боль и страдания людей, потерю близких или личное оскорбление. Юридический ущерб означает ущерб, причиненный юридическим интересам государства, нередко его включают в понятие морального ущерба. -------------------------------- <*> См.: решение международного арбитража по делу "Рейнбоу Ворриор" // RIAA. 1990. Vol. XX. P. 267.

7. Возмещение ущерба

Возмещение ущерба, причиненного международно-противоправным деянием, может осуществляться в форме реституции, компенсации и сатисфакции. Они могут использоваться как самостоятельно, так и в сочетании. Для определения формы имеет значение выбор потерпевшего государства. Реституция является первой формой возмещения ущерба. Она означает восстановление в пределах возможного положения, которое существовало до совершения противоправного деяния. Приоритет реституции подтвержден международной судебной практикой. <*> Реституция может иметь форму восстановления разрушенного либо возврата имущества или территории. Существует понятие "юридическая реституция", которая требует изменения юридического положения в правовой системе несущего ответственность государства либо в его правоотношениях с потерпевшим государством, например отмена или изменение определенного закона или судебного решения. -------------------------------- <*> См., например, решение Постоянной палаты международного правосудия по делу о фабрике в Хожуве 1928 г. // PCIJ. 1928. Ser. A. No. 17. P. 48.

Обязательство обеспечить реституцию не является абсолютным. Оно осуществляется в той мере, в какой реституция не является материально невозможной или совершенно непропорциональной. Это значит, что реституция может быть частичной и сопровождаться компенсацией. В случае полной невозможности реституция целиком заменяется компенсацией. Реституция не должна возлагать на несущее ответственность государство бремя, совершенно непропорциональное выгоде потерпевшей стороны. Это положение применяется лишь тогда, когда существует серьезная диспропорция между бременем, связанным с реституцией, и выгодой, которую получит потерпевшее государство. Компенсация - возмещение исчислимого в финансовом выражении ущерба, включая упущенную выгоду. Несущее ответственность государство обязано компенсировать ущерб, причиненный противоправным деянием в той мере, в какой он не возмещается реституцией. В решении по делу "Габчиково-Надьмарош" Международный Суд определил: "Существует вполне устоявшаяся норма международного права, согласно которой потерпевшее государство имеет право на получение компенсации от государства, которое совершило международно-противоправное деяние, за причиненный ущерб". <*> -------------------------------- <*> ICJ. Reports, 1997. P. 81.

В принципе реституция первична. Однако она может быть невозможной, например в случае разрушения музея, или же недостаточной для полного возмещения ущерба. Компенсация призвана обеспечить полное возмещение. Это положение издавна подтверждается международной судебной практикой. <*> -------------------------------- <*> См., например, решение Постоянной палаты международного правосудия по делу о фабрике в Хожуве 1928 г. // PCIJ. 1928. Ser. A. No. 17. P. 47.

Исчислимый в финансовом выражении ущерб означает ущерб, причиненный как самому государству, так и его гражданам и компаниям. Государство вправе требовать компенсацию за ущерб, причиненный здоровью его должностных лиц и граждан. Компенсируются не только материальные убытки, но и моральный ущерб, например потеря родных и близких, боль и страдания, оскорбления. В случае незаконного лишения свободы суды выносили решения о выплате пострадавшему фиксированной суммы за каждый день заключения. Особенно обширна соответствующая практика Европейского суда по правам человека. Сатисфакция - третья форма возмещения, которое несущее ответственность государство должно предоставить во исполнение обязательства полного возмещения ущерба. Речь идет о возмещении ущерба, не поддающегося финансовой оценке, т. е. ущерба нематериального характера. Чаще всего речь идет о причинении ущерба достоинству государства, о его оскорблении, например, оскорбление флага государства, нападение на его должностных лиц, нарушение дипломатической неприкосновенности. Нередко ущерб возникает из самого факта нарушения обязательства, независимо от материальных последствий. Формы сатисфакции различны. Чаще всего это признание факта нарушения, выражение сожаления, официальное извинение, заверения в неповторении. В прошлом было немало случаев, когда крупные державы под предлогом "сатисфакции" выдвигали явно чрезмерные требования. Поэтому во избежание злоупотреблений, противоречащих принципу суверенного равенства, установлено, что сатисфакции должны быть пропорциональны ущербу и не принимать формы, унизительные для несущего ответственность государства. При определении возмещения учитывается усугубление вреда намеренными или небрежными действиями потерпевшего государства либо лица или образования, для которого требуется возмещение. Эта норма представляет собой общий принцип права, известный правовым системам государств как "усугубляющая небрежность". Этот общий принцип был подтвержден Международным Судом в решении по делу Ла Грандов. <*> -------------------------------- <*> ICJ. Reports, 2001. Paras. 57, 116.

8. Серьезные нарушения обязательств, вытекающих из императивных норм общего международного права

В международной практике получило признание понятие международного преступления, означающее грубое нарушение государством основополагающей нормы международного права. Ассамблея Лиги Наций в Декларации 1927 г. признала агрессию "международным преступлением". В принятом Генеральной Ассамблеей ООН в 1974 г. определении агрессии агрессивная война квалифицируется как "преступление против международного мира". Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г. характеризует геноцид как преступление, которое нарушает нормы международного права (ст. 1). Значительную роль в формировании концепции международного преступления сыграла отечественная наука (Д. Б. Левин, Г. И. Тункин, Н. А. Ушаков). Кодифицируя нормы об ответственности государств, Комиссия международного права определила международное преступление как "международно-противоправное деяние, возникающее в результате нарушения государством международного обязательства, столь основополагающего для обеспечения жизненно важных интересов международного сообщества, что его нарушение рассматривается как преступление международным сообществом в целом". Концепция международного преступления нашла поддержку в ООН при обсуждении докладов Комиссии международного права. Решительно выступили против концепции США и Великобритания. Основные доводы противников концепции состояли в том, что она будто бы криминализирует поведение государств, а также то, что проект не предусматривает особой процедуры ответственности за них. Если второе замечание имело какие-то основания, то первое было лишено их. Комиссия заявила, что использование термина "преступление" имеет единственной целью выделить категорию особо тяжких правонарушений и ни в коей мере не означает криминализации поведения государств. В стремлении к общему согласию Комиссия международного права приняла компромиссную формулировку "Серьезные нарушения обязательств, вытекающих из императивных норм общего международного права", которая в принципе отражает ту же идею, что и "международное преступление". Современное международное право не предусматривает уголовной ответственности государства, что не раз отмечалось в международной практике, включая судебную. <*> Вместе с тем необходимо было выделить область особой ответственности за нарушение особенно важных норм, имеющих императивный характер. Комиссия международного права предложила в 1976 г. следующий примерный перечень таких нарушений. Тяжкое нарушение международного обязательства, имеющего основополагающее значение для: а) обеспечения международного мира и безопасности; б) обеспечения права народов на самоопределение (запрет колониального господства); в) защиты человеческой личности (запрет рабства, геноцида, апартеида); г) защиты окружающей среды (запрещение масштабного загрязнения атмосферы или моря). -------------------------------- <*> См., например, решение Международного уголовного трибунала для бывшей Югославии по делу "Обвинитель против Бласкича" // Case IT-95-14-AR. 108bis. ILR, 1997. Vol. 110. P. 698. См. также ст. 25.1 Статута Международного уголовного суда.

Поскольку речь идет об особой категории обязательств, обязательств перед международным сообществом в целом, имеющих для него жизненно важное значение, то они обеспечиваются в особом порядке. В решении Международного Суда по делу компании "Барселона Трэкшн" говорится: "С учетом важности соответствующих прав можно утверждать, что все государства имеют юридический интерес, связанный с их защитой...". Соответствующие обязательства "являются обязательствами erga omnes". <*> Поскольку все государства имеют юридический интерес, то все они вправе призвать к ответственности государство, нарушившее обязательство erga omnes (между всеми). Более того, государства должны сотрудничать с целью положить конец любому из рассматриваемых правонарушений. Главная роль в организации такого сотрудничества принадлежит Генеральной Ассамблее и Совету Безопасности ООН. -------------------------------- <*> ICJ. Reports, 1970. P. 32.

Ни одно государство не вправе признать правомерным положение, сложившееся в результате рассматриваемых правонарушений, и не может оказывать помощь в сохранении такого положения. Эта норма получила широкое признание. В Декларации о принципах международного права 1970 г. говорится, что государства не признают правомерным любое приобретение территории в результате применения силы. Аналогичное положение содержится и в резолюции Совета Безопасности 662 (1900 г.) о вторжении Ирака в Кувейт. Особый интерес в этом плане представляет положение консультативного заключения Международного Суда о Намибии 1970 г. о том, что поскольку неправомерность положения Намибии носит характер erga omnes, то она не может быть признана даже государствами, не являющимися членами ООН. <*> -------------------------------- <*> Ibid., 1971. P. 56.

В заключение следует обратить внимание на замечание, содержащееся в комментарии Комиссии международного права к рассматриваемым положениям: "Правовой режим серьезных нарушений сам по себе находится в состоянии развития".

II. Имплементация международно-правовой ответственности

1. Призвание к ответственности

Право международной ответственности определяет действия, которые могут предпринимать государства, затронутые нарушением международно-правового обязательства. Прежде всего, потерпевшее государство вправе призвать к ответственности государство-правонарушителя. Для призвания к ответственности главное значение имеет понятие потерпевшего государства. Потерпевшее государство - государство, права которого нарушены противоправным деянием или законные интересы которого нарушены иным образом в результате такого деяния. Призвание к ответственности осуществляется в форме актов официального характера, таких, как предъявление соответствующего требования или возбуждение дела в международном суде или арбитраже. Государство вправе призвать к ответственности государство, которое нарушило обязательство, принятое именно в отношении данного, потерпевшего государства. Наиболее показательным случаем такого рода является нарушение двустороннего договора. Однако это положение относится и к случаям нарушения обязательства, принятого государством односторонним актом или вытекающего из решения международного суда. Потерпевшим может быть государство и в том случае, если нарушено обязательство в отношении группы государств, в которую оно входит, или в отношении международного сообщества в целом. Однако в этом случае выдвигаются дополнительные требования. Возможны два основных варианта. В первом случае, чтобы считаться потерпевшим, государство должно быть особо затронуто правонарушением. Это значит, что противоправное деяние имеет особенно негативные последствия для данного государства. Пример: загрязнение открытого моря нарушает права всех участников Конвенции об охране морской среды 1982 г. Однако реально сброшенные в море токсичные отходы могут причинить ущерб побережью и рыболовству лишь одного или нескольких государств. Именно они и будут в таком случае потерпевшими. Второй вариант представлен случаем, когда нарушение обязательства носит такой характер, что радикально меняет положение всех других государств в отношении дальнейшего исполнения нарушенного обязательства. Примером может служить договор о нераспространении ядерного оружия. В таком случае все участники являются государствами, имеющими каждое в отдельности право принимать ответные меры. Эти положения опираются на нормы, содержащиеся в Венской конвенции о праве международных договоров, которая, в частности, предусматривает ситуацию, когда договор носит такой характер, что существенное нарушение его положений одним из участников коренным образом меняет положение каждого участника в отношении дальнейшего выполнения им своих обязательств (ст. 60.2). Потерпевшее государство призывает другое государство к ответственности, уведомляя его о своем требовании. При этом оно может указать на то, что оно ожидает от государства-нарушителя для прекращения противоправного деяния, если оно продолжается, а также на какое возмещение оно рассчитывает. Призвание государства к ответственности не может иметь места, если к данному случаю применима норма об исчерпании местных средств правовой защиты и не все доступные и эффективные средства такого рода были использованы. Норма об исчерпании местных средств является общепризнанной. Международный Суд охарактеризовал ее как "важную норму международного права" и применительно к требованию государства от имени компании определил ее содержание следующим образом: "Чтобы международное требование было допустимо, достаточно, чтобы требование по существу было предъявлено в компетентные суды и рассмотрено настолько, насколько это позволяют местные законы и процедуры, причем безрезультатно". <*> -------------------------------- <*> Решение по делу компании ЭЛСИ // ICJ. Reports, 1989. P. 42.

Использованы должны быть лишь те местные средства, которые являются доступными и эффективными. Если есть все основания полагать, что местные средства не обеспечивают правовой защиты, то обязанности их использования не существует. Утрата права призывать к ответственности происходит, если потерпевшее государство юридически действительно отказалось от требования или если оно в силу своего поведения должно считаться давшим молчаливое согласие на утрату права требования. Это положение соответствует Венской конвенции о праве международных договоров, которая определила порядок утраты права ссылаться на основания недействительности или прекращения договора (ст. 45). Отказ от требования должен быть однозначным. В решении по делу о месторождениях фосфатных руд в Науру Международный Суд счел, что ссылка ответчика (Австралии) на некоторые заявления властей Науру не подтверждает отказа последних от своих требований, поскольку эти заявления не означали четкого и безусловного отказа от требований. <*> -------------------------------- <*> ICJ. Reports, 1992. P. 247.

В том же решении содержится положение и о молчаливом согласии на утрату права призывать к ответственности. "Даже в отсутствие какого-либо применимого договорного положения задержка со стороны государства-истца может сделать иск недопустимым". Вместе с тем Суд отметил, что "международное право не предусматривает в этой связи каких-либо временных пределов. Поэтому именно Суд с учетом обстоятельств каждого конкретного дела должен решать вопрос о допустимости иска в связи с истечением времени". <*> В решении по делу Ла Грандов Суд признал иск Германии допустимым, несмотря на то что он был подан лишь через несколько лет после того, как ей стало известно о правонарушении. <**> -------------------------------- <*> Ibid., P. 253 - 254. <**> Ibid., 2001. Paras. 53 - 57.

При решении этих вопросов определяющее значение имеет то, могло ли несущее ответственность государство обоснованно полагать, что требование не будет предъявлено, а также то, понесло ли оно какой-либо ущерб в результате задержки. В случае, когда несколько государств являются потерпевшими в результате одного и того же правонарушения, каждое из них вправе самостоятельно призвать к ответственности государство-правонарушителя. Если несколько государств несут ответственность за одно и то же правонарушение, к ответственности можно призвать каждое из них. Нормы общего международного права не исключают возможности совместной ответственности государств, но не содержат общего правила солидарной ответственности. Солидарная ответственность может быть предусмотрена договорами. Так, Конвенция о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, 1972 г. предусматривает солидарную ответственность за ущерб, причиненный третьему государству в результате столкновения двух космических объектов, запущенных двумя государствами (ст. 4.1). Вместе с тем подтверждается общее правило. Согласно Конвенции солидарная ответственность "не затрагивает права третьего государства требовать всей компенсации за ущерб на основании настоящей Конвенции от любого из запускающих государств или всех запускающих государств, которые несут солидарную ответственность". Как видим, вопросы общей, солидарной ответственности решаются в международном праве иначе, чем во внутреннем праве государств. Раздельная ответственность не может быть использована потерпевшим государством для получения от разных государств компенсации, превышающей понесенный ущерб. Раздельная ответственность также не исключает возможности регрессных исков осуществившего компенсацию государства к другим несущим ответственность государствам в целях распределения между ними суммы компенсации. Существенной новеллой является признание права призывать к ответственности за государствами, которые не относятся к категории потерпевших. Такие государства вправе призвать к ответственности государство-правонарушителя в двух случаях. Во-первых, если речь идет о нарушении обязательства в отношении группы государств, в которую входит данное государство, и данное обязательство установлено в целях обеспечения коллективных интересов этой группы. Во-вторых, если речь идет об обязательстве в отношении международного сообщества в целом. Как видим, мы имеем дело с призванием к ответственности государствами, помимо потерпевшего, действующими в коллективных интересах. Каждое из них действует не в индивидуальном качестве, а как член группы или международного сообщества в целом. В решении по делу компании "Барселона Трэкшн" Международный Суд, касаясь обязательств в отношении международного сообщества в целом, заявил, что "с учетом важности затрагиваемых прав можно считать, что все государства законным образом заинтересованы в их защите...". <*> -------------------------------- <*> ICJ. Reports, 1970. P. 32.

Права таких государств более ограничены, чем права потерпевшего государства. Они могут требовать прекращения противоправного деяния и предоставления гарантий неповторения. Что же касается компенсации, то они могут требовать ее предоставления потерпевшему государству или бенефициариям нарушенного обязательства. Иллюстрацией к последнему случаю может служить дело о Юго-Западной Африке, в котором иск был предъявлен Эфиопией и Либерией, а непосредственно пострадавшей стороной, как признал Международный Суд, было население Юго-Западной Африки. <*> Многие договоры о правах человека предусматривают возможность призвания к ответственности любым государством-участником. -------------------------------- <*> ICJ. Reports, 1971. P. 56.

Таким образом, мы имеем дело с фактом прогрессивного развития международного права. Рассмотренные положения предусматривают средства защиты коллективных или всеобщих интересов государств, приобретающих растущее значение. В этой связи необходимо заметить, что любое более или менее серьезное правонарушение вызывает озабоченность других государств, даже тех, которые непосредственно не затронуты правонарушением. Правонарушение зачастую рассматривается ими как угроза их интересам, поскольку подрывает легитимность нормы, которую они приняли и на которую они полагаются, поскольку наносит ущерб международному правопорядку в целом. Значение этого положения все чаще подчеркивается в мировой литературе. <*> -------------------------------- <*> См., например, Franck Т. The Power of Legitimacy among Nations. N. Y. I990. P. 150.

III. Контрмеры и санкции

1. Проблема принуждения в международном праве

Санкции и контрмеры представляют собой виды принуждения в отношении правонарушителя. Проблема принуждения всегда была одной из главных в международном праве. Ссылаясь на отсутствие централизованного аппарата принуждения, многие мыслители отрицали юридический характер этого права, называли его позитивной моралью. Однако на самом деле принуждение играет свою роль в функционировании международного права и является одной из характерных черт механизма его действия. Вместе с тем принуждение не играет в этом механизме той доминирующей роли, которую считают необходимой некоторые юристы. Следует заметить, что и в механизме действия внутреннего права принуждению не принадлежит главная роль. Определяющее значение имеют общесоциальные факторы. В основном право соблюдается добровольно в силу убежденности в его необходимости и целесообразности. Глобализация все более тесно взаимосвязывает государства в единой системе, от функционирования которой зависят их жизненные интересы. Обеспечение нормального функционирования системы диктует необходимость уважения норм международного права. В результате растет роль сотрудничества в обеспечении соблюдения международно-правовых норм, включая имплементацию ответственности. Снижается роль прямого принуждения, растет роль мер, принимаемых международными организациями. Основной универсальный метод воздействия на правонарушителя состоит в лишении его возможности пользоваться правами и преимуществами, вытекающими из нарушенной им системы правоотношений, например, из международного договора или из устава международной организации. В консультативном заключении Международного Суда о Юго-Западной Африке сказано: "Одним из основных принципов, регулирующих международные отношения, ...является тот, согласно которому сторона, отказывающаяся от своих обязательств или не выполняющая их, не может признаваться как сохраняющая права, которые, по ее мнению, вытекают из этих отношений". <*> -------------------------------- <*> ICJ. Reports, 1971. P. 46.

Принуждение как элемент метода функционирования международного права представляет собой не насилие, а одно из средств реализации права. Его необходимый признак - правомерность. Принуждение должно быть правомерным как по основанию, так и по методам и объему. Правомерность определяется в первую очередь основными целями и принципами международного права. В прошлом меры принуждения носили различные наименования: "самопомощь", "ответная реакция", "репрессалии", "реторсии", а в последнее время стал широко использоваться термин "санкции". Термин "самопомощь" отпал как не соответствующий юридическому характеру международного права. Термин "репрессалии" стал применяться в узком значении для обозначения военных репрессалий в условиях вооруженного конфликта. Сохранило свое значение понятие "реторсий", под которыми понимаются не выходящие за рамки международного права меры воздействия одного государства на другое, преследующие цель побудить последнее прекратить недружелюбные, дискриминационные и тем не менее правомерные действия. Чаще всего реторсии применяются государством в случае дискриминации его граждан, при неоправданных ограничениях экономических, культурных отношений и т. п. Возможность применения реторсий в таких случаях нередко предусматривается и внутренним законодательством. ГК РФ содержит специальную статью "Реторсии" (ст. 1194). В ней говорится, что правительством РФ "могут быть установлены ответные ограничения (реторсии) в отношении имущественных и личных неимущественных прав граждан и юридических лиц тех государств, в которых имеются специальные ограничения имущественных и личных неимущественных прав российских граждан и юридических лиц". Обычно реторсии представляют собой меры тождественные или аналогичные тем, против которых они направлены. Право на их принятие принадлежит государству. Как видим, реторсии применяются в случае нарушения политических норм, норм морали, вежливости. Вместе с тем они могут использоваться и как средство побуждения государства к соблюдению правовых обязательств. В отличие от контрмер, применимых лишь в случае правонарушения, реторсии могут быть использованы в качестве превентивного средства при наличии угрозы правонарушения.

2. Контрмеры

Контрмеры - меры, которые потерпевшее государство вправе применить к государству, ответственному за международно-противоправное деяние, в целях побудить его выполнить возлагаемые на него правоотношением ответственности обязательства и которые в ином случае были бы противоправными. Контрмеры представляют собой элемент децентрализованного механизма принуждения государства-правонарушителя. Они рассматриваются как инструмент имплементации ответственности и не носят карательного характера. Современная международная практика, включая судебную, признает институт контрмер как средство имплементации правоотношений ответственности государствами. В решении международного арбитража (1978 г.) по спору между Францией и США, касавшемся нарушения соглашения о воздушном сообщении, говорилось: "Если возникает ситуация, которая, по мнению одного государства, представляет нарушение международного обязательства другим государством, то первое государство вправе в пределах, установленных общими нормами международного права относительно применения вооруженной силы, отстаивать свои права при помощи "контрмер". <*> При этом арбитраж подчеркнул, что применение контрмер должно отвечать определенным условиям. Этот институт открывает значительные возможности для злоупотреблений, особенно учитывая неравные возможности его применения различными по могуществу государствами. Поэтому международное право главное внимание уделяет определению условий и ограничений, которые бы свели к минимуму возможности злоупотребления. -------------------------------- <*> UN Reports of International Arbitral Awards. Vol. XVIII. P. 443.

Решение о принятии контрмер принимается государством на собственный риск, и потому возможна ситуация, когда это решение окажется недостаточно обоснованным. В таком случае наступает ответственность государства за неправомерное применение контрмер. Контрмеры должны быть направлены только против несущего ответственность государства и только тогда, когда последнее не выполняет своих обязанностей из правоотношения ответственности. Тем не менее в силу взаимосвязанности государств контрмеры косвенным образом могут затронуть и третьи государства. Так, ограничение импорта из государства-правонарушителя может затронуть интересы третьего государства, компании которого участвуют в производстве предметов этого импорта. Контрмеры ограничиваются временным неисполнением потерпевшим государством обязательств в отношении несущего ответственность государства и правомерны лишь до тех пор, пока их цель не будет достигнута. Они по возможности применяются таким образом, чтобы позволить возобновление исполнения нарушенного обязательства. Это положение связано с содержащейся в Венской конвенции о праве договоров нормой, согласно которой, приостанавливая в результате нарушения другой стороной действие договора, государство воздерживается от любых действий, способных помешать восстановлению его силы (ст. 72.2). Аналогично государства должны по возможности избирать обратимые контрмеры. Значение этого момента подчеркивалось Международным Судом, например, в решении по делу "Габчиково-Надьмарош". <*> Тем не менее требование обратимости контрмер не является абсолютным. Немало случаев, когда последствия контрмер не могут быть ликвидированы. -------------------------------- <*> ICJ. Reports, 1997. P. 57.

Требование пропорциональности контрмер легче удовлетворяется, если они применяются в отношении того же самого или связанного с ним обязательства. Однако это условие не является обязательным. Международное право определяет ряд обязательств, нарушение которых не может вызывать применение контрмер. К ним относятся обязательства, вытекающие из императивных норм. В первую очередь это относится к принципу неприменения силы, который запрещает применение силы или угрозу силой во всех случаях, включая применение контрмер. Исключение составляет лишь случай самообороны. В Декларации о принципах международного права сказано: "Государства обязаны воздерживаться от актов репрессалий, связанных с применением силы". Неприменимы контрмеры и в случае нарушения обязательств о защите основных прав человека, а также обязательства гуманитарного характера, запрещающего военные репрессалии. Эти положения отражены в договорах о правах человека и о гуманитарном праве. Принимающее контрмеры государство не освобождается от выполнения обязательств относительно мирного урегулирования спора, а также дипломатического иммунитета. В решении по делу о дипломатическом и консульском персонале США в Тегеране Международный Суд определил: "В любом случае любое предполагаемое нарушение договора той или другой стороной не может воспрепятствовать этой стороне ссылаться на положения Договора, касающиеся мирного урегулирования споров". <*> -------------------------------- <*> ICJ. Reports, 1980. P. 28.

Положение о дипломатическом иммунитете имеет целью гарантировать физическую безопасность и неприкосновенность дипломатов и помещений. Оно не означает недопустимости таких мер, как объявление представителя нежелательным лицом, прекращение или приостановление дипломатических отношений и т. п. Контрмеры должны быть пропорциональными, т. е. соразмерными причиненному ущербу с учетом тяжести противоправного деяния и значения затронутых прав. Пропорциональность имеет первостепенное значение для определения правомерности контрмер. Непропорциональные контрмеры влекут за собой ответственность применившего их государства. Эти положения важны для ограничения возможностей злоупотребления контрмерами. В решении по делу "Габчиково-Надьмарош" Международный Суд признал, что "отвод вод Дуная, совершенный Чехословакией, не является законной контрмерой, поскольку он не был соразмерным". <*> -------------------------------- <*> ICJ. Reports, 1997. P. 56.

До принятия контрмер потерпевшее государство обязано потребовать от государства-правонарушителя выполнения обязательств, вытекающих для него из правоотношения ответственности, а также уведомить его о решении применить контрмеры и предложить провести переговоры. Тем не менее потерпевшее государство вправе принять неотложные меры, необходимые для обеспечения его прав, например задержать судно, связанное с правонарушением. Контрмеры не могут применяться, если противоправное деяние прекращено или спор передан на рассмотрение суда или арбитража. Они должны быть прекращены, как только несущее ответственность государство выполнит свои обязательства, вытекающие из правоотношения ответственности. Сказанное ранее относится к принятию контрмер потерпевшим государством. Более сложно обстоит дело с принятием мер государствами, которые не являются потерпевшими, но являются участниками обязательства, установленного в целях защиты коллективного интереса группы государств, или обязательства в отношении международного сообщества в целом. Любое из таких государств вправе призвать государство-правонарушителя к ответственности, принять против него правомерные меры для обеспечения прекращения правонарушения и предоставления возмещения в интересах потерпевшего государства или бенифициариев нарушенного обязательства. Проблема состоит в том, что нет достаточно точного определения понятия "правомерные меры". Современной практике известно немало случаев принятия коллективных мер, однако их правомерность зачастую вызывает сомнения. В 1998 г. в связи с событиями в Косово члены ЕС заморозили югославские активы и наложили запрет на полеты воздушных судов. Для некоторых членов эти действия представляли нарушение договоров с Югославией. Неправомерность этих мер была очевидной. Приведенную в их оправдание аргументацию трудно признать состоятельной. Так, оправдывая денонсацию соглашения с Югославией без предварительного уведомления, правительство Великобритании заявило, что "ухудшающийся послужной список президента Милошевича в области прав человека означает, что в моральном и политическом плане он лишил свое правительство права настаивать на обычно применяемом 12-месячном уведомлении". <*> -------------------------------- <*> BYIL 1999. Vol. 70. P. 555 - 556.

В результате анализа такого рода практики Комиссия международного права в докладе Генеральной Ассамблее констатировала: "В настоящее время не существует явно признанного права...государств принимать контрмеры в коллективных интересах...". <*> -------------------------------- <*> UN. Doc. A/CN.4/L.608/Add. 5. 18 July 2001.

3. Санкции

Санкции - принудительные меры, предпринимаемые международной организацией к правонарушителю в целях побуждения его к выполнению обязательств, вытекающих из правоотношения ответственности. В прошлом понятием "санкции" охватывались все меры принуждения в отношении правонарушителя. Общеизвестны печальные последствия одностороннего применения "санкций" крупными державами, не останавливавшихся перед применением силы. Особенно широко применялась сила под предлогом "санкций" Соединенными Штатами. В результате такого рода злоупотреблений был нанесен ощутимый урон международному правопорядку. Кроме того, такая практика оказалась не очень эффективной и с точки зрения американских интересов. Американский профессор Б. Ференц по этому поводу пишет, что "одностороннее применение силы для достижения национальных целей доказало свою разрушительную силу и тщетность". -------------------------------- <*> Ferencz B. Enforcing International Law. Vol. I. London, 1983. P. XVIII.

Ныне, как констатировала Комиссия международного права, термин "санкции" используется для обозначения мер, принимаемых международными организациями, особенно на основании главы VII Устава ООН. Это положение подчеркивается Россией. Выступая в Совете Безопасности, В. В. Путин заявил, что "только Совет Безопасности вправе давать санкцию на такую крайнюю меру, как применение силы в кризисной ситуации. Делает это он от имени и в интересах всего международного сообщества". <*> -------------------------------- <*> Дипломатический вестник. 2000. N 10. С. 13.

ООН вправе применить такие санкции, как перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио и других средств сообщения, разрыв дипломатических отношений, а также военные меры (ст. ст. 41, 42 Устава). Все эти меры могут быть обязательными для применения государствами по решению Совета Безопасности в случае угрозы миру или акта агрессии. Опыт ООН в рассматриваемой области свидетельствует, что санкции способны играть значительную роль. Достаточно вспомнить их роль в ликвидации расистских режимов в Южной Родезии и Южной Африке. По мере изменения политического климата и накопления опыта усиливается тенденция к признанию за ООН более значительных возможностей в области применения санкций. Этого требуют интересы поддержания мира, в частности и в таких случаях, как вооруженный конфликт в Югославии, где санкции ООН сыграли положительную роль. Есть основания полагать, что предстоящие годы вдохнут новую жизнь в главу VII Устава ООН "Действия в отношении угрозы миру, нарушения мира и актов агрессии". Показателен в этом плане опыт применения санкций к Ираку в период его вторжения в Кувейт. Резолюции Совета Безопасности обязали государства к действиям, которые противоречили их политическим и экономическим обязательствам в отношении Ирака. Преимущественная сила решений Совета Безопасности вытекает из ст. 103 Устава. Введение санкций влияет не только на межгосударственные отношения, но и на частноправовые связи физических и юридических лиц. Согласно резолюциям Совета Безопасности относительно Ирака, соблюдение их положений обязательно "независимо от любого контракта или лицензии, которые заключены или выданы до дня принятия резолюции" (резолюция 661). Следовательно, резолюция запрещает выполнять контракт и освобождает от ответственности за его невыполнение в период применения санкций. Применение санкций к Ираку в короткий срок покончило с агрессией. Отныне потенциальный агрессор вынужден будет считаться с реальностью организованного отпора со стороны ООН. Вместе с тем применение санкций порождает проблемы прежде всего экономического характера. Запрещение или ограничение экономических связей с государством-объектом санкций имеет негативные последствия и для тех, кто их применяет. Кроме того, экономические санкции отрицательно сказываются на широких слоях населения государства, к которому они применяются. О значении этих проблем свидетельствует тот факт, что они нашли отражение в Декларации тысячелетия ООН 2000 г., которая поставила задачу свести к минимуму негативные последствия экономических санкций ООН для неповинного населения и устранить отрицательные последствия санкций для третьих сторон (п. 9). Эти проблемы регулярно обсуждаются Генеральной Ассамблеей, Советом Безопасности, Экономическим и Социальным Советом. Общие положения в этой области определены резолюциями Генеральной Ассамблеи. При определении режима санкций следует должным образом учитывать их последствия для третьих государств. Государства и международные организации призываются к оказанию помощи таким государствам. Предусмотрено совершенствование механизма решения возникающих вопросов. Более того, предполагается, что эти проблемы найдут отражение в Уставе ООН.

4. Законодательство России о контрмерах и санкциях

Значение контрмер и санкций делает желательным законодательное регулирование принятия решений об их применении. В России вопрос решен относительно контрмер и санкций экономического характера Законом о государственном регулировании внешнеторговой деятельности 1995 г. Положение общего характера состоит в том, что ответные меры вводятся в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Из числа таких норм выделяется принцип пропорциональности, сформулированный не очень конкретно: контрмеры применяются "в пределах, необходимых для эффективной защиты экономических интересов" (ст. 34). Из сказанного следует, что принимающий решение орган должен руководствоваться и изложенными выше положениями, воплотившими общепризнанные нормы. Кроме того, необходимо учитывать, что порядок применения контрмер может быть предусмотрен и конкретными договорами. Договорный порядок будет обладать приоритетом как "специальный закон" (lex speciales). Участие РФ в экономических санкциях в отношении одного государства или ряда государств и введение в действие этих санкций определяются указами Президента РФ (ст. 21). Тем же путем вводятся в действие и отменяются не только экономические, но и иные санкции. Из этого видно, что решения Совета Безопасности ООН непосредственно не обязывают органы государства. Они реализуются на основе и в соответствии с указом Президента. Решения Совета Безопасности зачастую требуют приостановления действия договоров с государством, к которому применяются санкции. Закон о международных договорах РФ 1995 г. предусматривает, что Президент может приостановить действие лишь межправительственного договора. Что же касается договора, решение о согласии на обязательность которого принималось в форме федерального закона, то его действие может быть приостановлено Президентом "в случаях, требующих принятия безотлагательных мер, с обязательным незамедлительным информированием" Федерального Собрания и внесения проекта соответствующего закона (ст. 37 п. 4). Думается, что в случае принятия указа Президента о приостановлении действия договора в соответствии с решением Совета Безопасности ООН можно ограничиться информированием Федерального Собрания. Закон о регулировании внешнеторговой деятельности установил порядок компенсации убытков, понесенных в результате применения санкций. Возмещение осуществляется на основе судебных решений за счет средств федерального бюджета. В результате требования по возмещению убытков на международном уровне переходят к государству (случай суброгации). Реторсии и контрмеры принимаются по решению Правительства, которое вправе вводить ответные меры в области внешнеторговой деятельности в случае принятия иностранным государством мер, нарушающих экономические интересы Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований или российских лиц либо политические интересы Российской Федерации (реторсия), а также в случае невыполнения этим государством принятых им по международным договорам обязательств перед Российской Федерацией (репрессалии) (ст. 34). Из этого следует, что Правительство вправе принимать меры лишь экономического характера - "меры в области внешнеторговой деятельности". Вместе с тем они могут быть применены и в случае нарушения политических интересов. Поскольку речь идет о репрессалиях в случае нарушения международных договоров, то это означает право Правительства, по крайней мере, отступать от тех или иных положений договора, приостанавливать их действие. Надо полагать, что имеются в виду договоры только экономического характера. Следует при этом учитывать, что Закон о международных договорах РФ 1995 г. предусматривает право Правительства приостанавливать и прекращать договоры лишь межведомственного характера (ст. 37 п. 6). Что же касается договоров, согласие на обязательность которых давалось Правительством, то они могут быть приостановлены или прекращены лишь по решению Президента (ст. 37 п. 2). Вызывает сомнение положение о том, что ответные меры применяются лишь в случае невыполнения обязательств по договорам. Думается, что они могут применяться и в случае нарушения обязательств, вытекающих из обычных норм. Выражение "российские лица" означает российские физические и юридические лица. Возможность применения ответных мер предусмотрена и другими законами, например Арбитражным процессуальным кодексом РФ 1995 г. (ст. 210 п. 3). Одновременно с проектом статей об ответственности государств Комиссия международного права представила Генеральной Ассамблее ООН проект статей по теме "Международная ответственность за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом". Этот проект также относится к праву международной ответственности и заслуживает самостоятельного рассмотрения. Все ранее сказанное дает представление о том, сколь значительный прогресс достигнут на пути формирования права международной ответственности за последние десятилетия. Объясняется это необходимостью повышения эффективности международного права, совершенствования его механизма в условиях, когда это право становится все более важным фактором решения проблемы повышения уровня управляемости мировой системы. Процесс идет далеко не просто. Препятствия на его пути носят главным образом политический характер. Специалисты отмечают, что трудности в кодификации права международной ответственности объясняются не только сложностью этой отрасли, но и ее политическим значением. <*> Многое еще предстоит сделать. Тем не менее основы заложены. -------------------------------- <*> См.: Dupuy P.-M. Reviewing the Difficulties of Codification... // European Journal of Intern. Law. 1999. No. 2. P. 385.

Название документа