Политические и экономические факторы влияния на характер правовых предписаний РФ и ЕС в энергетической сфере

ПОЛИТИЧЕСКИЕ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ФАКТОРЫ ВЛИЯНИЯ НА ХАРАКТЕР ПРАВОВЫХ ПРЕДПИСАНИЙ РФ И ЕС В ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ СФЕРЕ

Ю. А. ШАБАЛИНА

Шабалина Ю. А., студентка Международного института энергетической политики и дипломатии МГИМО (Университет) МИД РФ.

Значение политических и экономических факторов в мировой энергетике обусловлено ключевой ролью топливно-энергетического комплекса в развитии многих стран мира. Политические и экономические факторы воздействуют на состояние энергетической безопасности, являющейся частью безопасности государств в целом. Поэтому путем принятия многих внутриполитических и внешнеполитических решений государства прямо или косвенно выстраивают определенные рамки взаимовыгодного сотрудничества, обеспечивая реализацию стратегических целей. Как отмечает один из ведущих специалистов в области мировой энергетической политики Дж. Митчел, на рубеже веков правовая "арифметика энергетики все больше подчинялась политическому фактору" <1>. -------------------------------- <1> Жизнин З. С. Основы энергетической дипломатии: Учебник: В 2-х т. М.: МГИМО (У) МИД России, 2003. Т. 1. С. 77.

Индустриально развитые страны, в особенности страны Западной Европы, традиционно считались основными партнерами СССР по торговле энергоресурсами: в довоенные времена они, как и сейчас, составляли большую часть товарооборота СССР. В качестве примера успешного межкорпоративного взаимодействия между российскими и западными нефтепромышленниками следует отметить участие в 1908 - 1917 гг. английской компании "Шелл" в транспортировке, маркетинге и продаже апшеронской нефти и нефтепродуктов на рынках ряда азиатских стран. После революции 1917 г. до середины 20-х гг. международная деятельность отечественного ТЭК приостановилась. После 20-х гг. СССР возобновил энергетическое сотрудничество со странами Европы, но после Второй мировой войны "центр гравитации" торговой кооперации СССР с зарубежными государствами сместился к странам Восточной Европы, которые вошли в сферу советского военно-политического и экономического влияния. В 1950-е гг. торговля энергоресурсами с Западом занимала лишь 15 - 16% всей внешнеэкономической деятельности СССР. Спад экономической активности СССР и Европы в энергетической сфере во многом объяснялся принадлежностью государств к разным экономическим системам. Торговля энергоресурсами СССР проходила в рамках командно-административной системы экономики, где цены устанавливало исключительно государство. Западноевропейские страны придерживались рыночной системы, в которой цены на все товары зависели от так называемой невидимой руки рынка. С самого начала существования СССР его внутренняя экономика была сильно ограничена политическими рамками. 22 апреля 1918 г. был принят Декрет Совета Народных Комиссаров "О национализации внешней торговли", который отражал идею наделения специализированных органов исключительным правом на заключение внешнеэкономических сделок. В 20-е гг. XX столетия таким правом был наделен Наркомат внешней торговли, основной функцией которого было проведение монополистической деятельности. Полная схема реализации монополии на внешнюю торговлю была выстроена к 1970-м гг. Она проводилась через систему Всесоюзных внешнеторговых объединений, которые могли выполнять только посреднические функции по ограниченной номенклатуре товаров, указанной в уставах объединений. В список таких товаров входили энергоресурсы как стратегически важное сырье. Все неуставные сделки считались ничтожными. Деятельность Всесоюзных внешнеторговых объединений регулировалась Министерством внешней торговли, которое контролировало также и добычу энергоресурсов. Для сравнения приведем пример компании страны с рыночной экономикой - голландский трест "Ройал Датч". Он, как и многие другие ведущие компании Европы, развивался без поддержки и контроля правительства. Темпы его развития поразительны - с 1895 по 1897 г. объем добычи вырос в 5 раз. Несмотря на то что в работе делается акцент на РФ и ЕС, самым ярким примером государства с рыночной экономикой, безусловно, является США. Созданная в 1882 г. компания "Стандард ойл" к 1898 г. образовала 82 треста с общим капиталом 1,2 млрд. долларов. Между 1898 и 1904 гг. было создано еще 234 треста, общий капитал которых превышал 6 млрд. долларов. Причем государство никоим образом не покровительствовало компании, скорее наоборот: в ноябре 1906 г. Рузвельт подал иск против "Стандард ойл" за нарушение антитрестовского законодательства Шермана 1890 г., а именно "за противодействие любым мерам по обеспечению справедливости ведения бизнеса" <2>. -------------------------------- <2> Ергин Д. Добыча. Всемирная история борьбы за нефть, деньги и власть. С. 439.

Из этого следует, что торговля энергоресурсами СССР в период с 20-х по 70-е гг. не могла быть проведена на условиях конкуренции, как то было в США и странах Европы, поскольку Союз ограничивал действия внешнеторговых объединений государственными планами. Все это, однако, не означает слабости действий СССР на международном энергетическом рынке. С 1960 по 1980 г. доля нефти и нефтепродуктов, природного газа, а также цветных металлов и лесоматериалов составляла треть всего экспорта СССР. Необходимо отметить, что СССР поставлял только сырьевые материалы: продажа советских товаров промышленного производства не превышала 1 - 3%, когда покупка оборудования для переработки сырья у стран Запада была равна 90%. Другая причина спада в развитии взаимоотношений Востока и Запада в энергетической сфере заключалась непосредственно во внешней политике. Начавшаяся в 1949 г. "холодная война" кардинально усложнила торговую кооперацию. Крайне слабую экономику Европы было решено стабилизировать путем учреждения Европейского объединения угля и стали 9 мая 1950 г. по предложению министра иностранных дел Франции Робера Шумана. В результате объединения угольной и сталелитейной промышленности был сформирован общий рынок угля, железной руды, железного лома, стали, чугуна и специальных сталей государств-участников. Также были отменены таможенные пошлины на продукцию угледобывающей и металлургической промышленности и количественные ограничения в торговле. Были введены единые транспортные тарифы на перевозку угля и руды, железного лома и продукции металлургической промышленности. Кроме того, после окончания Второй мировой войны и вплоть до конца 1980-х гг. США и их союзники проводили по отношению к СССР дискриминационную политику. По мнению С. З. Жизнина, "в конкурентной борьбе с ведущими ТНК Запада советские внешнеторговые организации (тем не менее) удачно преодолевали дискриминационные барьеры, используя методы ценовых войн" <3>. Он также отмечает, что некоторые из американских компаний даже не согласились с линией на бойкот нефти и нефтепродуктов из СССР, разработанной руководством компании "Ройал Датч/Шелл", имевшей претензии к правительству Советской России из-за экспроприации имущества этой компании на Апшероне. -------------------------------- <3> Жизнин З. С. Основы энергетической дипломатии: Учебник: В 2-х т. М.: МГИМО (У) МИД России, 2003. Т. 2. С. 111.

Дискриминация, в частности, прослеживалась в Законе "О взаимном обеспечении безопасности" 1951 г. и многочисленных поправках к нему, которые устанавливали перечень товаров, экспорт и импорт которых был строго запрещен со странами советского лагеря. Данный факт можно подтвердить мнением вышеуказанного автора о том, что в середине 50-х гг. "активная внешнеэкономическая экспансия советской нефти на мировые рынки вынудила западные ТНК объединиться для ее противодействия" <4>. -------------------------------- <4> Там же. С. 112.

Итак, проводимые странами Запада с 1960 по 1980 г. антидемпинговые процедуры были направлены на затруднение торговли энергоресурсами с СССР, являющимся политическим противником Запада в "холодной войне". Исключением из правил стала западногерманская компания "Рургаз". Переговоры с ее представителями длились еще с 1969 г., в результате чего с 1973 г. в ФРГ начали осуществляться поставки советского газа. К середине 80-х гг. объемы поставок достигли значительных размеров, что вызвало серьезные опасения в отношении усиления энергетической зависимости Западной Европы от СССР. Торговый оборот СССР со странами Западной Европы к 1980 г. достиг 38,5 млрд. долларов. К 1985 г. в связи с увеличением экспорта в страны Восточной Европы отечественный товарооборот составил 35,7 млрд. долларов, причем доля от экспорта из них насчитывалась в 20,3 млрд. долларов. Итого доля советского экспорта в западноевропейские страны была равна 23,9%, а импорта - 18,9%. Вслед за Германией основными западными партнерами в содействии выхода советского газа на западноевропейские рынки стали Финляндия, Италия, Франция, Великобритания, Нидерланды и Швейцария. К сотрудничеству с Россией эти страны пришли из-за значительного увеличения мировых цен на энергию и индустриальные сырьевые материалы в середине 1970-х гг. Причина подъема цен на энергоресурсы заключается также и в общеполитической напряженности, существовавшей в 70-е гг. Большую роль сыграли энергетические кризисы вследствие арабского нефтяного эмбарго, объявленного арабскими властями в ответ на атаку сирийских властей. В результате этого добыча нефти сократилась на 5%. Последовавший за нефтяным кризисом на Ближнем Востоке "нефтяной шок" ОПЕК, произошедший в 1973 - 1974 гг., привел к стремительному повышению цен на нефть, практически в 4 раза - с 3 долларов за баррель до 12. Ситуация повторилась в 1978 - 1979 гг.: второй "нефтяной шок" был связан с волной национализации и борьбой за экономическую и политическую независимость в Иране. Вслед за П. Г. Лахно, который, в свою очередь, ссылается на монографию Бернарда Моммера "Глобальная нефть и национальное государство", подчеркнем, что те же исторические события характеризуются как революция ОПЕК, а президент ОПЕК А. Родригес Араке, написавший предисловие к вышеуказанной книге, оценивает их как "значительное позитивное достижение стран-производителей" <5>. -------------------------------- <5> Лахно П. Г. Энергетическое право - что это такое? // Энергетика и право. Вып. 2 / Под ред. П. Г. Лахно. М.: Новая правовая культура, 2009. С. 42.

Так или иначе, исламские революции в Иране вызвали как у населения, так и у мирового сообщества паническое настроение: с 13 долларов за баррель цены на нефть возросли до 34. Увеличение цены товара, в свою очередь, привело к значительному уменьшению спроса. Описанные выше явления инициировали резонанс во всем мире. Европа оказалась в авангарде регионов, которые достаточно быстро среагировали на внешние вызовы, и с целью уменьшения зависимости от импорта ресурсов обратилась к внутренней политике. "Еще в послевоенный период для европейских политиков стало очевидно, что некоторые проблемы, связанные с энергетикой, выходят за пределы национальных границ", - пишет С. С. Селиверстов <6>. Подчеркивается, что в обозначенный период времени существовало "лоскутное одеяло" <7> учредительных договоров, по которым распределялась компетенция ЕС в указанной области. -------------------------------- <6> Селиверстов С. С. Лиссабонский договор и энергетическая политика: Сборник материалов международной конференции "Какими станут внутренние и внешние политики ЕС в результате вступления в силу Лиссабонского договора". М.: Аксиом, 2008. С. 229. <7> Там же. С. 230.

В Договоре, учреждающем ЕОУС, были регламентированы угледобыча и сталелитейное производство. В Договоре о Евроатоме были установлены пределы регулирования политики в ядерной энергетике. В Договоре, учреждающем Европейское сообщество, содержались положения применительно к остальным энергоносителям. Начиная с 1974 - 1975 гг. Европейским сообществом принимались различные целевые установки в виде резолюций Совета. В 1980 - 1990 гг. и 1985 - 1995 гг. были предприняты горизонтальные и секторальные установки. Горизонтальные установки включали в себя положения о географической диверсификации и правила о возможности переключений между внешними поставщиками. Секторальные установки, содержащиеся преимущественно в Резолюции 1985 - 1995 гг., преследовали цель увеличить показатели ВВП и спрос на национальные энергоресурсы для сокращения на одну треть импорта сырья. Однако реализация последних не увенчалась успехом: наблюдалась возрастающая зависимость ЕС от импорта энергоресурсов. В 2004 г. цена за баррель нефти достигала 40 долларов - значительный рост по сравнению с показателями 1970 г. (15 долларов) и 1980 г. (34 доллара). Так как цены на газ напрямую зависят от цен на нефть, то, следовательно, поднялись цены также на газ. Тем не менее можно сделать вывод, что в результате аккумулирования сил ЕС общая задача - уменьшение энергозависимости - была достигнута: рост спроса этого региона на нефтегазовую продукцию несколько снизился. Однако по сравнению с другими основными регионами энергопотребления, такими как Северная Америка, Ближний Восток, Азиатско-Тихоокеанский регион, Центральная и Южная Америка, спрос все же оставался на высоком уровне. "Единственным исключением стало постсоветское пространство, где наблюдалось резкое падение спроса на продукцию нефтегазовой промышленности" <8>, - отмечает А. Н. Вылегжанин. По его мнению, причины коренятся в "недостаточно продуманном переходе к новым экономическим отношениям" <9>. -------------------------------- <8> Международно-правовые основы недропользования: Учебное пособие / Отв. ред. А. Н. Вылегжанини. М.: Норма, 2007. С. 43. <9> Международно-правовые основы недропользования: Учеб. пособие / Отв. ред. А. Н. Вылегжанин со ссылкой на кн.: Трубецкой К. Н. и др. Горное законодательство России: вчера, сегодня, завтра. М., 2000. С. 5.

Полагается, что несовершенство действующего хозяйственно-финансового механизма недропользования и фискальный характер существовавшей системы налогообложения привели к остановке добывающих предприятий и усилили "нерациональную, выборочную, а порой хищническую выемку богатых или находящихся в благоприятных горно-геологических условиях запасов полезных ископаемых, их не комплексное использование" <10>. -------------------------------- <10> Там же. С. 42.

Глобальная ценовая ситуация вынудила государства продолжить создание международно-правовых договоренностей. На этот раз особенно активно их стали заключать страны - производители энергоресурсов. К концу XX в. мировые цены на нефть резко снизились, и в марте 1999 г. государства - члены ОПЕК заключили Соглашение об ограничении добычи нефти. Помимо этого четыре государства - крупнейших экспортера нефти, а именно Россия, Мексика, Норвегия и Оман, также установили в рамках своей национальной правовой политики сдерживающие ограничения на добычу нефти. Вследствие таких международно-скоординированных мер цены на нефть стабилизировались, что позволило экономистам говорить о межгосударственном повороте к международному управлению добычей. Для реализации такого международного управления на местах необходимы были исходная экономическая информация о выявленных национальных запасах нефти и газа и направляющие внутренние правовые установки, которые были выражены в принятом в 1995 г. Постановлении Правительства РФ от 13 октября 1995 г. N 1006 "Об Энергетической стратегии России". Энергетические стратегии и по сей день служат документом, отражающим направления развития политики и права в указанной области <11>. -------------------------------- <11> Затем в 2003 г. распоряжением Правительства РФ N 1234-р от 28 августа была одобрена Энергетическая стратегия России на период до 2020 г. В настоящее время действует Энергетическая стратегия России на период до 2030 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации.

Резюмируя вышесказанное и проанализировав события последних десятилетий, автор пришел к выводу, что после успешного взаимодействия российских и западноевропейских компаний в начале XX в. международное торговое сообщение энергоресурсами России со странами Запада проходило со значительными трудностями. Причинами тому послужила приверженность государств к разным экономическим системам. Большую роль в истории энергетики с 1949 г. сыграла "холодная война" и связанные с ней меры, с одной стороны, восстанавливающие экономику Запада, а с другой стороны, дискриминирующие ввоз и вывоз сырья из Востока. Экономически нестабильным фоном послужили следующие друг за другом два кризиса арабского нефтяного эмбарго середины и конца 1970-х гг., вызвавшие увеличение цен на нефть. В сложившейся ситуации уже в рамках Евросоюза западные страны предприняли внутренние установки для сокращения энергетической зависимости от поставок советского сырья, которые способствовали увеличению спроса на национальные энергоресурсы. Обратная ситуация наблюдалась в СССР, где спрос на энергоресурсы резко снизился. Таким образом, под влиянием прежде всего политических, а потом уже тесно связанных с ними экономических факторов предыдущего столетия к началу XXI в. РФ и ЕС вышли на современный уровень энергетического сотрудничества.

Литература

1. Жизнин З. С. Основы энергетической дипломатии: Учебник: В 2-х т. М.: МГИМО (У) МИД России, 2003. 2. Ергин Д. Добыча. Всемирная история борьбы за нефть, деньги и власть. М., 2011. 3. Лахно П. Г. Энергетическое право - что это такое? // Энергетика и право. Вып. 2 / Под ред. П. Г. Лахно. М.: Новая правовая культура, 2009. 4. Селиверстов С. С. Лиссабонский договор и энергетическая политика: Сборник материалов международной конференции "Какими станут внутренние и внешние политики ЕС в результате вступления в силу Лиссабонского договора". М.: Аксиом, 2008. 5. Международно-правовые основы недропользования: Учебное пособие / Отв. ред. А. Н. Вылегжанин. М.: Норма, 2007. 6. Горное законодательство России: вчера, сегодня, завтра. М., 2000.

Название документа