Проблемы влияния международного права на становление энергетического права России

ПРОБЛЕМЫ ВЛИЯНИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА НА СТАНОВЛЕНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ПРАВА РОССИИ

А. Х. УЛЬБАШЕВ

Ульбашев А. Х., студент юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова.

Российское энергетическое право как совокупность правовых норм, образующих в своем системном единстве целостный, комплексный институт права, динамично развивается. При этом совершенствование энергетического законодательства в условиях продолжающейся реформы всего гражданского законодательства является непременным фактором, способствующим инновационному развитию нашей страны. Значение энергии как особой категории права было определено одним из ведущих специалистов в области современного энергетического права П. Г. Лахно: "Энергия - это самостоятельное явление (элемент) материального мира и самостоятельный объект гражданских (и не только) прав, не тождественный имуществу (вещи)" <1>. По сути, энергетическое право представляет собой правовую матрицу, которая синтезирует нормы различных отраслей права (как частного, так и публичного). "Пожалуй, одна из особенностей этого правового комплекса - органичное переплетение частного и публичного права" <2>. -------------------------------- <1> Лахно П. Г. Энергия как объект правового регулирования // Экология и энергетика. 2007. N 40. С. 11. См. подробнее: Корнеев С. М. Юридическая природа договора энергоснабжения // Закон. 1995. N 7. <2> Яковлев В. Ф. Правовое регулирование топливно-энергетического комплекса России // Энергетика и право: Выпуск 2 / Под ред. П. Г. Лахно. М., 2009. С. 10.

Известные политические события конца 80-х и начала 90-х гг. XX в., распад социалистического лагеря и исчезновение с политической карты мира Советского Союза привели к тому, что страны Запада были вынуждены искать новый формат общения с Россией, которая территориально унаследовала колоссальный энергетический потенциал СССР. В 1991 г. была одобрена Европейская энергетическая хартия, не имеющая силы договорного источника международного права, а в 1994 г. был принят текст Договора к Энергетической хартии. Договор подтверждал незыблемые положения общего международного права о суверенитете и суверенных правах государств в отношении их природных ресурсов; устанавливал правовые основы развития энергетических рынков, в т. ч. обязательства по уменьшению препятствий конкуренции в энергетическом секторе; меры по облегчению транзита энергетических материалов и продуктов; обязательства по поощрению притока капитала в энергетический сектор, "особенно государств-участников, экономика которых находится на переходном этапе". Договор к Энергетической хартии предусматривал обязательства его участников сводить к минимуму вредное воздействие энергетики на окружающую среду. Содержание Договора показывает, что его участники предусмотрели общее обязательство по либерализации доступа инвестиций в энергетический сектор <3>. -------------------------------- <3> Международное право / Под ред. А. Н. Вылегжанина. М., 2010. С. 978 - 979 (автор главы - А. В. Яковенко).

Однако в 2009 г. Российская Федерация, подписавшая Европейскую Энергетическую хартию, но не ратифицировавшая ее, объявила о своем отказе ратифицировать ее. Она содержала условия, которые невнятно отвечали политическим требованиям современного мира, международно-политическому положению и национальным интересам России <4>. Кроме того, по мнению экспертов, Европейская энергетическая хартия 1991 года и Договор к Энергетической хартии содержали взаимные противоречия, хотя должны были, наоборот, всякие противоречия устранять. Так, Хартия признает государственный суверенитет и суверенные права на энергетические ресурсы, а, с другой стороны, "стороны, подписавшие настоящий документ, обязуются облегчать для заинтересованных операторов-разработчиков доступ к ресурсам и их разработке". В Хартии в числе областей сотрудничества названы "разведка, добыча, производство, транспортировка и использование нефти и нефтепродуктов (выделено мной. - А. У.)" <5>. -------------------------------- <4> Подробнее см.: Dempsey J. Russia gets tough on energy sales to Europe // International Herald Tribune. 2012. December, 12; URL: http://global. nytimes. com/?iht; Debating the Charter at the Energy Committee of the Russian State Duma // Press realise by the Energy Charter Conference Secretariat. 2006. December, 7; URL: http://www. encharter. org/index. php? id=21&id_article=16&L=0. <5> Международное право / Под ред. А. Н. Вылегжанина. М., 2010. С. 978 - 979 (автор главы - А. В. Яковенко).

По этой причине сегодня в энергетическом законодательстве России, на мой взгляд, нет единого акта международного уровня, который устанавливал бы основные начала международного энергетического сотрудничества, основы энергетической политики России и других цивилизованных стран мира <6>. -------------------------------- <6> Договор к Энергетической хартии: путь к инвестициям и торговле для Востока и Запада / Под ред. А. А. Конопляника. М., 2002.

Примечательно, что исторически международное сообщество, а стало быть, и международное право оказывали сильное влияние на формирование российских правовых механизмов регулирования энергетики. Как тонко подметил профессор Г. И. Тункин, "согласование воль государств в процессе создания норм международного права - это борьба и сотрудничество государств" <7>. Очевидно, что борьба и сотрудничество государств в сфере энергетики - процесс особенно сложный и во многом политизированный. -------------------------------- <7> Тункин Г. И. Теория международного права. М., 2009. С. 186. При этом следует понимать, что государства не могут существовать изолированно друг от друга. Такую юридическую антиутопию в начале прошлого столетия рисовал профессор И. С. Перетерский. Он писал о таких правопорядках: "Несомненно, что подобное (вымышленное) государство не могло бы конкурировать на мировом рынке". (См.: Перетерский И. С. Исходные моменты международного частного права РСФСР // Советское право. 1924. N 3(9). С. 97. Цит. по: Асосков А. В. Основы коллизионного права. М., 2012. С. 8.)

Сегодня перед государством стоят новые задачи. "В энергетической сфере наиболее рельефно проявляется роль государства как конфигуратора рынка. Можно утверждать, что государство оказывает конституирующее влияние на энергетические рынки посредством не только установления формальных правил и способов их поддержания, но и осуществления перераспределительных функций и прямого участия в хозяйственных процессах. Государство не просто вмешивается в энергетические рыночные отношения, а создает условия для возникновения и развития энергетических рынков, являясь во многом внутренним элементом процессов их формирования и трансформации. Не менее важная задача государства заключается в недопущении, устранении проявления негативных сторон рынка. Это особенно наглядно проявилось в ходе глобального финансово-экономического кризиса второй половины первого десятилетия XXI в., а также во времена энергетических кризисов 70 - 80 гг. прошлого века" <8>. -------------------------------- <8> Предпринимательское право Российской Федерации / Отв. ред. Е. П. Губин, П. Г. Лахно. М., 2012. С. 608 (автор главы - П. Г. Лахно).

Еще из законов классической политэкономии известно, что право не может опережать экономическое развитие. Но оно может и должно опережающе создавать условия для такого развития. Это историческая миссия права в целом и энергетического права в частности. Исследование природы энергетического права позволяет обнаружить прочную связь между данным блоком правовых норм отечественного законодательства не только с международным, но и с иностранным правом. Именно поэтому международное частное право зачастую призвано регулировать коллизии, в т. ч. и в сфере энергетики. Примечательно, что ст. 3 Федерального закона от 29 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности" к законодательству об энергосбережении и энергоэффективности относит федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, а также муниципальные правовые акты в данной области. Аналогичным образом в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" установлено, что законодательство Российской Федерации об электроэнергетике основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, собственно самого Федерального закона "Об электроэнергетике" и иных регулирующих отношения в сфере электроэнергетики федеральных законов, а также указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, принимаемых в соответствии с указанными Федеральными законами. Сходные конструкции законодатель использует в других законах, таких, например, как Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях". Последовательно законодатель не упоминает о международно-правовых актах как об источниках правового регулирования энергетического сектора российской экономики. С одной стороны, это можно объяснить тем, что законодатель своими конклюдентными действиями в силу ч. 4 ст. 15 Конституции России признает приоритет международно-правового регулирования, поэтому избегает подобного дублирования. С другой стороны, такое объяснение следует признать неубедительным, поскольку традиционно законодатель все же указывает на приоритет международно-правовых норм в законах федерального уровня, тем самым определяя внутриотраслевую иерархию норм <9>. -------------------------------- <9> См., например: ст. 1 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. "О недрах", ст. 7 ГК РФ, ст. 10 ТК РФ и др.

Кроме того, неустойчивость правового регулирования энергетического сектора усугубляется не только тем, что отсутствуют международно-правовые рамки национального регулирования данных отношений, но и тем, что на национальном уровне не сложились единые подходы к государственному регулированию энергетического сектора экономики. "На сегодняшний день можно констатировать отсутствие надлежащей правовой основы государственного регулирования экономики" <10>. К сожалению, для современного энергетического законодательства также характерно такое положение дел, при котором, выражаясь языком коллизионного права, существует своеобразный depecage. Это объясняется тем, что существуют федеральные законы и нормативные акты, регулирующие некоторые конкретные отношения в сфере энергетики, при этом отсутствует законодательство, которое определяло бы общие подходы и принципы государственного регулирования экономики в целом. Как справедливо указывает Е. П. Губин, "четкое формулирование и закрепление в нормативных актах государственной экономической политики - необходимые условия эффективного применения методов и средств государственного регулирования экономики" <11>. Стоит согласиться с В. Ф. Яковлевым, что "нужен концептуальный законодательный акт, который закрепил бы отправные положения и принципы правового регулирования ТЭК России, а также участия нашей страны в международных связях на условиях цивилизованных рыночных отношений" <12>. -------------------------------- <10> Предпринимательское право Российской Федерации / Отв. ред. Е. П. Губин, П. Г. Лахно. М., 2012. С. 390 (автор главы - Е. П. Губин). <11> Там же. С. 422. <12> Яковлев В. Ф. Правовое регулирование топливно-энергетического комплекса России // Энергетика и право: Выпуск 2 / Под ред. П. Г. Лахно. М., 2009. С. 12.

В рамках развития и совершенствования энергетического законодательства значительный интерес представляют идеи А. Г. Быкова о создании Энергетического кодекса <13>. -------------------------------- <13> Быков А. Г. О проекте Энергетического кодекса // А. Г. Быков: человек, ученый, учитель / Под ред. Е. П. Губина. М., 2013. С. 329 - 335.

Отсутствие надлежащего комплексного регулирования общественных отношений в сфере энергетики влечет и определенные экономические и социальные неблагоприятные последствия. Как отмечает П. Г. Лахно, "поскольку значимость энергии, в том числе электрической, в обеспечении всех сторон жизнедеятельности современного общества весьма значительная, то требуется самостоятельное комплексное правовое регулирование всей совокупности отношений, связанных с производством, куплей-продажей, передачей (транспортировкой) и потреблением энергии" <14>. Так, зачастую политика государства в сфере энергетики (в силу очевидного политического фактора) остается непредсказуемой. Это создает определенную нервозность в инвестиционной среде, а также в настроениях простых россиян. Государство посредством права должно быть предсказуемо. -------------------------------- <14> Лахно П. Г. Энергия, энергетика, и право // Энергетическое право. 2006. N 1. С. 5.

В этом ключе важным аспектом рассматриваемой проблематики является роль международных организаций как субъектов международного права, способствующих взаимодействию международно-правовых норм и норм национального законодательства в сфере энергетики. Перспективным направлением развития юридической теории и практики является присоединение Российской Федерации к Всемирной торговой организации. На мой взгляд, международно-политический потенциал энергетического права достаточно велик и не будет исчерпан в ближайшие годы. Также полагаю, судя по европейскому опыту, энергетика может сплотить и постсоветское пространство (вероятно, центрами такого сближения могут стать Таможенный союз и ЕврАзЭС) и стать локомотивом его социально-экономического возрождения.

Название документа