Взаимодействие международного и внутригосударственного права в условиях глобализации

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВА В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ

И. И. ЛУКАШУК

Лукашук Игорь Иванович - руководитель Центра международно - правовых исследований Института государства и права РАН, профессор, доктор юридических наук.

1. Глобализация и право

XX век оказался самым жестоким из всех известных истории. Вооруженные конфликты разного масштаба продолжались непрерывно. Жертвы, принесенные на алтарь бога войны, стали измеряться десятками миллионов. Достижения науки и техники использовались прежде всего в военных целях. В наше время над человечеством навис дамоклов меч глобальной ядерной катастрофы. Хранимые государствами тысячи ядерных зарядов с достаточной степенью вероятности могут выйти из-под контроля - при этом нельзя исключить и случайность. Крайне остро стоит проблема предотвращения распространения оружия массового поражения. Все более грозную опасность представляют деградация окружающей среды и международный терроризм. И это далеко не все глобальные проблемы, угрожающие человеческой цивилизации. Впервые в истории встал вопрос о выживании человечества. Особенность названных проблем в том, что они являются глобальными и могут быть решены лишь совместными усилиями государств. Международное сообщество должно стать сообществом спасения человечества. Для этого необходим более высокий уровень управления социальными процессами как на национальном, так и на глобальном уровне. Существенное совершенствование управления выдвинулось на первый план. В результате возрастает роль таких инструментов управления, как государство, международные организации, право. Особое значение приобретает взаимодействие международного и внутреннего права государств. В принятой на "Саммите тысячелетия" в 2000 г. Декларации тысячелетия ООН выражена решимость "повысить уважение к верховенству права в международных и внутренних делах..." <*>. В этом положении нашла выражение идея единства международной и внутренней законности. -------------------------------- <*> Resolutions and Decisions adopted by the General Assembly during its fifty - fifth session. Vol. I. U. N., 2001. P. 5.

Характерная черта современного международного права состоит в том, что осуществление им своих функций возможно лишь при все более тесном взаимодействии с внутренним правом государств. С другой стороны, нормальное функционирование национальных правовых систем зависит от взаимодействия с международным правом. Углубление взаимодействия международного и внутригосударственного права носит характер объективной закономерности, которая отражает более общую закономерность - углубление взаимодействия национального общества с мировым сообществом. Как в отечественной, так и в зарубежной литературе зачастую высказывается мнение, что "глобализация стирает грань между внутренней и внешней сферой деятельности, между внутренней и внешней политикой" <*>. В этом видится определенное преувеличение. Обе сферы тесно переплетаются, взаимодействуют, но грань между ними не стирается. Аналогичные концепции существуют и в юриспруденции, в том числе в отечественной. Утверждают, что в условиях глобализации концепция объективных границ международного права должна отойти в прошлое. Сегодня оно создает права и обязательства не только для государств, но и непосредственно для физических и юридических лиц, имеет прямое действие во внутригосударственной сфере <**>. -------------------------------- <*> Кочетов Э. Г. Геоэкономика. М., 1999. С. 11. <**> См.: Марочкин С. Ю. Соотношение юридической силы норм международного и внутригосударственного права в правовой системе Российской Федерации // Российский журнал международного права. 1997. N 2.

Сторонники этих концепций не могут игнорировать очевидные факты, признавая, что международное право имеет прямое действие на территории государства с его санкции и как составная часть национальной правовой системы. Какое же это прямое действие, если оно осуществляется с санкции государства в качестве составной части его правовой системы? На самом деле внутригосударственная правовая система воспринимает не международное право как особую систему, а лишь содержание его норм. В результате соответствующие нормы международного права сохраняют свой статус, не претерпевая каких-либо изменений. В соответствии с ними создаются нормы внутреннего права. В этом и состоит суть процесса "инкорпорации", "включения" норм международного права в право внутригосударственное. Исследовавший рассматриваемую проблему профессор Р. Мюллерсон заметил, что включение международных норм в правовую систему страны не означает, что лев становится котом <*>. Будучи "включенными" в правовую систему государства, международные нормы действуют как часть этой системы и обеспечиваются присущим именно этой системе механизмом. Механизм действия международного права для этого непригоден. -------------------------------- <*> См.: Muellerson R. Ordering Anarchy. International Law in International Society. The Hague, 2000. P. 199.

Проблема инкорпорации гораздо сложнее, чем это может казаться. Наряду с тенденцией к интернационализации или гомогенизации национального права наблюдается и иная тенденция - к гетерогенизации права государств. По мере того как международное право все серьезней затрагивает внутреннее право, его применение все основательней сталкивается с различиями правовой культуры, правового сознания. Анализ судебной практики государств по применению норм международного права говорит о том, что эта практика напоминает перевод иностранного текста на национальный язык, который не идентичен оригиналу, не говоря уже о "переводах" на иные языки. Обстоятельно изучившая это явление профессор университета в Торонто К. Кноп пишет: "Внутригосударственное толкование международного права не является всюду одинаковым..." В идеале мы имеем дело не с чем-то "целиком международным, ни целиком национальным, а с гибридом, выражающим отношения между ними" <*>. -------------------------------- <*> Knop K. Here and There: International Law in Domestic Courts // New York University Journal of International Law and Politics. 2000. No. 2. P. 506, 524.

Это явление представляется закономерным, так как в противном случае имплементация международных норм на национальном уровне была бы невозможной. Проблема состоит в том, чтобы расхождения национальных систем не выходили за определенные границы, оставались в рамках исторически достигнутого и международно терпимого уровня. Инициированные международным правом нормы занимают в правовой системе страны особое положение. Они действуют в рамках этой системы, не утрачивая своей связи с международным правом. О. И. Тиунов формулирует данное положение следующим образом: "Войдя благодаря инкорпорации в систему российского национального права, они не теряют международно - правового качества, то есть остаются частью международно - правовой системы" <*>. Это значит, в частности, что при их применении должны учитываться правила толкования международных норм; международное право также регулирует действие, прекращение действия и изменение соответствующих норм. -------------------------------- <*> Тиунов О. И. Международное гуманитарное право. М., 1999. С. 254.

Все эти вопросы приобретают растущее практическое значение, о чем свидетельствует, например, судебная практика. Еще в решении 1969 г. по делу "Левенбрау" Федеральный суд ФРГ определил: "Международные договоры не утрачивают своего характера договоров между государствами в результате их трансформации в состав внутреннего права". Согласно Основному Закону одобряющий договор акт парламента "служит двум целям: уполномочивает совершение окончательной ратификации договора и инкорпорацию договорных положений во внутреннее право... Эта двойственная цель, однако, способна вести к применению различных методов толкования договорных положений, с одной стороны, и соответствующих внутренних положений - с другой. Согласно германской правовой традиции, нет сомнений в неограниченной компетенции национальных судов толковать международные договоры, при условии, что договор в основном относится к частноправовому регулированию отношений между индивидами договаривающихся сторон" <*>. -------------------------------- <*> Цит. по: Muellerson R. Op. cit. P. 201.

Представляется, что сказанное следует понимать таким образом: созданные в соответствии с договором нормы внутреннего права, касающиеся частноправовых отношений физических и юридических лиц, суд свободно толкует, как и другие нормы внутреннего права. Тем не менее такая свобода не может вести к результатам, противоречащим содержанию договора, которое определяется на основе международных правил толкования. Такие органы, как Европейский Суд по правам человека и Европейская комиссия по правам человека, предупреждают о проявлении осторожности, чтобы суды не толковали договоры лишь в соответствии с понятиями их собственного внутреннего права <*>. -------------------------------- <*> См.: Frowein J. Federal Republic of Germany // The Effect of Treaties in Domestic Law. London, 1987. P. 77. Р. Мюллерсон пишет: "Международное право должно сохранять свой международный характер (то есть его не следует слишком доместицировать) даже при толковании и применении внутренними судами и трибуналами в случае регулирования отношений с участием индивидов и иных частных сторон" (Muellerson R. Op. cit. P. 204).

Сторонники непосредственного регулирования международным правом внутригосударственных отношений зачастую ссылаются на концепцию единого европейского правового пространства. Однако и эта ссылка едва ли может быть признана убедительной. Такое пространство означает высокую степень единства не только общих, но и конкретных норм международного права во взаимоотношениях государств, значительный уровень гармонизации их национальных правовых систем и, разумеется, основательное взаимодействие международного и внутреннего права. Грань между международным и внутренним правом не стирается, поскольку это привело бы к нарушению их нормального функционирования. У каждой из этих правовых систем своя природа, своя сфера действия, свой объект регулирования и свой механизм действия. Происходит углубление взаимодействия двух правовых систем, а не стирание границ между ними. Это подтверждается и опытом наиболее развитой интеграции в рамках Европейского союза. Глобализации уделяют значительное внимание экономисты, политологи, социологи, философы. Они констатируют серьезные изменения, происходящие в обществе и государстве в результате глобализации. К сожалению, юристы не проявили интереса к изучению влияния глобализации на государство и право. Это не может не вызывать озабоченности, поскольку такое влияние возрастает, сказывается на характере и функциях государства и права, как внутреннего, так и международного, не говоря уже об их взаимодействии. Процесс, развивающийся в политической области, отличается от глобализации в социально - экономической сфере. Уровень единства в первой существенно ниже. Государства в значительной мере сохраняют свою самостоятельность. Поэтому в отношении государств и их правовых систем более точен термин "интернационализация". Интернационализация означает, прежде всего, сближение политических и правовых систем государств, углубление их взаимодействия, взаимного влияния. Интернационализация государства в основном определяется глобализацией экономики и других сфер жизни общества. Одновременно на нее оказывают влияние и иные факторы, в том числе присущие именно политике. На первом месте, разумеется, стоят интересы безопасности. Надежно обеспечить свою безопасность государства могут лишь совместными усилиями. Атака террористов на объекты в Нью - Йорке и Вашингтоне продемонстрировала это особенно убедительно. Только совместными усилиями могут быть обеспечены управление системой международных отношений и правопорядок в ней. Глобализация находит выражение во взаимозависимости. Наиболее ощутима она в социально - экономической сфере - мировое хозяйство и глобальное гражданское общество. Здесь главными действующими лицами выступают индивиды и их объединения. Отношения взаимозависимости есть фактор повышения благосостояния социальной группы. Вместе с тем транснациональные связи населения усложняют жизнь общества. Они делают необходимой более высокую степень социальной организации, включая соответствующее правовое регулирование. Главная цель - обеспечить стабильность и выживаемость организационной системы как целого, несмотря на неизбежный внутренний конфликт интересов. Высказывается мнение, что "взаимозависимость является основой социальной организации и может рассматриваться как важный фактор при объяснении развития права" <*>. -------------------------------- <*> Brus M. Third Party Dispute Settlement in Interdependent World. Dordrecht, 1995. P. 45.

Взаимозависимость имеет национальный и интернациональный аспекты. Национальный аспект состоит в том, что вступление в отношения взаимозависимости диктуется необходимостью удовлетворения внутренних потребностей государства: в зарубежном сырье и энергоресурсах, технике, медикаментах и т. д. Важные элементы национальной социально - экономической системы вышли за пределы государственных границ. Эффективное управление ими требует сотрудничества с другими государствами и соответствующего взаимодействия международного и внутреннего права. Интернациональный аспект состоит в том, что государство вступает в отношения взаимозависимости в результате необходимости обеспечения общих интересов, с которыми связаны национальные интересы. Прежде всего это интересы всеобщего мира и безопасности, сохранения окружающей среды, экономического развития, пресечения терроризма и др. Интернациональный аспект - сравнительно новое явление. Лишь недавно человечество достигло уровня цивилизации, позволяющего осознать единство национальных и общечеловеческих интересов.

2. Интернационализация внутригосударственного права

Глобализация проявляется в интернационализации внутреннего права государств, представляя собой одну из главных тенденций развития этого права в XXI веке. Единство мирового сообщества, упрочение взаимозависимости государств диктуют необходимость того, чтобы их социально - экономические и политико - правовые системы были совместимы и способны взаимодействовать друг с другом и с глобальной системой в целом в качестве ее составных частей. Проблема решается в процессе взаимодействия международного и внутреннего права. Во имя обеспечения единства международного сообщества государства должны подчиняться установленному ими порядку, который является социально и политически необходимым. Это касается деятельности не только международной, но и внутригосударственной в той мере, в которой она затрагивает международные отношения. Обеспечение подобного положения требует признания приоритета международного права как во внешней, так и во внутренней политике <*>. Согласно Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. "участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания невыполнения им договора..." (ст. 27). Международный суд ООН считает, что является "основным принципом международного права то, что оно превалирует над внутренним правом государств" <**>. Обоснованность подобного положения едва ли может вызывать сомнения. При ином положении государство могло бы своим законом отменять для себя обязательную силу норм международного права, и, следовательно, последнее перестало бы быть правом. -------------------------------- <*> См.: Карташкин В. А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995. С. 131 - 132. <**> ICJ. Reports 1988. P. 34.

Устав СНГ в качестве одного из принципов, на которых основывается правовая политика стран Содружества, указывает "верховенство международного права в межгосударственных отношениях" (ст. 3). Что же касается приоритета международного права во внутренней правовой системе, то не все страны СНГ оказались готовы его признать. Показательна в этом отношении история принятия Конституции Украины. Проект Конституции содержал положение, аналогичное положению ст. 15 Конституции России. Частью правовой системы страны признавались как общепризнанные принципы и нормы международного права, так и международные договоры. Однако Верховная Рада не согласилась признать за общепризнанными принципами и нормами такого рода статус, ограничившись лишь ратифицированными договорами <*>. -------------------------------- <*> См.: Merezhko A., Nelip M. Development of the Legal System of Ukraine in the Context of Contemporary International Law. Kiev, 1998. P. 10 et seq.

В целом наблюдается тенденция к росту роли международного права в функционировании правовых систем государств <*>. Оно оказывает влияние даже на наиболее консервативные правовые системы. Особенно ощутимо такое влияние там, где внутреннее право затрагивает международные связи. Так, британские суды, ссылаясь на международное право, радикально изменили обычное право страны, касающееся иммунитета <**>. -------------------------------- <*> Институт международного права констатировал: "Международное право играет все более важную роль в различных национальных правовых системах" (см.: Annuaire de l'Institute de droit international. Vol. 65 - II. 1994. P. 319). <**> См.: Crawford J. General International Law // Proceedings of the 26-th Annual Meeting of the American Society of International Law. Washington, 1984. P. 234.

Важный фактор роста роли международного права в функционировании национальных правовых систем состоит в том, что инкорпорированные нормы регулируют отношения, которые ранее были изолированы от международного права. Последнее стало непосредственно затрагивать права и интересы физических и юридических лиц. Британский профессор Р. Дженнингс отмечает, что сегодня международное право "воздействует на повседневную жизнь людей" <*>. И чем развитее внутреннее право государства, тем больше нуждается оно во взаимодействии с международным правом. -------------------------------- <*> Jennings R. Universal International Law in a Multicultural World // Liber Amicorum for Lord Wilberforce. Oxford, 1987. P. 39.

Под влиянием международного права происходят важные изменения во внутреннем праве. Наиболее показательны в этом плане нормы о правах человека, образующие сердцевину конституций. Принимаются законы, призванные обеспечить реализацию международных норм. В качестве примера можно назвать российские законы о международных договорах, о международных и внешнеэкономических связях субъектов Федерации, о континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне. Рост влияния международного права на право государств породил тенденцию к конституционализации международного права. Все большее число конституций содержат положения, посвященные международному праву и призванные обеспечить его реализацию. Более того, многие из них устанавливают приоритет международно - правовых норм. Конституционализация международного права идет вместе с конституционализацией внешней политики <*>. В конституционном праве растет число норм, посвященных внешней политике государства, ее целям и принципам, полномочиям органов власти в этой области. Кроме того, принимаются и законы, посвященные различным аспектам внешних связей государства. Наконец, многие законы в той или иной мере касаются международных вопросов. -------------------------------- <*> См.: Мартыненко П. Ф. Внешняя политика как конституционная категория социализма // Вестник Киевского университета. Международные отношения и международное право. 1987. Вып. 4.

От внутреннего права в растущей мере зависит нормальное функционирование международных связей, да и международной системы в целом. Отставание внутреннего права от требований времени способно породить весьма серьезные международные последствия <*>. -------------------------------- <*> Выступая на юридическом факультете Вашингтонского университета в октябре 1998 года, М. Олбрайт сказала: "Глобальный финансовый кризис требует, чтобы мы концентрировали свое внимание не только на нормах, регулирующих международную торговлю, но также и на нормах, осуществляющих регулирование и управление экономикой внутри государств. Ведь ясно, что недостаточная приверженность верховенству права в ключевых странах явилась крупнейшим вкладом в текущий кризис" (см.: American Journal of International Law. Vol. 93. 1999. No. 2. P. 470).

В развитых правовых системах складывается особая отрасль - "Право внешних сношений", объединяющая не только специальные законы, но и нормы иных отраслей права, связанных с осуществлением внешних сношений. Конституционализация внешней политики может происходить и без соответствующих изменений в конституции. Изменения вносятся практикой органов государства. Этот процесс характерен для англо - американской системы права. Представляет интерес констатация Американским институтом права факта перемен в правовом регулировании внешних сношений США. "В последние годы, в основном благодаря изменившемуся толкованию Верховного Суда и действиям Конгресса, произошло некоторое перераспределение полномочий между тремя ветвями власти" в области внешних сношений. При этом подчеркивается, что "при осуществлении внешних сношений Соединенных Штатов президенты, члены Конгресса и официальные должностные лица... подчинены праву" <*>. -------------------------------- <*> The American Law Institute. Restatement of the Law. Foreign Relations Law of the United States. Vol. I. Philadelphia, 1986. Introduction.

В последние годы Верховный Суд действительно стал чаще затрагивать вопросы, связанные с международными отношениями, возросло количество принимаемых Конгрессом законов в этой области. Правда, не всегда они соответствуют международному праву. В качестве примера можно указать на законы, расширившие экстерриториальную юрисдикцию США за установленные международным правом пределы. Следовательно, под влиянием перемен в международной жизни и соответствующей реакции внутри государства происходит перераспределение полномочий, компетенции высших органов государства. Одновременно усиливается правовое регулирование деятельности в области внешних сношений. Интернационализация права государств переплетается с доместикацией или интернализацией (именно интернализацией. - И. Л.) международного права. Все большее число международных норм инкорпорируется внутренним правом и там обретает свое полное значение <*>. Внутригосударственный правовой механизм выдвигается на первый план в повседневном осуществлении международного права <**>. Обеспечение международного правопорядка перестало быть задачей исключительно международного права. Это стало и задачей национальных правовых систем. -------------------------------- <*> Профессор В. Н. Денисов пишет: "Именно в национальной правовой системе большой массив абстрактных норм международного права обретает свое реальное, жизненное значение как для данного государства, так и для международного сообщества в целом" (см.: Денисов В. Н. Мiжнародне право як складова частина правовоi системи Украiни // Проблеми гармонизацii законодавства Украiни з мiжнародним правом. Киiв, 1998. С. 84). <**> См.: Марочкин С. Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень, 1998.

Взаимодействие международной и внутренних правовых систем осуществляется на всех уровнях, включая правосознание и организационно - правовые механизмы <*>. Международное право оказывает существенное метаюридическое влияние на функционирование внутреннего права, на процесс принятия решений при создании и при применении права. Принимая решение, государственные органы учитывают его международные последствия. Нормы международного права нередко служат образцом для правового регулирования внутри страны и т. д. Значение метаюридического воздействия международного права на внутреннее отмечается и в литературе <**>. -------------------------------- <*> См.: Поленина С. В. Взаимодействие международной и внутригосударственных правовых систем // Правовая система социализма. Кн. 2. М., 1987. <**> См.: Reessler F. Law, De Facto Agreements and Declarations of Principles in International Economic Relations // German Year Book of International Law. 1978. P. 39.

Процессы интернационализации права государств и доместикации международного права по темпам развития существенно различаются в разных регионах и государствах. Наибольший прогресс достигнут в регионе европейской интеграции, по опыту которой можно судить и о глобальной перспективе. Право Европейского союза представляет собой не просто комплекс договоров, а особую целостную правовую систему, обладающую немалой спецификой <*>. Характерная его черта - особенно тесная связь с правом государств - членов. Право Союза является частью правовых систем государств и благодаря этому непосредственно обязывает субъектов внутреннего права. Во имя достижения целей Союза государства согласились на ограничение своих суверенных полномочий, но лишь в сфере, отнесенной ими к компетенции Союза. Масштабы влияния права ЕС таковы, что примерно 80 процентов законов и иных правовых актов в экономической и социальной областях, которые в прошлом относились к компетенции государств, вырабатываются органами Союза и являются едиными для всех. -------------------------------- <*> См.: Топорнин Б. Н. Европейское право. М., 1998.

Особый интерес представляет соотношение права Союза с конституциями государств - членов. Договорного урегулирования вопрос не получил. Однако Суд Союза и высшие суды государств - членов определили, что конституционное право не исключается из общего правила о приоритете права Союза лишь в вопросах, относящихся к его компетенции. Обладая значительной спецификой, европейское право образует особый правовой порядок, который, однако, действует в рамках международного права, а не вне его. Эти положения нашли подтверждение в решениях Суда Союза. Еще в первые годы своей деятельности Суд определил: "Сообщество образует новый правовой порядок в международном праве, во имя чего государства ограничили свои суверенные права, но только в конкретных областях; он включает в свою сферу не только государства - члены, но и их граждан" <*>. -------------------------------- <*> Решение 1963 г. по делу "Van Gend en Loos" // Common Market Law Review. Vol. 1 - 2. 1962 - 1964. P. 82.

Таким образом, все более ощутимо проявляет себя тенденция к глобализации правового регулирования. В рамках глобальной системы правового регулирования будут активно взаимодействовать национальные правовые системы друг с другом, с региональными системами и общим международным правом. Фундаментом такой системы служат основные принципы международного права. Поэтому она не имеет отношения к концепциям мирового государства, мирового права или аналогичным концепциям. Как видим, в наше время четко обнаруживается тенденция к более высокому уровню взаимодействия международного и внутреннего права на всех стадиях их существования. Они стали совершенно необходимыми друг другу. В результате образуется глобальная система международно - правового регулирования, которая является условием нормального функционирования и развития международного сообщества.

3. Международное и внутригосударственное право

Об углублении взаимодействия двух систем права, его характерных чертах и тенденциях развития свидетельствует, прежде всего, конституционное право, представляющее основу правовой системы государства. Конституции, как, впрочем, и все внутреннее право, характеризовались интровертностью: они целиком были обращены внутрь государства, внешняя политика оставалась вне правового регулирования. Отражая существующее положение, Г. Фихте разработал концепцию закрытого государства, которая доминировала в политическом мышлении в течение XIX и большей части XX века. Редкие исключения из общего правила объясняются особыми историческими условиями. Так, небольшие разделы о внешних сношениях содержали конституции революционной Франции. Первой конституцией, содержавшей статью о статусе международных договоров во внутреннем праве, была Конституция США 1787 года. "Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, которые будут издаваться в соответствии с ней, и все международные договоры, заключенные или которые будут заключены властью Соединенных Штатов, будут высшим правом страны" (ст. VI). Более того, Конституция прямо предписывала судам наряду с законами применять договоры (ст. III (2)), которые таким образом признавались непосредственно действующими. Объяснение данных положений видится в стремлении федеральной власти лишить штаты возможности принимать правовые акты, противоречащие договорам федерации. Конституция специально оговаривает, что ни один штат не имеет права издавать "законы, уничтожающие обязательную силу договоров" (ст. I (10)). Установление принципа равенства закона и договора дает возможность отменять ранее заключенный договор последующим законом. Это положение было распространено и на нормы общего международного права. В доктринальной кодификации Американского института права говорится: "Закон Конгресса превалирует над ранее принятой нормой международного права или положением международного соглашения как нормой права Соединенных Штатов..." <*> Это положение было воспроизведено и подтверждено Верховным Судом в 1988 г. по делу, связанному с представительством Организации освобождения Палестины при ООН <**>. -------------------------------- <*> The American Law Institute. Restatement of the Law. Foreign Relations Law of the United States. Vol. I. <**> См.: Federal Supplement. Vol. 695. 1988.

Американская правовая система, как и большинство правовых систем других государств, исходит из признания примата конституции над всеми иными нормами, включая и те, что своим возникновением обязаны международному праву. Вместе с тем это положение доводится до явно беспрецедентных пределов. В упоминавшейся кодификации Американского института права говорится: "Действуя в пределах своих конституционных полномочий, Президент может обладать по Конституции властью совершать такие действия, которые представляют нарушение международного права Соединенными Штатами". Как видим, признание абсолютного примата конституций над международным правом порождает весьма серьезные проблемы. Конституция США была первой, ясно признавшей юридическую силу международных договоров и определившей их статус в праве страны. Соответствующее положение оказало влияние и на конституции, принятые на постсоветском пространстве. Так, Конституция Украины воспроизводит формулу Конституции США, устанавливая, что действующие международные договоры "являются частью национального законодательства Украины" <*>. -------------------------------- <*> Конституцiя Украiни. Киiв, 1996. Ст. 9. Замечу, что распространенный в СССР перевод американской Конституции не совсем точен. Слово "law" - "право" переведено как "закон" (см.: The Constitution of the United States. Washington, 1991. Art. VI). Этим, очевидно, и объясняется соответствующая формулировка Конституции Украины.

Между тем договор не может быть частью "законодательства", поскольку последнее состоит из законов. Он может быть частью права страны, которое состоит не только из законодательных, но и из иных норм, включая нормы, инициированные международным правом. В проекте Конституции РФ содержалась формулировка, аналогичная той, что закреплена в Конституции Украины. В ходе Конституционного совещания пришлось обратить внимание на ее юридическую неточность. В результате была принята обновленная формулировка - часть "правовой системы" (ст. 15 (4)). Особенностями решения вопроса о взаимосвязи международного и внутреннего права обладали послевоенные конституции государств, потерпевших поражение в Первой мировой войне. Будучи предельно ослабленными, они искали защиту в международном праве, прежде всего в его общепризнанных нормах. Веймарская конституция Германии 1919 г. установила: "Общепризнанные нормы международного права считаются образующими часть германского федерального права и в качестве таковых обладают обязательной силой" (ст. 4). Отмечу точность формулировки: нормы международного права обладают внутри страны обязательной силой не как таковые, а в качестве норм федерального права. Приведенное положение Конституции так и осталось на бумаге. Исследовавшие Конституцию немецкие юристы пришли к выводу, что оно имело "главным образом идейную ценность" <*>. Положение Веймарской конституции было воспроизведено Конституцией Австрии 1920 г. (ст. 9) и разделило его судьбу. На общем фоне выделялась Конституция республиканской Испании 1931 года. Она распространяла свое действие и на внешнюю политику <**>. Испанское государство было обязано действовать в соответствии с нормами международного права, включив их в свое право. ------------------------------- <*> Apelt W. Geschichte der Weimarer Verfassung. Muenchen, 1946. S. 145. <**> См.: Perez S. La Constitution espanola. Madrid, 1932. P. 73 - 75, 241 et seq.

Следующий этап в развитии конституционного права связан с окончанием Второй мировой войны и принятием Устава ООН. И вновь в авангарде были побежденные государства. Японский профессор Южи Ивасава отмечает: "Поражение во Второй мировой войне было главным фактором возведения международного права в столь высокий статус в Японии" <*>. В разработке проекта японской Конституции самое активное участие принимали оккупационные власти США. Это дает возможность судить о том, какими должны быть конституции других стран с американской точки зрения. Конституция закрепила отказ Японии от ведения войны и декларировала, что "право на ведение государством войны не признается" (ст. 9). Заключенные Японией договоры и принятые нормы международного права должны добросовестно соблюдаться (ст. 98). -------------------------------- <*> Yuji Iwasawa. The Relationship between International Law and National Law: Japanese Experiences // The British Year Book of International Law. 1993. P. 375.

Заслуживает внимания позиция японского правительства по вопросу о соотношении Конституции и международного права. По его мнению, одни договоры подчинены Конституции, а другие обладают перед ней приоритетом. К первым относятся двусторонние политические и экономические договоры; ко вторым - договоры, содержащие "принятые нормы международного права", и договоры, которые касаются "вопросов жизненно важного значения для судьбы государства, такие, как акт о капитуляции или мирный договор" <*>. -------------------------------- <*> См.: Yugi Iwasawa. Op. cit. P. 374, n. 197.

В преамбуле Конституции подчеркивается значение международной политической морали, требующей уважения интересов других государств: "Мы убеждены, что ни одно государство не должно руководствоваться только своими интересами, игнорируя при этом интересы других государств, что принципы политической морали являются всеобщими и что следование этим принципам - долг всех государств...". Такая мораль лежит в основе права международного сообщества. Конституция Италии 1947 г. ограничилась общим положением: "Правовой порядок Италии согласуется с общепризнанными нормами международного права" (ст. 10). Тем самым установлен приоритет международных норм. Основной Закон ФРГ установил, что общие нормы публичного международного права будут составной частью федерального права. Они будут обладать приоритетом перед законами и непосредственно создавать права и обязанности для проживающих на территории Федерации (ст. 25). Федеральный конституционный суд разъяснил это положение следующим образом: только общие нормы международного права без трансформационного закона непосредственно входят в немецкий правопорядок и обладают приоритетом в отношении германского внутригосударственного права, за исключением права конституционного. Конкретные договоры таким статусом не обладают <*>. Большая роль в решении вопросов взаимодействия международного и внутреннего права принадлежит Конституционному суду ФРГ. Его богатая практика в этой области представляет интерес для конституционных судов других стран. -------------------------------- <*> См.: Fontes juris gentium. Ser. A. Sectio II. T. 4. Kцln, 1970. S. 24.

Послевоенные конституции стран Латинской Америки включили весьма ограниченные положения о международном праве. Этому едва ли можно удивляться. Многие из них подчеркивают недействительность договоров, расходящихся с конституцией (например, ст. 189 Конституции Эквадора 1946 г. и ст. 46 (29) Конституции Сальвадора 1950 г.). Новые независимые государства Африки и Азии отнеслись к общему международному праву осторожно, зачастую предпочитая ссылаться на Устав ООН, а не на международное право вообще. Общее международное право рассматривалось как произведение колониальных держав. В конституциях речь идет лишь о договорах. В большинстве случаев правовая гарантия для них не предусмотрена. Особый интерес для изучения современных тенденций развития взаимодействия международного и внутреннего права, естественно, представляют новейшие конституции. Обратимся к Конституции Королевства Нидерланды, в которую регулярно вносятся поправки, имеющие отношение к международному праву. Конституционное право всегда придерживалось принципа абсолютного верховенства Основного закона. Противоречие международного договора конституции делало его неприменимым. Подобный принцип становился все менее совместимым с развивающимся международным правопорядком. Конституция Нидерландов отступила от этого принципа. "В интересах, требуемых развитием международного правопорядка, договор может содержать отступление от положений Конституции" (ст. 63). В таком случае закон об одобрении договора принимается палатами Генеральных штатов большинством не менее двух третей поданных голосов. К этому близко по сути положение, содержащееся в растущем числе конституций, о том, что принятие расходящегося с Основным законом договора требует предварительного внесения изменений в этот закон. Согласно Конституции Нидерландов договоры считаются непосредственно действующим правом (ст. 91 и 93) и обладают приоритетом перед внутренним правом (ст. 66). Но по-прежнему она обходит молчанием обычные нормы международного права. Судебная практика исходит из того, что такие нормы также могут быть частью правовой системы страны, но, как правило, не отменяют ее писаное право <*>. -------------------------------- <*> См., например: Решение Верховного Суда от 6 марта 1959 года (Nederlandes Jurisprudencie. 1962. N 1).

Обосновать подобное положение трудно. Непонятно, почему императивные нормы международного права обладают в правовой системе страны более низким статусом, чем договоры? Нечто подобное имеет место и в других странах. Общее международное право рассматривается как относящееся только к межгосударственным отношениям и потому не вступающее в конфликт с внутренним правом. Между тем современное общее, обычное право содержит все больше норм, имеющих прямое отношение к внутреннему праву. Достаточно напомнить об общепризнанных принципах и нормах о правах человека, которые обязательны для всех государств независимо от их участия в договорах о правах человека. Серьезной новеллой является положение Конституции Нидерландов и ряда других государств о возможности передачи полномочий государства международным организациям (ст. 92 Конституции Нидерландов, ст. 24 Основного Закона ФРГ, параграф 20 п. 1 Конституции Дании, параграф 93 Конституции Норвегии). Отмеченные тенденции в развитии конституционного права нашли отражение и в новых конституциях стран Центральной и Восточной Европы <*>. Большинство из них включают международные договоры в право страны. Примерно семью из них за договорами признается более высокая юридическая сила, чем у законов. Три конституции признают такой статус только за договорами о правах человека. -------------------------------- <*> Эти "конституции демонстрируют большую открытость в отношении международного права..." (см.: Schweisfurth Th., Alleweld R. The Position of International Law in the Domestic Legal Orders of Central and Eastern European Countries // German Yearbook of International Law. Vol. 40. 1997. P. 180; Constitutional Reform and International Law in Central and Eastern Europe. Dordrecht, 1998).

В качестве примера можно взять самую новую конституцию - Конституцию Польской Республики 1997 года <*>. Ее особенность - внимание к нравственным ценностям. Ее принимают, "веря в Бога, являющегося источником истины, справедливости, добра и прекрасного". Подчеркивается значение сотрудничества со всеми странами для благополучия Родины. Состояние войны может быть объявлено исключительно в случае нападения на польскую территорию либо если из международных договоров вытекает обязательство совместной обороны от агрессии (ст. 116 (2)). Как видим, принцип неприменения силы становится общим принципом международного права и конституционного права демократических государств. -------------------------------- <*> См.: Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Warszawa, 1997.

Ратифицированные договоры являются частью правопорядка страны и применяются непосредственно (ст. 91 (1)). Статус норм общего международного права не определен. Воспроизведено типичное для новых конституций Европы положение о возможности передачи международной организации полномочий органов государственной власти в отношении некоторых дел (ст. 90 (1)). Общие тенденции нашли отражение и в конституциях государств, образовавшихся на постсоветском пространстве. В целом они отвечают конституционным стандартам членов международного сообщества. Связь с этим сообществом в некоторых из них прямо отмечается. Народ России принял Конституцию, "сознавая себя частью мирового сообщества". Аналогичное положение есть в Конституции Казахстана. Конституция Белоруссии содержит менее удачную формулировку: "...сознавая себя полноправным субъектом мирового сообщества". Конституции имеют положения о международном праве, а некоторые - и о внешней политике, о ее принципах, в частности об отказе от агрессивных войн. Изредка подчеркивается приверженность общечеловеческим ценностям. Конституция Киргизской Республики провозгласила "приверженность общечеловеческим моральным ценностям". В Конституции Узбекистана говорится, что внешняя политика исходит из общепризнанных принципов и норм международного права, наиболее важные из них перечислены (ст. 17). Аналогичные положения содержит и Конституция Туркменистана (ст. 6). Конституция Грузии заимствовала итальянскую формулу: "Законодательство Грузии соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права" (ст. 6 (2)). Другие конституции достигают той же цели иным путем. Они включают принципы международного права в право страны и тем самым делают их обязательными для всех органов государства, включая и те, которые осуществляют внешнюю политику. Высказывается мнение, будто преимущественной силой в правовой системе России обладают лишь договоры, а к общепризнанным принципам и нормам, существующим в форме обычая, это не относится. С подобным мнением трудно согласиться. Правильнее иное понимание Конституции, что подтверждается и Конституционным Судом РФ. В своей практике Суд исходит из того, что добросовестное соблюдение норм международного права всеми органами государства является принципом правового государства. Проанализировав эту практику, судья Конституционного Суда О. И. Тиунов пришел к выводу: "Общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры России имеют преимущественную силу перед национальными законами..." <*> -------------------------------- <*> Тиунов О. И. Конституционный Суд России и международное право // Российский ежегодник международного права. 1995. С. 181.

В результате в основу внешней политики кладутся принципы международного права, что делает ее международно - правовой. Расширение конституционного регулирования взаимодействия международного и внутреннего права ведет к конституционализации международного права. В этом видится важный аспект конституционализации внешней политики путем закрепления ее принципов. Ряд конституций придает особый статус международным принципам и нормам о правах человека. Наиболее высокий статус закреплен в Конституции Грузии. Они занимают самое высокое положение в правовой системе страны - ни народ, ни государство не могут их ограничить. "Грузия признает и соблюдает общепризнанные права и свободы человека как непреходящие и высшие человеческие ценности. При осуществлении власти народ и государство ограничены этими правами и свободами как непосредственно действующим правом" (ст. 7). Некоторые конституции, например украинская, не связывают права человека с международным правом. Высокий статус придан международным нормам о правах человека и Конституцией России. Права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются "согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией" (ч. 1 ст. 17). Общепризнанные принципы и нормы поставлены перед Конституцией <*>. Это напоминает грузинский вариант. Конституция РФ включает также принцип: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" (ст. 2). -------------------------------- <*> Этот момент отмечается и в зарубежной литературе. См.: Batler W. The Russian Law of Treaties. London, 1997. P. 26. Правда, есть и противники подобного понимания. См. рецензию Г. М. Даниленко на упомянутую книгу У. Батлера (American Journal of International Law. 1998. No. 2. P. 357).

Близкое этому положение имеется в Конституции Киргизской Республики, хотя есть и немаловажное отличие. Приоритет признается не только за общепризнанными принципами и нормами международного права о правах человека, но и за посвященными им договорами, ратифицированными Республикой (ст. 16 (1)). Признание столь высокого статуса за нормами договоров едва ли оправданно, поскольку они могут предусматривать те или иные конкретные права человека в специальных областях, например в сфере торговли, социального обеспечения и др. Некоторые конституции, например Конституция Украины (ст. 9 (2)), предусматривают возможность заключения расходящихся с ними договоров при условии предварительного внесения в Основной закон соответствующих изменений <*>. Аналогичное положение установлено в России, но не Конституцией, а Законом о международных договорах. Выражение согласия на обязательность договора, содержащего правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, возможно только после внесения соответствующих поправок в Конституцию (ст. 22). -------------------------------- <*> См.: Семенов В. С., Прагнюк О. Я. Мiжнародно - правовi аспекти Конституцii Украiни. Киiв, 1998.

Ряд конституций предусматривает учреждение конституционных судов, в компетенцию которых входит также решение вопросов о соответствии конституции заключаемых договоров. Наконец, новым конституциям известно и положение о возможности передачи государством осуществления части своих полномочий международным организациям (ст. 79 Конституции РФ). Новые конституции, принятые на постсоветском пространстве, отражают общие тенденции развития конституционного права относительно регулирования взаимодействия международного и внутреннего права. И это тем более знаменательно, что большинство конституций нацелено на обеспечение обретенного суверенитета. Рассмотрев эти конституции под интересующим нас углом зрения, В. С. Верещетин пришел к выводу, что, несмотря на разнообразие формулировок, "нельзя не заметить четкой тенденции к признанию "де-юре" приоритета международного права новыми конституциями"<*>. -------------------------------- <*> Vereshchetin V. New Constitutions and the Old Problem of the Relationship between International Law and National Law // Europen Journal of International Law. 1996. No. 1. P. 29.

Все сказанное позволяет сделать определенные выводы. Постепенно конституции государств обретают черты основных законов членов международного сообщества. Это находит выражение в первую очередь во все более широком признании приоритета международного права. Наблюдается тенденция к росту роли международного права. Знаменательно, что ее констатируют не только юристы - международники, но и, например, компаративисты <*>. -------------------------------- <*> "...Международное право представляет собой главную цитадель правопорядка... Международный правопорядок... оказывает непосредственное влияние на государственно - правовое регулирование" (см.: Королев С. В. Компаративистика публичного права. М., 1998. С. 8).

Углубление взаимодействия международного и внутреннего права государств ведет к образованию глобальной правовой системы или суперсистемы. В ее рамках национальные правовые системы активно взаимодействуют друг с другом, с региональными системами и общим международным правом. В основе ее лежит принцип демократии, дающий возможность согласования различных правовых систем. Такая система не имеет ничего общего ни с мировым государством и соответствующим правом, ни с аналогичными концепциями. Этот факт отмечается не только учеными <*>. -------------------------------- <*> В одном из докладов Генерального секретаря ООН говорится: "...Можно предполагать потенциальное создание общей международной правовой системы не для того, чтобы заменить национальные правовые системы, а для того, чтобы в определенных случаях служить центральным институтом демократического сотрудничества внутри государств и между ними" (Док. ООН: А/51/761, 20 декабря 1996 года. Пункт 113).

В формировании глобальной правовой системы сделаны важные, но лишь первые шаги. Процесс будет длительным и сложным. При этом ее не следует понимать упрощенно, как означающую стандартизацию национальных правовых систем. Такое понимание весьма распространено среди западных политиков и ученых, полагающих, что правовые системы всех стран будут перестраиваться по западному образцу. Документы ООН подчеркивают значение сохранения многообразия цивилизаций. В Декларации тысячелетия ООН говорится: "Различия внутри обществ и между ними не должны ни вызывать опасений, ни подавляться, они должны оберегаться как ценный вклад в человеческую цивилизацию. Культуру мира и диалог между всеми цивилизациями следует активно поддерживать". Речь идет о создании такой глобальной правовой системы, которая обеспечила бы нормальное функционирование как взаимосвязанных национальных обществ, так и мирового порядка, способного создать условия для решения глобальных проблем. Она будет опираться на принципы демократии, общепризнанные права человека и верховенство права. Это подчеркивается и упомянутой Декларацией ООН: "Мы не пожалеем усилий для поддержки демократии и верховенства права, а также уважения международно признанных прав человека и основных свобод, включая право на развитие". Настоящая статья дает лишь самое общее представление о тех существенных новых моментах во взаимодействии международного и внутригосударственного права, которые порождаются развивающимся процессом глобализации. Их предстоит в растущей мере учитывать как в нормотворческой, так и в правоприменительной деятельности. Юристам самых различных видов деятельности - от судей до юрисконсультов компаний - приходится все чаще сталкиваться с вопросами взаимодействия международного и внутригосударственного права, а следовательно, и иметь о них представление.

Название документа