Оборот земли по российскому гражданскому законодательству

ОБОРОТ ЗЕМЛИ ПО РОССИЙСКОМУ ГРАЖДАНСКОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ

В. М. БАРАНОВ

Баранов В. М., депутат Московской областной Думы.

Оборот земельных участков, т. е. переход земельных участков от одного лица к другому посредством заключения договоров и иных сделок, регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства. Нормы Гражданского кодекса РФ применяются в тех случаях, когда такая сделка предусмотрена земельным законодательством <1>. Как указывает И. Ф. Панкратов, нормы гражданского законодательства могут воспроизводиться в земельном законодательстве, не вступая в противоречие с нормами ГК РФ, что нормы гражданского законодательства могут и должны развиваться и конкретизироваться с учетом особенностей земельных отношений, но, опять-таки, не вступая в противоречие с ГК РФ <2>. -------------------------------- <1> См.: Иконицкая И. А. Земельное право РФ. М.: Юрист, 2001. С. 37. <2> См.: Панкратов И. Ф. Новый ГК и земельное законодательство // Законодательство и экономика. 1996. N 5-6. С. 43.

Земля является важнейшим из компонентов природной среды и главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве. Совершение сделок с земельными участками является одним из наиболее динамично развивающихся институтов земельного и гражданского права. Каждый этап земельно-аграрной реформы 90-х годов расширял круг правомочий собственников земельных участков в части возможности свободно отчуждать свою собственность другому лицу путем совершения сделок. Монополия государственной собственности прервалась, когда был введен такой титул прав на землю, как пожизненное наследуемое владение, восстановлена аренда земли <3>. До принятия Основ использование земли могло осуществляться только на праве землепользования (право постоянного (бессрочного) и временного пользования землей). Позже были приняты законы, которые ввели право собственности на землю, право пожизненного наследуемого владения <4>. Таким образом, земля оказалась включенной в гражданский оборот в качестве объекта гражданских правоотношений. -------------------------------- <3> См.: Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле: приняты Верховным Советом СССР 28 февраля 1990 г. <4> См.: Законы РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе", от 22 ноября 1990 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", от 15 декабря 1990 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР".

Законодательство в качестве объектов земельных отношений выделяет: землю как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков (ст. 6 ЗК РФ). Земля как природный ресурс выражается в объективном праве и опосредуется им исключительно в виде земельных участков (или их частей), т. е. земельный участок - это юридически значимое выражение земли как природного ресурса, а значит, как объекта гражданских прав. Объектами сделок с землей являются земельные участки и право на них. Земельный участок должен быть соответствующим образом индивидуализирован и отражен в документах государственной регистрации. Для регистрации права собственности на землю требуется проведение мероприятий, связанных с определением местоположения и границ земельных участков на местности (межевание земель), инвентаризацией, топографо-геодезическими, картографическими, землеустроительными и иными работами, согласованием границ со смежными землепользователями и вынесением их в натуру, что позволит произвести государственный кадастровый учет земельных участков. Объекты (почва, замкнутые водоемы, леса, здания, строения и др.), прочно связанные с земельными участками и перемещение которых без причинения несоразмерного ущерба их назначению невозможно, находятся в обороте нераздельно, если иное не предусмотрено законом. Без соответствующей регистрации земельный участок не признается объектом сделок, о чем свидетельствует пример из судебной практики. Так, апелляционная инстанция отменила решение суда первой инстанции, удовлетворившего иск общества с ограниченной ответственностью о признании за ним исключительного права на приватизацию или приобретение права аренды земельного участка, и вынесла новое решение об отказе в иске. Оставляя в силе постановление апелляционной инстанции, Федеральный арбитражный суд указал, что требование о признании права на земельный участок не может быть удовлетворено, поскольку земельный участок, право на который, по мнению ООО, оспаривается ответчиком, не сформирован в установленном порядке и не прошел государственный кадастровый учет, а потому не существует в качестве объекта гражданского оборота (п. 1 ст. 37 ЗК РФ) и не может в связи с этим быть предметом спора <5>. -------------------------------- <5> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 10 августа 2005 г. N А19-31927/04-7-Ф02-3776/05-С2.

Граждане России наделены правом свободно пользоваться и распоряжаться землей (ст. 36 Конституции РФ). Объем правомочий распоряжения собственника применительно к земле определен в ст. 260 ГК РФ: лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом, если соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. Ограничение этого права касается тех случаев, когда это может нанести вред окружающей природной среде и нарушить права и законные интересы других лиц. Специальные правила, касающиеся оборотоспособности земли и других природных ресурсов, установлены и в ГК РФ (п. 3 ст. 129): эти объекты могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Земельный кодекс РФ конкретизирует требования при пользовании и распоряжении землей (ст. 15): соблюдение обременений и иных условий, установленных законом и договорами. Таким образом, отличие оборотоспособности земельных участков от оборотоспособности иных объектов гражданских прав заключается в том, что законодательство устанавливает определенные пределы и ограничения распоряжения земельной собственностью. Существует деление земель на изъятые из оборота, ограниченные в обороте и не изъятые из оборота. Отчуждение земельных участков, полностью изъятых из оборота, не допускается вообще. А земли, ограниченные в обороте, могут приобретаться лишь в определенных гражданских и земельных правоотношениях. Так, земли, являющиеся недвижимым имуществом и не принадлежащие на праве собственности гражданам или юридическим лицам, в данный оборот не включаются <6>. -------------------------------- <6> См.: Галиновская Е. А. Оборот земельных участков // В пособии "Земля и право". М.: Норма, 1998. С. 281.

Так, ст. 27 ЗК РФ устанавливает, что земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, могут быть изъяты из оборота, при этом такие участки не предоставляются в частную собственность и не могут быть объектами гражданско-правовых сделок. Кроме того, земельные участки, находящиеся в федеральной и муниципальной собственности, могут ограничиваться в обороте, т. е. не предоставляться в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Анализ соответствующих положений ЗК РФ и Закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", закрепляющих перечень земельных участков, изъятых или ограниченных в обороте, показывает, что возможность и степень нахождения в гражданском обороте земельных участков напрямую зависят от их публичного значения, вернее, от того, насколько законодатель считает важным публичное значение того или иного земельного участка. Следует отметить, что в подавляющем большинстве случаев оборотоспособность земельных участков не зависит от их внутренних свойств и качеств, а устанавливается в зависимости от способа и цели их использования (в первую очередь от расположенных на них объектов). Законодательством закреплено, что участниками договорных отношений не могут быть физические и юридические лица, если предметом сделки являются земли: - объектов историко-культурного наследия; - предоставленные для нужд обороны; - заповедников; - оздоровительного назначения; - залегания полезных ископаемых; - подвергавшиеся радиоактивному и химическому загрязнению, биогенному заражению; - государственных научно-исследовательских учреждений, образовательных учреждений, племенных, элитно-семеноводческих хозяйств; - закрытых административно-территориальных образований, воинских и гражданских захоронений; - государственных природных заповедников, заказников, памятников природы, национальных парков, дендрологических парков, природных парков, ботанических садов, а также зарезервированных для этих целей территорий. Судебная практика однозначно рассматривает спорные вопросы. Так, арбитражный суд отказал в удовлетворении заявления ОАО "РЖД" о признании недействительным отказа в регистрации права собственности на земельный участок, на котором располагается внесенное в уставный капитал ОАО недвижимое имущество санатория, поскольку при рассмотрении дела было установлено, что спорный земельный участок относится к землям особо охраняемых природных территорий, которые в соответствии с п. 5 ст. 27 ЗК ограничены в обороте и согласно п. 2 ст. 27 ЗК РФ не могут предоставляться в частную собственность, за исключением случаев, прямо предусмотренных федеральными законами <7>. -------------------------------- <7> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 8 июля 2005 г. N Ф03-А73/05-1/1306.

Таким образом, изъятые из оборота земельные участки не передаются в частную собственность и земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, не могут быть объектами гражданско-правовых сделок. Граждане и юридические лица могут обладать земельными участками помимо права собственности и на основании иных вещных прав: права пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, срочного безвозмездного пользования, ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитута). Земельный кодекс РФ сократил число видов (титулов) прав на землю, поэтому с момента введения его в действие земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование и пожизненное наследуемое владение не предоставляются, но приобретенные ранее участки на том или ином праве сохраняются. Одновременно гражданам предоставлено право на однократную бесплатную приватизацию таких участков, причем без ограничения каким-либо сроком, а также независимо от их размера, нахождения в собственности гражданина иных земельных участков и взимания дополнительных денежных сумм, помимо установленных федеральными законами сборов (ст. 20, 21 ЗК). Гражданский кодекс РФ допускал ограниченное распоряжение земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования, Земельный кодекс полностью исключил всякое распоряжение указанными участками. Поскольку их коллизия не была устранена при введении в действие Земельного кодекса, следует отдать приоритет нормам ст. 20 и 21 ЗК. Это прямо вытекает из содержания ст. 3 ЗК, в соответствии с которой имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным законодательством, специальными федеральными законами. В отличие от приватизации жилых помещений возникновение права собственности на земельные участки не связано с заключением гражданско-правового договора. Основанием для приватизации земельных участков является решение органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятое в рамках их компетенции (ст. 29 ЗК РФ), т. е. в отношении земельных участков речь идет об административно-правовом способе возникновения прав и обязанностей. При условии соблюдения определенных ограничений публично-правового характера индивидуализированные земельные участки могут быть предметом договора купли-продажи, мены, дарения, ренты, имущественного страхования, доверительного управления (как в составе имущественных комплексов, так и самостоятельно). Не изъятые из оборота земельные участки могут представляться на основании договора в аренду и субаренду в соответствии с положениями гражданского и земельного законодательства. В ряде случаев арендованный земельный участок может быть передан в собственность арендатора по истечении срока аренды или до его истечения при условии внесения арендатором всей обусловленной договором аренды выкупной цены <8>. Финансовая аренда (лизинг) в отношении земельных участков (равно как и иных природных ресурсов) не допускается (ст. 666 ГК РФ). -------------------------------- <8> См.: ст. 9 Закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Земельные участки, находящиеся в собственности граждан, их объединений, юридических лиц и предоставленные для садоводства, животноводства, индивидуального жилищного, дачного и гаражного строительства, приусадебные земельные участки личного подсобного хозяйства и земельные участки, занятые зданиями, строениями или сооружениями, в размере, необходимом для их хозяйственного обслуживания (функционального обеспечения), могут быть заложены на основании договора об ипотеке <9>. -------------------------------- <9> См.: ст. 62 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)".

В соответствии с п. 1 ст. 36 Земельного кодекса РФ граждане и юридические лица, имеющие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти участки. Исключительное право на приватизацию или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены Земельным кодексом, федеральными законами. Земельный участок отчуждается в соответствии с границами, которые определяются на основании плана земельного участка, предоставляемого покупателем и удостоверенного органом, осуществляющим деятельность по ведению государственного земельного кадастра. Отказ в выкупе земельного участка или предоставлении его в аренду не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом. Орган местного самоуправления не вправе препятствовать истцу в реализации предоставленных законом прав. Судебная практика показывает, что подобные споры возникают достаточно часто и суды в основном удовлетворяют иски граждан и юридических лиц. Так, например, Арбитражный суд Московской области, рассмотрев иск индивидуального предпринимателя П. к администрации г. Красноармейска, признал незаконными решения главы г. Красноармейска от 19 июля 2004 г. N 1196, от 30 августа 2004 г. N 1489 и обязал администрацию г. Красноармейска заключить договор купли-продажи земельного участка <10>. На заявление П. о предоставлении права собственности на земельный участок под недвижимым имуществом решениями Главы г. Красноармейска было предложено заключить договор аренды на земельные участки под зданиями. Признание расширения сферы экономического стимулирования и повсеместного усиления частноправовых начал в регулировании общественных отношений, конечно же, не означает исключение административно-правового регулирования или замену его экономическими методами, в особенности в такой сфере, как природопользование. Главным и определяющим продолжает оставаться административно-правовое регулирование, что обусловлено особенностью данной сферы отношений, приоритетом публично-правовых интересов над частными, необходимостью сохранения природных богатств страны в интересах всего общества, а также тем, что преобладает не частная, а государственная собственность на природные ресурсы. -------------------------------- <10> Решение Арбитражного суда Московской области от 9 декабря 2004 г. по делу N А41-К2-20802/04.

Название документа