Об энергетическом праве США

(Трантин А. В.)

("Энергетическое право", 2013, N 2)

Текст документа

ОБ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОМ ПРАВЕ США

А. В. ТРАНТИН

Трантин А. В., аспирант кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Понимание энергии американскими учеными-правоведами как способности осуществлять работу в глобальном научном плане совпадает с общемировыми тенденциями. Однако подход к энергетике и энергетическому праву, используемый американскими учеными, представляет собой комплексное явление, которое выходит за рамки исключительно правовых вопросов.

Американские учебники, посвященные энергетическому праву, затрагивают вопросы экономики (energy economics), энергетической политики (energy policy), вопросы функционирования органов, основными функциями которых являются контроль, регулирование, ценообразование и т. п. в энергетической отрасли (energy regulation).

Обращение к подобному построению модели энергетического права, на мой взгляд, является крайне позитивным, т. к., например, введение в основы формирования экономических показателей с точки зрения энергии позволяет гораздо глубже погрузиться в энергетические процессы, т. е. понять, почему та или иная экономическая ситуация находит свое отражение в законодательстве, и наоборот.

В рамках экономического подхода к энергетике исследуются "провалы" рынка энергетических ресурсов, анализируется ценность того или иного экономического подхода при его соотношении с энергией как экономическим ресурсом. Важное место уделяется объяснению типов энергетических ресурсов с точки зрения принадлежности блага тому или иному субъекту (права собственности на них).

Выделяются 3 таких типа:

a) private goods;

b) common goods;

c) public goods.

Примером частного (private) блага может служить баллон определенного объема с сжиженным газом, примером общественного (public) блага является солнечная энергия или энергия ветра, т. е. непосредственное использование солнца и ветра как источника получения энергии.

Если с частными и общественными (private and public) благами все довольно ясно, то второй тип благ представляет определенную трудность для понимания. Примером может служить недобытый природный газ. Данное благо должно отвечать двум критериям:

1) необходимость его добычи (в случае с газом это подразумевает огромный список мероприятий по бурению и извлечению газа из земной коры);

2) невозможность определения точного количества (т. е. изначально неизвестно, каков объем залежей газа, его точные химические параметры, даже точное расположение).

Подобная неясность предмета породила целую экономико-правовую концепцию "the tragedy of the commons", суть которой заключается в критике современного правового регулирования подобных отношений.

Существование так называемого правила захвата (rule of capture) приводит к дестабилизации энергетических рынков, т. к. зачастую добыча подобных ресурсов основывается на принципе "кто захватил, тот и владеет", что, в свою очередь, приводит к ценовой переоцененности данного вида ресурсов.

Немаловажное место в понимании энергетического права уделяется экономическому реформированию, его стадиям. Можно выделить 6 этапов регулирования (жизненный цикл государственного регулирования - life cycle of government regulation).

Смена циклов обусловлена природой рыночной экономики, которая, как известно, подвержена тенденциям к монополизму, ввиду чего государство выполняет функции регулятора рыночного состояния. Примером реализации данной модели может служить регулирование газовой отрасли в США.

Комплексное понимание энергетики и энергетического права невозможно без учета энергетической политики.

Особое внимание уделяется вопросу государственной энергетической политики (national energy policy).

Всего выделяется 8 этапов энергетического развития.

Стоит отметить, что современное энергетическое регулирование берет свое начало в конце 19 в. Точкой отсчета является решение Верховного суда по делу Munn vs. Illinois 94 U. S. 113, которое было вынесено в 1876 г. и послужило отправным пунктом развития правового регулирования промышленности. Положения, описанные в решении, получили свое дальнейшее отражение в созданной в 1887 г. Комиссии по регулированию торговли между штатами (Interstate Commerce Commission - ICC) - по сути, первом подобном органе в мире.

Основной целью ICC являлось тарифное и ценовое регулирование важнейших отраслей экономики.

Также стоит отметить важные события, происходившие в самой энергетической отрасли. Конец XIX в. - период двух важнейших изменений в энергетике:

1) уже закончился переход от использования древесины к использованию угля;

2) начинался переход от использования угля к использованию нефти и газа.

Данное событие имело колоссальное значение для экономики, что нашло свое отражение в изменившихся правовых подходах к добыче и торговле энергетическими ресурсами. Если в XIX в. регулирование почти отсутствовало (или было представлено локальным нормотворчеством), то уже к началу XX в. регулирование переходило на региональный и даже государственный уровень.

Каждый из этапов характеризуется изменениями в государственной политике, направленной на регулирование энергетической отрасли. Вносимые изменения приносили как позитивные результаты, так и, наоборот, подталкивали энергетический рынок к коллапсу. Однако глобальный подход к регулированию энергетики сохранялся, и такое политическое направление получило название доминантной модели (the dominant model).

Данная модель может быть охарактеризована наличием следующих основных целей:

1) обеспечение стабильных поставок энергетических ресурсов, даже если для этих целей необходимо будет импортировать эти ресурсы;

2) поддержание обоснованных цен на энергетические ресурсы;

3) ограничение влияния на рынок крупных, квазимонополистических компаний;

4) обеспечение конкуренции как между производителями одного вида топлива, так и между различными видами топлива;

5) поддержка традиционных видов энергоресурсов (нефть, природный газ, уголь, гидроресурсы и ядерная энергия);

6) способствование развитию энергетической отрасли через государственную регулятивную систему.

В наши дни также особый уклон сделан в пользу экологичности энергетической отрасли; серьезное внимание уделяется вопросам защиты окружающей среды, что связывают в первую очередь с политической программой Барака Обамы.

Особое внимание при понимании энергетического права США уделяется вопросам функционирования органов, основными функциями которых являются контроль, регулирование, ценообразование и т. п. в энергетической отрасли.

Как уже отмечалось ранее, американская модель регулирования энергетики через специальные органы по праву может считаться первой в своем роде. В дальнейшем подобная система распространилась практически во всех странах мира.

Стоит отметить, что в американской правовой науке существует два основных подхода к правовой природе актов агентств и ведомств, регулирующих энергетику. Это доктрина делегирования и доктрина неделегирования. Преобладающей (и ныне признанной) является доктрина делегированного законодательства, согласно которой агентства наделяются правом на разработку и принятие соответствующих актов через волеустановление Конгресса, и это естественно, т. к. по своей сути агентства являются "созданиями" Конгресса. Однако доктрина неделегирования, господствовавшая более 100 лет назад, вновь возникла в 1999 г. Согласно этой доктрине агентства не имеют никаких полномочий на принятие актов, общеобязательных для субъектов энергетики. Но в 2001 г. Верховный суд пересмотрел данное решение.

Приведенный выше пример является редким исключением из того факта, что хозяйствующие субъекты и общество в целом признают важность подобного регулирования. Так, например, калифорнийский электрический кризис показал несовершенство исключительно локального регулирования внутренних электрических систем, и официальные лица были вынуждены обращаться за помощью к государственному агентству по тарифному регулированию.

Тенденции последних лет, а также неудавшиеся попытки дерегулирования сферы энергетики доказывают необходимость существования подобных узконаправленных регуляторов энергетических рынков, хотя, конечно, с определенной долей условностей. При всех своих плюсах данная система все же обладает определенной косностью, и зачастую невозможно достигать гибкого, мгновенного реагирования на изменяющиеся конъюнктурные условия.

В рамках энергетического права учеными рассматриваются основные типы формирования юридических норм, которые применяются в подобных административных образованиях:

1) адъюдикация (Adjudication);

2) нормотворчество (Rulemaking).

Основой для подобного деления служит Акт об административном процессе (The administrative procedure act - APA), в котором подробно расписаны процессуальные моменты формирования и принятия решений.

Суть первого способа (также именуемого "слушание судебного типа" - trial-type hearings) заключается в том, что окончательное решение принимается исходя из учета всех данных, представленных на суд. То есть, например, присутствуют две стороны, заинтересованные в изменении сетки тарифного регулирования. И каждая из сторон предлагает свой анализ сложившейся ситуации и предлагает свои возможные нововведения. По окончании данного процесса выносится решение, которое впоследствии становится новой правовой нормой.

Нормотворчество представляет собой стандартную процедуру обсуждения возможных поправок и изменений по выдвинутой проблеме. Стоит отметить, что в последние годы высказывается неудовлетворение подобным типом принятия решений. Основными причинами подобного отношения являются принятие неудовлетворительных для регулирования энергетических рынков скороспешных поправок, а также отсутствие ответственности за подобные решения. Одним из главных трендов реформирования данного процесса можно назвать попытки создания общественного контроля за деятельностью агентств, связанных с отраслями энергетики.

Отдельного упоминания заслуживает возможность судебного пересмотра решений, принимаемых агентствами. Однако не все категории решений могут быть пересмотрены в судебном порядке:

1) во-первых, если возможность подобного пересмотра прямо запрещена законом, во исполнение и уточнение которого были разработаны и приняты соответствующие нормы актов административных агентств;

2) во-вторых, если не существует закона, который бы затрагивал или регламентировал те вопросы, во исполнение которых были разработаны и приняты соответствующие нормы актов административных ведомств.

В APA упоминается 4 основания для пересмотра ведомственных решений. Два из них связаны с вопросами права (questions of law), два - с вопросами фактов (issues of fact).

Questions of law.

1. Когда были нарушены положения Конституции (Constitution has been violated)?

2. Когда агентство вышло за рамки своих полномочий (the agency has violated its statutory mandate)?

Issues of fact.

1. Когда были искажены или неверно истолкованы важные доказательства (substantial evidence)?

2. Когда были искажены или неверно истолкованы факты (de novo review)?

Причем пересмотр de novo применяется крайне редко ввиду того, что суды не являются экспертами в вопросах энергетического регулирования.

Немаловажным для понимания энергетического права США в целом является понимание существующей системы административных органов, занятых в сфере энергетики. На сегодняшний день выделяются следующие основные ведомства:

1) Департамент энергетики (Department of Energy - DOE), созданный в 1977 г. как реакция на арабский нефтяной кризис и первоначально направленный на координацию деятельности по обеспечению энергетической стабильности. DOE является главным административным органом энергетического регулирования;

2) Федеральная комиссия по регулированию в сфере энергетики (The Federal Energy Regulatory Commission - FERC), которая стала прямой наследницей Федеральной энергетической комиссии (The Federal Power Commission). Основной функцией FERC является тарифное регулирование всех возможных отраслей энергетического сектора экономики - от гидроэнергетики до газовой сферы;

3) иные агентства и ведомства: Комиссия по ядерному регулированию (Nuclear Regulatory Commission - NRC), Агентство по защите окружающей среды (Environmental Protection Agency - EPA), Министерство внутренних дела (Department of the Interior - DOI), в состав которого входят различные подразделения, связанные с добычей минеральных ресурсов, а также подразделения надзорного характера. В частности, после трагедии на платформе Deepwater Horizon было создано Бюро по управлению, регулированию и надзору в сфере морской энергии (имеется в виду добыча минеральных ресурсов с морских платформ) - The Bureau of Ocean Energy management, regulation and enforcement.

Однако существуют отрасли, в которых преобладающее значение имеют административные органы штатов. В первую очередь это сфера электроэнергетики. Данное положение вещей восходит к 1898 г., когда основы "штатовского" регулирования электроэнергетики в своей речи заложил известный промышленник и пионер развития электросетей Самюэль Инсалл (Samuel Insull). На сегодняшний день в каждом штате существуют комиссии, которые занимаются лицензированием и тарифным регулированием электричества. 3/4 подобных комиссий также обладают полномочиями по установлению особых требований безопасности на предприятиях данной отрасли.

Другим важным направлением, в которое непосредственно вовлечены штаты, является сфера экологического контроля над выбросами парниковых газов. Штаты обладают полномочиями по принятию собственных, как правило, более жестких стандартов.

В некоторых штатах существуют отдельные нормы, обязывающие электрогенерирующие компании получать часть от общего количества генерируемой электроэнергии путем использования возобновляемых источников (так называемый renewable portfolio standard - RPS).

Стоит отметить конституционные принципы, которые влияют на регулятивную юрисдикцию (regulatory jurisdiction) в сфере энергетики.

Выделяются следующие конституционные принципы.

1. Торговая оговорка - пункт о регулировании торговли (commerce clause). При государственном регулировании внешней торговли между штатами можно добиться бесперебойного функционирования энергетической отрасли, т. к. фактически энергетический бизнес функционирует в нескольких разных юрисдикциях.

2. Оговорка о верховенстве - пункт о верховной власти (the supremacy clause). Верховенство на всей территории США имеют законодательные акты, принятые Конгрессом, т. е. при соблюдении всей формальной процедуры законотворческого процесса новый закон становится неотъемлемой частью законодательства штатов. Однако в таких отраслях, как электроэнергетика, где штаты обладают широким спектром нормотворческих правомочий, зачастую возникают конфликты различных уровней законодательства. На сегодняшний день происходит формирование мультиштатовского - регионального законодательства, которое в дальнейшем, по мнению ученых-правоведов, позволит избежать подобных конфликтных ситуаций.

3. Оговорка об изъятии - пункт о защите права собственности (the takings clause). Наиболее важной сферой применения данной оговорки является сфера жилищно-коммунального снабжения, в частности в отношении предприятий, строительство которых было запланировано, но они не были построены и впоследствии были изъяты для использования в общественных нуждах. Подобные мероприятия не рассматриваются как нарушение вышеупомянутой оговорки.

Глобальным разделом комплексного подхода к пониманию энергетического права является принятие решений в энергетике (energy decisionmaking). Данное явление объединяет в себе три "фундаментальных ингредиента" регулирования - экономику, политику и право, т. е., по сути, являющихся базой, основой для понимания того, как то или иное решение, связанное с энергетикой, воплощается в жизнь.

Только при совпадении трех элементов - экономической обоснованности, политической необходимости и правовой возможности решение может быть принято и исполняемо должным образом.

Выделяются два возможных пути создания законодательных поправок к актам, регулирующим энергетическую сферу:

1) когда сами агентства (например, FERC) выступают субъектами законодательной инициативы по вопросам, входящим в их компетенцию;

2) когда Конгресс принимает решение о необходимости нового законодательного акта и изменения уже существующего. Часто подобный процесс протекает в два этапа: проект обсуждается в рамках структурных подразделений самого Конгресса и передается специализированному энергетическому органу.

Тенденцией последних лет является привлечение огромного числа ведомств и специалистов, т. к. сфера энергетики представляет собой сложную и противоречивую область экономических отношений.

На сегодняшний день существуют две равноценные техники анализа, разработки и принятия решений в сфере энергетического права. Это:

1) метод тарификации (ratemaking);

2) анализ экономической выгоды (cost-benefit analysis - CBA).

Метод тарификации по своей сути представляет собой систему измерений, окончательной целью которых является установление справедливых, немонополистических, конкурентных цен на том или ином рынке энергии. Данный метод находится под сильным влиянием государственной политики, т. к. он должен обеспечивать равный доступ к ресурсам для представителей различных классов платежеспособности.

Метод тарификации может быть охарактеризован пятью основными функциями:

1) привлечение капитала (capital attraction);

2) обоснованная цена за энергию (reasonably priced energy);

3) поощрение энергоэффективности (efficiency incentive);

4) контролируемый спрос или потребительское нормирование (demand control or consumer rationing);

5) перераспределение доходов (income transfer).

Данные функции (или цели) могут конфликтовать друг с другом, поэтому поиск баланса интересов и установления необходимых тарифов - довольно сложное занятие.

В свою очередь, анализ экономической выгоды представляет собой экономико-математический расчет наиболее выгодных инвестиционных проектов, а также определение их возможного количества для обеспечения устойчивого функционирования различных систем (в данном случае энергетических систем). То есть при наличии обширного выбора возможных вариантов необходимо произвести сравнение всех вариантов с целью выбора наиболее экономически оправданного проекта или совокупности проектов.

Существует большое количество президентских актов, которые развивали или уточняли положения данного метода. Например, указ Р. Рейгана, который предусматривал ряд условий для оцениваемых энергетических проектов (годовой оборот более 100 млн. долларов и др.), указ Б. Клинтона и др.

Реализация метода экономических выгод представляет собой совокупность нескольких этапов:

1) идентификация (identification) - стадия, на которой определяются основные параметры для анализа, а также приоритетные направления для расчета: расчет по затратам или расчет по доходам;

2) анализ рисков (risk analysis) - перевод всех рисков на "экономический язык", т. е. выражение абстрактных категорий в денежно-числовом эквиваленте;

3) количественный анализ или подсчет (quantification) - стадия непосредственных подсчетов всех параметров проекта;

4) представление или презентация (presentation) - перевод в доступную и понятную форму произведенных расчетов.

Вышеуказанные методы, помогающие принимать решения в сфере энергетического права, являются равнозначными, и приоритет в выборе того или иного метода зависит в первую очередь от преследуемых законодателем целей.

Вышеперечисленные разделы, по сути, не являющиеся чисто правовыми, тем не менее играют важную роль для ответа на вопрос, что же такое энергетическое право США.

Содержание энергетического права (в чистом виде) представляет собой совокупность правового регулирования традиционных (conventional) для США отраслей энергетики. Это:

1) нефтяная отрасль;

2) газовая отрасль;

3) угольная отрасль;

4) электроэнергетика;

5) ядерная энергетика;

6) гидроэнергетика.

В последние годы в содержание также включается правовое регулирование чистых источников энергии (clean energy sources).

Таким образом, американская наука, осознавая сложность, комплексность, важность энергетического права как одной из определяющих правовых отраслей для устойчивого экономического развития государства, включает в рамки энергетического права весь спектр вопросов, которые затрагивают тот или иной этап создания правовой нормы в сфере энергетики. И, на мой взгляд, подобный подход в максимальной мере отвечает потребностям развития любого государства, т. к. изолированное, исключительно правовое понимание проблематики энергетического регулирования не может отвечать современным потребностям общества и всего государства.

Название документа