Таможенно - тарифные инструменты в системе государственно - правового регулирования внешнеторговой деятельности

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

ТАМОЖЕННО - ТАРИФНЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННО - ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕТОРГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 марта 2001 года

Т. Н. ТРОШКИНА

Татьяна Николаевна Трошкина, кандидат юридических наук.

Внешнеторговая деятельность традиционно является объектом пристального внимания со стороны государства. За последние 10 - 15 лет в государственной внешнеторговой политике произошли разительные изменения. Был осуществлен демонтаж монополии государства на осуществление внешнеторговых и валютных операций. Государство взяло курс на последовательную либерализацию внешнеторговой политики, нашедшей свое закрепление в Указе Президента РСФСР "О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР" от 15 ноября 1991 года N 213. За период времени, начавшийся с появления упомянутого Указа и завершившийся принятием в 1995 году Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" <*>, в целом завершилось формирование основ системы государственно - правового регулирования внешнеэкономического комплекса. На смену тотальному контролю государства за внешнеторговыми связями пришел механизм государственного регулирования таких связей с использованием инструментов и методов, традиционных для стран с рыночной экономикой. Его основными задачами являются: -------------------------------- <*> Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" от 13 октября 1995 года N 157-ФЗ / Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 42.

1. Защита экономического суверенитета, под которым понимается полнота государственной власти в системе внутриэкономических отношений и участие в международных экономических отношениях в соответствии с принципом суверенного равенства государств. 2. Обеспечение экономической безопасности <*>, то есть такого состояния российской экономики, которое гарантировало бы достаточный уровень социального, политического и оборонного существования и прогрессивного развития Российской Федерации, неуязвимость экономических интересов по отношению к возможным внешним и внутренним угрозам и воздействиям <**>. -------------------------------- <*> В соответствии с Законом РФ "О безопасности" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 799), под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз (ст. 1). <**> Ст. 2 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности".

3. Стимулирование развития национальной экономики при осуществлении внешнеторговой деятельности. Таможенно - тарифный механизм как одна из составляющих государственного регулирования внешнеторговой деятельности стимулирует развитие национальной экономики по следующим основным направлениям: - рационализация товарной структуры российского импорта. Под рационализацией имеется в виду, что таможенные пошлины на товары, ввоз которых необходим для развития российской экономики, снижаются или полностью отменяются; в то же время сохраняются высокие ставки на те товары, которые могут составить конкуренцию отечественным производителям <*>; -------------------------------- <*> В интересах российской обрабатывающей промышленности может, например, быть применен метод построения тарифа на основе эскалации ставок таможенных пошлин, то есть их повышения в зависимости от степени обработки товаров: сырье ввозится беспошлинно или по крайне низким ставкам, полуфабрикаты - по незначительным ставкам, а уже готовые изделия облагаются по высоким ставкам таможенных пошлин.

- поддержание рационального соотношения вывоза и ввоза товаров, валютных доходов и расходов. Таможенно - тарифное регулирование оказывает существенное воздействие на состояние расчетного и платежного баланса России, содействие прогрессивным изменениям в структуре производства и потребления товаров в Российской Федерации. 4. Обеспечение условий эффективной интеграции экономики России в мировую экономику. Эта четвертая по перечислению задача государственного регулирования внешнеторговой деятельности весьма актуальна и для таможенной политики. О нацеленности таможенного законодательства на "активизацию связей российской экономики с мировым хозяйством" говорится в преамбуле Таможенного кодекса РФ <*>. Там же в ст. 2 в качестве направления развития таможенного дела в Российской Федерации определены гармонизация и унификация с общепринятыми международными нормами и практикой. "В интересах развития и укрепления международной экономической интеграции Российская Федерация создает с другими государствами таможенные союзы, зоны свободной торговли, заключает соглашения по таможенным вопросам в соответствии с нормами международного права", - закреплено в ст. 4 Таможенного кодекса. "Обеспечение условий для эффективной интеграции Российской Федерации в мировую экономику" провозглашено в качестве одной из основных целей таможенного тарифа в п. 1 ст. 1 Закона РФ "О таможенном тарифе" <**>. -------------------------------- <*> Ведомости Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 31. Ст. 1224. <**> Ведомости Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 23. Ст. 821.

Аналогичная норма содержится и в Федеральном законе "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (ч. 2 ст. 5): "В целях интеграции экономики Российской Федерации в мировую экономику Российская Федерация в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права участвует в международных договорах о таможенных союзах и зонах свободной торговли, основанных на установлении единой таможенной территории без применения мер таможенно - тарифного и нетарифного регулирования торговли между странами - участниками этих союзов и странами - участницами деятельности, осуществляемой в зонах свободной торговли. При этом у стран - участниц таможенных союзов устанавливается единый таможенный тариф в отношении торговли с третьими странами, а у стран - участниц деятельности, осуществляемой в зонах свободной торговли, сохраняются национальные таможенные тарифы в торговле с третьими странами". Под объектом государственного регулирования внешнеторговой деятельности - понимается то, на что направлено регулятивное воздействие государства, в нашем случае - сама внешнеторговая деятельность. Внешнеторговая деятельность - это предпринимательская деятельность в области международного обмена товарами, работами, услугами, информацией, результатами интеллектуальной деятельности, в том числе исключительными правами на них (интеллектуальная собственность). Такое определение нашло свое закрепление и на законодательном уровне (ст. 2 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности"). Внешнеторговая деятельность реализуется как на уровне органов государственной власти, так и на уровне хозяйственных организаций (хозяйствующих субъектов). В первом случае внешнеторговая деятельность направлена на установление межгосударственных основ сотрудничества, создание правовых и торгово - политических механизмов, стимулирующих развитие и повышение эффективности торгово - экономических связей. Во втором же случае внешнеторговая деятельность проявляется в заключении и исполнении контрактов и договоров гражданского права. Исследование практики международной торговли позволяет выделить три основных направления внешнеторговой деятельности: 1) обмен товарами в вещественно - материальной форме и услугами, связанными с осуществлением товарооборота; 2) технико - экономическое сотрудничество, включающее содействие в области промышленного и гражданского строительства и предоставление услуг инженерно - технического характера; 3) внешнеторговая деятельность в сфере научно - технического сотрудничества, представляющего собой обмен достижениями науки и техники и совместное осуществление научно - технических работ. Экономические связи с зарубежными фирмами и организациями реализуются путем проведения коммерческих операций, то есть определенных технических приемов по подготовке и проведению торгового сотрудничества. В настоящее время углубляется комплексный характер операций. Например, купля - продажа товаров может сопровождаться куплей - продажей лицензий, а поставка комплектного оборудования может вестись с возмездным осуществлением опытно - конструкторских работ. Необходимым условием успешной внешнеторговой деятельности является выполнение целого ряда операций обеспечивающего характера, способствующих продвижению от продавца к покупателю, - транспортных, экспедиторских, страховых, операций, связанных с ведением международных расчетов, и т. д. Таким образом, внешнеторговые операции охватывают широкий спектр отношений экономического, валютно - финансового и правового характера. Внешнеторговые операции осуществляются на основе заключаемых сделок. Следовательно, внешнеторговая сделка является правовой формой осуществления внешнеторговой деятельности, связанной с внешнеторговыми сделками. Необходимо обратить внимание на соотношение понятий внешнеторговой и внешнеэкономической деятельности. Последнее является более широким и включает в себя первое (таким образом, можно говорить, что эти понятия соотносятся как часть и целое). Основными видами внешнеэкономической деятельности являются (ст. 13 ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности"): - внешняя торговля; - международное инвестиционное сотрудничество; - международное научно - техническое сотрудничество; - валютно - финансовые операции; - кредитные операции. Внешняя торговля опосредует практически все формы внешнеэкономической деятельности. Например, в рамках международного научно - технического сотрудничества проводится совместное исследование, результат которого патентуется; впоследствии патент продается и представляет собой экспорт услуги. Государственная внешнеторговая политика осуществляется посредством применения экономического и административного методов регулирования внешнеторговой деятельности в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Тот или иной метод регулирования предполагает использование конкретных инструментов государственного регулирования внешнеторговой деятельности, которые условно могут быть объединены в следующие группы: - таможенно - тарифные инструменты (импортный и экспортный тарифы); - паратарифные (или квазитарифные) инструменты, использование которых формально не связано с таможенно - тарифным регулированием внешнеторговой деятельности, но на деле оказывает на нее существенное влияние (таможенные сборы и иные таможенные платежи неналогового характера, внутренние налоги (акцизы, НДС), взимаемые налоговыми органами); - валютно - финансовое регулирование (порядок совершения валютных операций и т. д.); - антидемпинговые и компенсационные пошлины, с помощью которых осуществляется защита интересов национальных производителей, борьба с занижением цен экспортируемых товаров и использованием экспортных субсидий; - государственная монополия на внешнюю торговлю отдельными товарами; - установление технических барьеров, позволяющих контролировать импортные поставки на предмет их соответствия национальным стандартам безопасности и качества; - контингентирование (квотирование) внешнеторговых операций, означающее ограничение экспортных и (или) импортных поставок определенным количеством товаров или их суммарной стоимостью на установленный период времени; - лицензирование, предполагающее выдачу уполномоченными на то органами исполнительной власти разрешений (лицензий) на совершение экспортных и (или) импортных операций. На современном этапе развития государство стремится регулировать внешнеторговую деятельность не административными запретами и ограничениями, а путем создания благоприятных экономических условий для осуществления тех внешнеторговых операций, которые способствуют повышению эффективности российской экономики, реализации конкретных задач социально - экономического развития Российской Федерации. И, наоборот, для операций, которые могут оказать неблагоприятное воздействие на экономику страны, создаются менее благоприятные экономические условия. В этих целях используются экономические инструменты внешнеторгового регулирования - понижение или повышение ставок импортного таможенного тарифа, изменения порядка совершения валютных операций и т. д. Законодатель закрепил принципы экономических мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности (п. 5 ст. 4 ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности"). Таким образом, административные меры могут использоваться только в том случае, если с помощью экономических мер оказывается невозможным достигнуть поставленных целей. Так, например, в соответствии со ст. 15 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" количественные ограничения экспорта и импорта, являющиеся разновидностью административных ограничений внешнеторговой деятельности, могут вводиться только в исключительных случаях - для обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, выполнения международных обязательств Российской Федерации и т. д. Итак, механизм государственного регулирования внешнеторговой деятельности основывается на использовании определенного набора экономических и административных (иначе - внеэкономических) инструментов воздействия на экспортно - импортные операции. Экономические инструменты суть инструменты рыночные: они воздействуют на конкурентоспособность товаров с помощью ценового механизма. Что же касается административных мер, то они действуют помимо рыночных механизмов. Несмотря на то, что на уровне ГАТТ/ВТО и отечественного законодательства (п. 5 ст. 4 ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности") отдается предпочтение экономическим инструментам, административные инструменты регулирования импорта, применяемые в современном мире при всех их недостатках являются объективной реальностью, формирующей условия международной торговли, и с ними нельзя не считаться. Более того, и используемые в отношении торговли небольшой группой товаров, действующие в течение ограниченного срока, предназначенные для решения определенных экономических и социальных проблем, требующих определенных экономических и социальных проблем, требующих оперативного вмешательства правительства, административные меры не способны существенно нарушить нормального функционирования рыночного механизма и даже могут содействовать его нормализации. Это объясняется в первую очередь тем, что отдельные недостатки экономических мер компенсируются преимуществами административных мер.

Недостатки и пределы использова - Преимущества административных ния экономических мер регулиро - мер регулирования внешнеторго - вания внешнеторговой деятельнос - вой деятельности ти

Жесткая законодательная и Процедура применения адми - международно - правовая (дого - нистративных инструментов зна - ворная) регламентация чительно упрощена в сравнении с процедурой введения и изменения Использование экономических таможенных пошлин и иных эконо - инструментов не всегда и не сра - мических инструментов (админи - зу дает ожидаемые результаты, стративное регулирование нахо - т. к. эффективность их применения дится в компетенции исполни - зависит от таких факторов, как тельной власти, оформляется пу - соотношение спроса и предложения тем принятия соответствующих товаров, конкуренция между пос - подзаконных актов и обычно не тавщиками, динамика цен и коле - требует предварительного согла - бание валютных курсов сования (договоренности) с дру - гими странами)

Экономические инструменты Административные меры фор - неодинаково воздействуют на пос - мально являются временными, а тавки товаров, которые осущест - следовательно не требуют пере - вляются крупными и малыми фирма - смотра ранее заключенных между - ми, располагающими неравными фи - народных торговых соглашений и нансовыми ресурсами взятых государством на себя иных международных обязательств

Использование администра - тивных инструментов позволяет более оперативно и целенаправ - ленно (избирательно) ограничи - вать экспорт и импорт, а также более эффективно реализовывать внешнеполитические цели (ис - пользуя, например, полный зап - рет (эмбарго) на внешнеторговые операции)

Наряду с делением инструментов государственного регулирования внешнеторговой деятельности на экономические и административные, используется и другой вариант классификации: тарифные и нетарифные инструменты. Последний вариант классификации имеет более широкое применение, как в международном праве, так и в национальном законодательстве. Заметим, что впервые такой вариант классификации был предложен Секретариатом ГАТТ в конце 1960-х гг. <*> -------------------------------- <*> Inventory of Non - tariff barriers. GATT. Geneva, 1968 / 1969.

Важно отметить, что при всей близости понятий экономических и тарифных мер, они не являются полностью совпадающими. К числу экономических мер регулирования внешнеторговой деятельности, помимо собственно таможенно - тарифных инструментов, следует отнести и другие виды обязательных платежей (пограничные налоги и сборы, компенсационные и антидемпинговые пошлины), а также экономические инструменты стимулирования экспорта (страхование и кредитование экспорта, предоставление налоговых и других льгот экспортерам, различные субсидии). Обратим внимание на то, что в российском законодательстве используются оба рассматриваемые понятия - экономические и таможенно - тарифные меры. Так, в ст. 4 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" закреплен принцип приоритета экономических мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности. В ст. 13 того же Закона говорится о таможенно - тарифном регулировании внешней торговли. Таможенно - тарифное регулирование предполагает применение импортных и экспортных таможенных тарифов. Целью установления импортных и экспортных таможенных пошлин законодатель называет "регулирование операций по импорту и экспорту, в том числе для защиты внутреннего рынка Российской Федерации и стимулирования прогрессивных структурных изменений в экономике Российской Федерации" (ст. 14 ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности"). Определения нетарифного регулирования в Законе, к сожалению, не приводится. Это одно из серьезнейших юридико - технических упущений данного Закона. Процитируем часть 1 статьи 13, чтобы проиллюстрировать, как законодатель "вышел из положения" с определением нетарифного регулирования: "Государственная внешнеторговая политика осуществляется посредством таможенно - тарифного регулирования (применения импортного и экспортного тарифов) и нетарифного регулирования (в частности, путем квотирования и лицензирования) внешнеторговой деятельности в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации". Классификация нетарифных инструментов регулирования внешней торговли, разработанная Секретариатом ГАТТ: Группа 1. Меры вмешательства государства в торговлю. А. Льготы производителям и потребителям местной продукции. Б. Экспортные субсидии. В. Компенсационные пошлины. Г. Государственные закупки. Д. Торговые операции государственных предприятий. Е. Прочие меры по ограничению торговли. Группа 2. Особенности таможенных и административных процедур. А. Методы таможенной оценки. Б. Антидемпинговые пошлины. В. Структура тарифов. Г. Консульские и таможенные формальности и документы: - консульские формальности и сборы; - таможенная документация; - правила происхождения товаров. Группа 3. Стандарты. А. Технические стандарты. Б. Требования к упаковке товаров и маркировке. Группа 4. Специфические торговые барьеры. А. Количественные ограничения импорта. Б. Двусторонние дискриминационные ограничения импорта. В. Ограничения экспорта. Г. Установление минимальных цен. Д. Лицензирование. Е. Запреты в отношении кинофильмов. Группа 5. Импортные сборы. А. Внесение депозитов. Б. Кредитные ограничения для импортеров. В. Различные сборы. Г. Пограничные сборы фискального характера. Д. Ограничения в отношении иностранных вино - водочных изделий. Е. Дискриминационные сборы с автомобилей. Ж. Статистические и административные сборы. З. Специальные сборы на импортные товары. Попытка определить понятие нетарифного регулирования в тексте нормативного правового акта была предпринята в Соглашении от 22 октября 1997 года "О единых мерах нетарифного регулирования при формировании Таможенного союза" <*> (вступило в силу для Российской Федерации 15 июля 1999 года). В ст. 2 Соглашения закрепляется: "Для целей настоящего Соглашения к мерам нетарифного регулирования относятся: а) государственная монополия на экспорт и/или импорт товаров; б) экспортный контроль; в) количественные ограничения экспорта и/или импорта; г) запреты или ограничения экспорта и/или импорта; д) участие в выполнении международных экономических санкций; е) технические, фармакологические, санитарные, ветеринарные, фитосанитарные и экологические стандарты и требования; контроль за качеством ввозимых товаров". -------------------------------- <*> Бюллетень международных договоров. 2000. N 6.

Таможенно - тарифный механизм характеризует таможенную систему с функциональной стороны и позволяет показать динамику таможенно - тарифных правоотношений. Совокупность институтов (органов), участвующих в формировании и реализации таможенно - тарифной политики, а также набор форм и методов ее осуществления, порядок использования компетентными государственными органами инструментов таможенно - тарифного регулирования образуют понятие механизма таможенно - тарифного регулирования. Для установления конкретного таможенно - тарифного режима используется богатый арсенал таможенно - тарифных инструментов, под которыми понимаются типы государственных мероприятий по таможенно - тарифному регулированию. К их числу следует отнести ставки таможенных пошлин, таможенную товарную номенклатуру, порядок определения страны происхождения товара и расчета (установления) таможенной стоимости, систему льгот и преференций по таможенному налогообложению и др. В отличие от инструментов нетарифного регулирования, позволяющих государству осуществлять непосредственное вмешательство в процесс внешнеторгового обмена, таможенно - тарифные инструменты воздействуют на объект таможенной политики косвенно, через ценовой фактор. Совокупность, комбинация применяемых инструментов составляет метод таможенной политики. Выделяют методы тарифного и нетарифного регулирования, используемые в целях государственного регулирования внешнеторговой деятельности как в отдельности, так и в сочетании друг с другом. Действующее законодательство особо оговаривает, что не допускаются иные методы государственного регулирования внешнеторговой деятельности путем вмешательства и установления различных ограничений органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 13 ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности"). Профессор Козырин А. Н. отмечает: "Тарифное регулирование осуществляется с помощью инструментов, воздействующих, прежде всего на издержки производства и торговую прибыль..., и регламентируется финансово - правовыми нормами. Применение же прямых, нетарифных методов... регулируется административно - правовыми нормами" <*>. -------------------------------- <*> Козырин А. Н. Государственно - правовой механизм таможенной политики зарубежных стран. М., 1994. С. 9.

Деятельность государственных органов в рамках механизма таможенно - тарифного регулирования определяется соответствующими правовыми нормами, что позволяет охарактеризовать сам механизм как государственно - правовой. Таможенно - тарифный метод имеет очевидный императивный характер. Необходимость государственно - властного регулирования таможенных отношений продиктована спецификой деятельности государства в таможенной сфере, предполагающей, в частности, право таможенных органов на взыскание задолженности по уплате таможенных платежей, налагать определенные ограничения в отношении правомочий владения, пользования и распоряжения товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу. Таможенно - тарифные отношения должны обязательно принимать форму правоотношений. Необходимость четкой правовой регламентации таможенно - тарифного механизма обусловлена двумя важнейшими обстоятельствами. 1. Таможенное регулирование прямо или опосредованно вторгается в сферу предпринимательства, частно - экономических интересов, заставляя корректировать те или иные направления внешнеторговой деятельности хозяйствующих субъектов. 2. Требует нормирования "внешняя" направленность таможенно - тарифной политики, создающая для государства обязательства международно - правового характера. Правовые нормы, регулирующие общественные отношения в таможенно - тарифной сфере, с известной долей условности можно объединить в три группы: 1) нормы, устанавливающие общий порядок государственного регулирования внешнеторговой деятельности и основные начала таможенно - тарифного механизма (например, ст. 71, 74 Конституции РФ, соответствующие статьи ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", Закона РФ "О таможенном тарифе", Таможенного кодекса, Налогового кодекса, различных международных договоров и соглашений); 2) нормы, "задающие" основные параметры таможенно - тарифного регулирования (ставки таможенных пошлин, особенности их дифференциации, таможенно - тарифные льготы и т. д.); 3) нормы, с помощью которых охраняется установленный правопорядок в таможенно - тарифной сфере (ст. 283 - 285 Таможенного кодекса, ст. 194 Уголовного кодекса и др.). Принимая ту или иную форму выражения, упомянутые нормы составляют два блока источников права: 1) внутреннее таможенное законодательство; 2) международные договоры и соглашения, касающиеся таможенно - тарифного регулирования. Правовые источники таможенно - тарифного регулирования составляют единую целостную систему, элементы (составные части) которой находятся в отношениях субординации и иерархической подчиненности в соответствии с логикой правового регулирования внешнеторговой деятельности. Основными принципами построения системы источников права, регулирующих таможенно - тарифные отношения, являются конституционность, законность и примат международно - правовой нормы. Конституционность в данном случае означает строгое соответствие всех правовых источников таможенно - тарифного регулирования положениям и принципам, закрепленным в Конституции РФ. Законность предполагает обязательное соответствие подзаконных актов предписаниям законов, на основании и в развитие которых принимались данные подзаконные акты. В случае нарушения этого требования подзаконные акты в установленном порядке могут быть признаны ничтожными, то есть никогда не действовавшими. Наконец, принцип примата международного права означает, что в случае возникновения противоречия между нормой внутреннего (национального) законодательства и предписанием, установленном в международном договоре, будет действовать международно - правовая норма. Этот важный принцип производен от нормы, содержащейся в п. 4 ст. 15 Конституции РФ. Принцип соотношения юридической силы актов внутреннего права и международных договоров, в которых участвует Россия, закрепляется в ст. 6 Таможенного кодекса: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Кодексом и иными актами законодательства Российской Федерации по таможенному делу, то принимаются правила международного договора". Аналогичная норма содержится в Законе РФ "О таможенном тарифе" (ст. 38). Избежать несоответствия внутреннего таможенного законодательства действующим положениям международных договоров помогает предварительный контроль за принимаемыми в таможенной сфере нормативными правовыми актами. В случае возникновения противоречия между заключаемым международным договором и ранее принятым актом внутреннего законодательства следует внести изменения во внутреннее законодательство. Законодательную основу таможенно - тарифного регулирования составляют как собственно таможенные законы, т. е. законы, принимаемые исключительно в целях регулирования таможенных отношений (Таможенный кодекс, Закон РФ "О таможенном тарифе"), так и "непрофильные" законы, содержащие лишь отдельные таможенно - правовые нормы (Налоговый кодекс, ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", ФЗ "Об Особой экономической зоне в Калининградской области" и др.). В связи с продолжающейся работой по систематизации российского таможенного законодательства необходимо высказать следующее соображение. Одно из предложений по структуре нового Таможенного кодекса сводится к включению в него норм, содержащихся в Законе РФ "О таможенном тарифе". Некоторое время тому назад Закон РФ "О таможенном тарифе" уже предлагали включить во вторую часть Налогового кодекса, в раздел, посвященный федеральным налогам. Нам представляется целесообразным сохранить самостоятельный Закон о таможенном тарифе, поскольку содержащиеся в нем нормы являются реципированными в российское законодательство положениями международных соглашений (прежде всего ГАТТ), что объясняет относительную стабильность данного Закона в сравнении с другими актами таможенного законодательства. Возможные случаи столкновения норм налогового и таможенного законодательства после принятия Налогового кодекса устраняются в соответствии с правилом, закрепленном в ч. 2 ст. 2: "К отношениям по установлению, введению и взиманию таможенных платежей, а также к отношениям, возникающим в процессе осуществления контроля за уплатой таможенных платежей и привлечения к ответственности виновных лиц, законодательство о налогах и сборах не применяется, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом". Важную роль в механизме таможенно - тарифного регулирования играют подзаконные акты. Их подзаконность означает, что они принимаются во исполнение законов и должны им соответствовать. При регистрации подзаконных актов в Минюсте России осуществляется контроль за соответствием норм ведомственных актов предписаниям соответствующих законов. Основными видами подзаконных актов, используемых в таможенно - тарифных целях, являются: 1) указы Президента РФ; 2) постановления Правительства РФ; 3) нормативные правовые акты ГТК России. Указы Президента РФ. Активизация нормотворческой деятельности главы государства пришлась на период, предшествовавший принятию Таможенного кодекса и Закона РФ "О таможенном тарифе". В то время президентские указы выполняли, по существу, роль основных регуляторов таможенно - тарифных отношений. Сейчас указы Президента РФ по таможенным вопросам принимаются, как правило, в исключительных случаях: когда конкретная ситуация не урегулирована таможенным законом, однако интересы государства требуют ее немедленного нормирования (например, Указ Президента РФ от 5 февраля 1998 года N 135 "О дополнительных мерах по привлечению инвестиций для развития отечественной автомобильной промышленности"). Постановления Правительства РФ. Ими обычно регулируются наиболее важные вопросы таможенно - тарифного регулирования (Постановление Правительства РФ от 22 октября 1997 года N 1347 "Вопросы таможенно - тарифной политики", от 5 ноября 1992 года N 856 "Об утверждении порядка определения таможенной стоимости товаров, ввозимых на территорию Российской Федерации" и др.). Сам таможенный тариф (как импортный, так и экспортный) также принимается в форме постановления Правительства РФ. Нормативные акты ГТК России. Согласно ст. 11 Таможенного кодекса Государственный таможенный комитет (ГТК) РФ издает нормативные акты по таможенному делу, обязательные для исполнения всеми таможенными органами и иными государственными органами Российской Федерации, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от формы собственности и подчиненности, а также должностными лицами и гражданами. В соответствии с п. 2.1 Положения о нормативных актах ГТК России, утвержденного Приказом ГТК России от 21 мая 1999 года N 310, ГТК России издает нормативные акты в виде: ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Приказ ГТК РФ от 21.05.1999 N 310 "Об утверждении Положения о нормативных актах ГТК России" утратил силу в связи с изданием Приказа ГТК РФ от 21.06.2000 N 529 "Об отмене Приказа ГТК РФ от 21.05.1999 N 310". ------------------------------------------------------------------ - постановлений - нормативных актов, содержащих решения, имеющих межведомственный общенормативный характер, принимаемых в целях решения наиболее важных и принципиальных задач; - приказов - нормативных актов, содержащих решения по наиболее важным вопросам таможенного дела; - распоряжений - нормативных актов, издаваемых в целях оперативного разрешения отдельных вопросов, имеющих, как правило, ограниченную сферу применения либо касающихся узкого круга организаций, должностных лиц и граждан; - правил - нормативных актов, содержащих комплексное решение о порядке и условиях осуществления определенного вида деятельности таможенными органами и их сотрудниками либо организациями или физическими лицами в области таможенного дела; - инструкций - нормативных актов, содержащих решения о процедуре совершения каких-либо конкретных действий, включение, составление документов либо о порядке осуществления конкретных обязанностей; - положений - нормативных актов, содержащих комплексное, систематизированное решение по отдельному институту таможенного дела, обособленной группе вопросов, имеющих внутреннее единство, либо определяющий правовой статус, задачи и функции таможенных органов, организаций системы ГТК России, структурных подразделений ГТК России и других таможенных органов. До недавнего времени в практике таможенно - тарифного регулирования активно использовались письма, телеграммы телетайпограммы. В Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 года N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" установлен запрет на облечение новых правовых норм в форму писем, телеграмм и телетайпограмм. Этот запрет был подтвержден и в Положении о нормативных актах ГТК России (Приказ ГТК России от 21 мая 1999 года N 310): "Издание нормативных актов в виде писем, телеграмм и телетайпограмм, телексов не допускается" (п. 2.3). Однако в исключительных случаях, в целях оперативного доведения до сведения таможенных органов положений правовых актов вышестоящих органов государственной власти информация об этих положениях может доводиться в форме телетайпограмм и телексов при условии, что в них не включаются нормативные предписания, возлагающие дополнительные обязанности на органы, организации или иных лиц, не входящих в систему ГТК России <*>. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Приказ ГТК РФ от 21.05.1999 N 310 "Об утверждении Положения о нормативных актах ГТК России" утратил силу в связи с изданием Приказа ГТК РФ от 21.06.2000 N 529 "Об отмене Приказа ГТК РФ от 21.05.1999 N 310". ------------------------------------------------------------------ -------------------------------- <*> Письма, телеграммы и телетайпограммы, изданные (направленные) ранее и содержащие отдельные правовые нормы, продолжают действовать вплоть до их отмены или принятия новых актов. Они продолжают действовать как юридические переживания.

Право ведомственного нормотворчества принадлежит только ГТК России. Структурные подразделения ГТК России и нижестоящие таможенные органы не вправе издавать нормативные акты. Нормы, содержащиеся в перечисленных нормативных правовых актах, действуют в пределах таможенной территории Российской Федерации. Под таможенной территорией понимают пространство, на котором в полном объеме действует таможенное законодательство данной страны. Такая формулировка содержится в глоссарии таможенных терминов Совета таможенного сотрудничества (ныне - Всемирная таможенная организация). Подобный подход к определению таможенной территории непосредственно указывает на пространственные пределы действия норм таможенно - тарифного законодательства. Для определения пространственных пределов действия таможенно - тарифного регулирования используется понятие таможенной границы, под которой понимается линия, ограничивающая таможенную территорию. Таможенная граница очерчивает пространственные пределы действия таможенного (в том числе таможенно - тарифного) законодательства данного государства и разделяет таможенные территории сопредельных стран. Таможенный кодекс при определении таможенной территории опирается на понятие государственной территории: "Таможенную территорию Российской Федерации составляют сухопутная территория Российской Федерации, территориальные и внутренние воды и воздушное пространство над ними" (ст. 3). В соответствии с Таможенным кодексом российская таможенная территория включает в себя также находящиеся в морской исключительной экономической зоне Российской Федерации искусственные острова, установки и сооружения, над которыми Россия обладает исключительной юрисдикцией в отношении таможенного дела. Действующее законодательство содержит понятие исключения из таможенной территории. Ими являются территории свободных таможенных зон и свободных складов (определение этих понятий дано в ст. 75 Таможенного кодекса), которые "рассматриваются как находящиеся вне таможенной территории Российской Федерации, за исключением случаев, определяемых настоящим Кодексом и иными законодательными актами Российской Федерации по таможенному делу" (ст. 3 Таможенного кодекса). К числу предусмотренных ст. 3 Таможенного кодекса исключений относится Федеральный закон от 22 января 1996 года N 13-ФЗ "Об особой экономической зоне в Калининградской области". Статья 1 этого Закона предусматривает, что созданная в Калининградской области особая экономическая зона является частью государственной и таможенной территории Российской Федерации. В этой же статье Закона устанавливается, что в отношении взимания таможенных пошлин и иных платежей (в том числе налогов), уплачиваемых при таможенном оформлении ввозимых и вывозимых товаров, особая экономическая зона рассматривается как находящаяся в таможенном режиме свободной таможенной зоны с особенностями, установленными в данном Законе. Именно из-за этих особенностей (они обозначены в ст. 7) территория, которую занимает Калининградская особая экономическая зона, несмотря на действие в ее пределах режима свободной таможенной зоны, не была выведена из состава таможенной территории Российской Федерации. Существенное влияние на определение таможенной территории оказывает практика создания таможенных союзов. Как уже отмечалось, Таможенный кодекс в ст. 4 закрепляет право на образование таможенных союзов в интересах развития и укрепления международной экономической интеграции. Ориентиром в этой деятельности Таможенный кодекс определяет общепризнанные нормы международного права. Так, в ст. XXIV Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) таможенный союз определяется как замена одной таможенной территорией двух или нескольких таможенных территорий. Таможенный союз предполагает формирование общей (совместной) территории, на которой осуществляется свободное обращение товаров (внутренний аспект), устанавливается общая внешняя граница для принятия мер по тарифному и нетарифному регулированию торговли со странами - не членами таможенного союза (внешний аспект). Таможенный союз представляет собой более высокий уровень сближения по сравнению с зоной свободной торговли, в которой устанавливаются таможенные тарифы и количественные ограничения во взаимной торговле при сохранении самостоятельности стран - участниц в таможенно - тарифном регулировании на границах с третьими странами. Иными словами, таможенный союз - это такая зона свободной торговли, участники которой согласовали свою таможенную политику по отношению к государствам - не членам. В таможенном союзе появляется общий внешний тариф, завершающий унификацию таможенно - тарифного законодательства стран - участниц. Создание таможенного союза означает, что на место национальной таможенной политики приходит согласованная межгосударственная политика, которая в свою очередь приводит к появлению единого таможенного законодательства, действующего на территориях стран - членов союза. Таможенные территории государств, составивших таможенный союз, теряют самостоятельное значение. Их объединение дает новое качество - союзную общую таможенную территорию. В подписанном в ходе Московской встречи глав государств и глав правительств стран - участниц СНГ (сентябрь 1993 года) Договоре о создании экономического союза обозначены основные этапы интеграционных процессов в СНГ (ст. 4): "Договаривающиеся стороны согласились, что экономический союз создается путем поэтапного углубления интеграции, координации действий в осуществлении экономических реформ через межгосударственную (многостороннюю) ассоциацию свободной торговли; таможенный союз; общий рынок товаров, услуг, капиталов и рабочей силы; валютный (денежный) союз" <*>. -------------------------------- <*> Примером реализации планов создания таможенных союзов в рамках СНГ является Соглашение о таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Белоруссия от 6 января 1995 года. На основании этого Соглашения были приняты Указ Президента РФ от 25 мая 1995 года N 525 "Об отмене таможенного контроля на границе Российской Федерации с Республикой Беларусь", Приказ ГТК от 21 марта 1995 года N 167 "О первоочередных мерах по реализации Соглашения о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь" и ряд других нормативных актов. Образование российско - белорусского таможенного союза привело к переносу таможенного контроля с границы Российской Федерации с Республикой Белоруссия на внешние границы Республики Белоруссия, отмене взимания таможенных платежей в отношении двустороннего товарооборота и т. д. Таким образом, завершение формирования таможенного союза России и Республики Белоруссия позволит говорить о появлении общей таможенной территории. Наряду с двусторонним российско - белорусским таможенным союзом в настоящее время интенсивно развивается "таможенный союз пяти" (Россия, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Таджикистан).

Большое значение для практики таможенно - тарифного регулирования имеют особенности действия соответствующих правовых норм во времени. Быстрое реагирование правовой нормы на изменения экономической конъюнктуры и внешней политики, оперативность доведения нормативных актов до рассредоточенных по территории таможенных органов составляют основные требования к таможенному законодательству, которые, в свою очередь, и определяют специфические черты действия таможенно - тарифной нормы во времени. Нормативные акты становятся обязательными после вступления их в силу. Момент вступления в силу таможенно - тарифного законодательства может определяться по-разному: с момента подписания, с момента опубликования в официальных изданиях. Иногда правовая норма начинает действовать по истечении общего заранее установленного или специально предусмотренного срока после опубликования нормативного акта. В таможенно - тарифной сфере это касается, прежде всего, тех норм, реализация которых предполагает целый комплекс подготовительных мероприятий, как центральным таможенным ведомством, так и всей системой таможенных органов на местах. Российское законодательство различает общие и специальные правила вступления таможенно - тарифных норм в силу. По общему правилу законодательные нормы вступают в силу по истечении десяти дней, а указы Президента РФ, постановления Правительства РФ - семи дней после их официального опубликования. Если в законах и подзаконных актах особо оговаривается время вступления в силу отдельных норм, то общие правила не действуют. Нормативные акты ГТК России по таможенно - тарифному регулированию, подобно остальным ведомственным актам, должны быть зарегистрированы Министерством юстиции РФ, после этого - официально опубликованы ГТК России. По истечении 30 дней после опубликования нормативные акты ГТК России вступают в силу. Из этого правила установлены (ст. 11 Таможенного кодекса) два исключения: 1) ранее 30-дневного срока могут вступать в силу правовые нормы, изданные во исполнение актов вышестоящих государственных органов (указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ); 2) ранее установленного срока могут начать действовать таможенные акты, предусматривающие более льготные правила. Правовое регулирование таможенно - тарифного механизма предполагает четкую ориентацию во времени в отношении не только вступления в силу таможенно - тарифной нормы, но и возникновения у декларанта задолженности по уплате таможенных пошлин в соответствии с действующим на данный момент тарифным законодательством. Таможенное законодательство Российской Федерации исходит из того, что при осуществлении таможенно - тарифного регулирования применяются нормативные акты, действующие на момент принятия таможенной декларации таможенным органом. При незаконном перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации таким днем считается день фактического перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу (ст. 5 Таможенного кодекса). Таможенно - правовые отношения по конкретной поставке возникают с момента пересечения товаром таможенной границы, однако, моментом, по которому определяется размер действующей ставки таможенной пошлины, признается время принятия таможенной декларации. Государственный суверенитет предполагает, что каждое государство может регулировать таможенные вопросы в одностороннем порядке с помощью внутреннего законодательства. Однако очевидное международное значение таможенно - тарифной политики объясняет тот факт, что соответствующие вопросы становятся предметом договорного регулирования. Вот почему особое место в правовом механизме таможенно - тарифного регулирования занимают международно - правовые источники.

Общие принципы - принцип суверенного равенства международного права государств - принцип неприменения силы и уг - розы силой - принцип сотрудничества - принцип добросовестного выпол - нения обязательств - принцип мирного разрешения спо - ров и др.

Специальные принципы - принцип не дискриминации между - народного экономического права - принцип наиболее благоприят - ствуемой нации - принцип национального режима - принцип преференциального режи - ма - принцип взаимной выгоды и др.

Многосторонние и двусторонние договоры и соглашения

Решения международных например, Решение N 11 Межгосу - организаций дарственного Совета Республики Бе - ларусь, Казахстана, Киргизии и Рос - сийской Федерации "О работе над Об - щим таможенным тарифом государств - участников соглашений о Таможенном союзе" (Москва, апрель 1998 г.)

Международные обычаи так, не будучи участницей ГАТТ, Россия использует отдельные положе - ния этого универсального Соглашения в качестве общепризнанного обычая мировой торговли (международная тор - говая практика).

Государственное регулирование внешнеторговой деятельности находится на стыке экономической и внешнеполитической (международной) функций государства. Курс на либерализацию внешнеторговых отношений, который провозгласила Россия в 1990-х гг. в связи с проведением рыночных реформ, ни в коем случае не означает абсолютного, неконтролируемого господства стихии свободной торговли. Практически во всем мире внешнеторговая деятельность является объектом пристального внимания со стороны государства и предметом правового регулирования. Все многообразие инструментов, с помощью которых государство осуществляет регулирование внешнеторговой сферы, могут быть объединены в две группы - тарифные и нетарифные. Оба метода государственно - правового регулирования используются на практике на законных основаниях. В то же время законодатель закрепляет приоритет экономических мер (к ним относятся и таможенно - тарифные инструменты) как в большей степени соответствующих политике экономического либерализма. Использование основных инструментов таможенно - тарифной политики (ставок таможенных пошлин, порядка определения страны происхождения товара и расчета таможенной стоимости и т. д.), во-первых, предполагает вмешательство в сферу частного предпринимательства, частно - экономических интересов, а во-вторых, согласование национальной внешнеторговой политики с интересами государств - контрагентов и основными параметрами международной торговой политики. Следовательно, отношения, возникающие в таможенно - тарифной сфере, нуждаются в четкой правовой регламентации. Систему правовых источников таможенно - тарифного регулирования составляют: а) международно - правовые источники (общие и специальные принципы международного права, многосторонние и двусторонние международные договоры и соглашения, решения международных организаций и международно - правовые обычаи); б) внутреннее законодательство, представленное таможенными и некоторыми "непрофильными" законами и подзаконными актами (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты ГТК России).

Название документа