Нотариальное удостоверение и государственная регистрация сделок с недвижимостью, возникшие противоречия нормам конституционного и гражданского права

НОТАРИАЛЬНОЕ УДОСТОВЕРЕНИЕ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ СДЕЛОК С НЕДВИЖИМОСТЬЮ, ВОЗНИКШИЕ ПРОТИВОРЕЧИЯ НОРМАМ КОНСТИТУЦИОННОГО И ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА

А. М. АЗНАЕВ

Азнаев А. М., соискатель отдела конституционного права Российской академии правосудия (Москва).

В связи с вступлением в силу 31 января 1998 г. Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" возникли вопросы его правового регулирования, связанные с конституционным и гражданским правом. В соответствии со ст. 131, 164 и др. Гражданского кодекса Российской Федерации вещные права на недвижимое имущество, сделки с недвижимым имуществом подлежат государственной регистрации. Пункт "о" ст. 71 Конституции относит гражданское законодательство к ведению Российской Федерации. По своей сути регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним является осуществлением государством своих публичных, властных функций, т. е. здесь государство не выступает как равноправный субъект гражданско-правовых отношений. Государственная регистрация согласно ст. 8 ГК РФ является одним из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей. Как следствие возникает вопрос: кто будет осуществлять от имени Российской Федерации эти функции? Однозначного ответа на него мы в законодательстве не находим. Вслед за ГК РФ неопределенность в данном вопросе перекочевала в Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (ст. 5, 7, 9, 15 и др.) <1>. -------------------------------- <1> См.: Российская газета. 1997. 30 июля; 2001. 20 марта; 2001. 17 апр.; 2002. 19 апр.; 2003. 17 июня.

В соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени государства в гражданских правоотношениях действительно могут выступать юридические лица, однако при этом они никак не могут быть органами публичной власти: государственную регистрацию может осуществлять либо юридическое лицо, либо уполномоченный орган <2>. -------------------------------- <2> См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Руководитель авт. колл. и отв. ред. д. ю.н., проф. О. Н. Садиков. М.: Юридическая фирма "Контракт"; "Инфра", 1997. С. 261.

Несмотря на то что данный вопрос в соответствии с Конституцией РФ и Гражданским кодексом относится к ведению Российской Федерации, федеральный центр изначально переложил практически всю организационную работу по созданию системы и ее материальное обеспечение на плечи субъектов Российской Федерации. Как ни странно, это было закреплено Законом: п. 2 ст. 9 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" предписывал субъектам РФ по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти определить порядок создания, структуру и принципы размещения учреждений юстиции. Пункт 2 ст. 33 уже прямо гласил о том, что "создание учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляется субъектами Российской Федерации...". Субъекты Российской Федерации действительно создали такую систему, укомплектовали ее кадрами, обеспечили в период становления материальными и финансовыми ресурсами, и эта система до настоящего времени успешно функционирует. Но при этом оказались нарушены нормы Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ, Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". Гражданский кодекс устанавливает требование обязательной государственной регистрации ряда сделок, связывая именно с моментом государственной регистрации возникновения прав и обязанностей относительно недвижимого имущества. Такое нормативное регулирование с необходимостью порождает вопрос: во всех ли случаях право собственности на объект возникает лишь после государственной регистрации данного права <3>. Например, существует значительное число собственников, чьи права возникли до вступления в силу Закона о государственной регистрации <4>. Как определено в Законе, в данном случае права собственника (иного правообладателя) имеют юридическую силу, тождественную зарегистрированным правам (ст. 6). Однако, как указано в п. 2, данное право является ограниченным в смысле распоряжения, которое невозможно без его регистрации. Подобная ситуация возникает при наследовании, когда недвижимое имущество от наследователя, имеющего его на праве собственности, переходит к наследнику в силу завещания или закона. Соответственно переход права имеет место, а государственная регистрация места не имеет, так как гражданин, получив в наследство дом, вряд ли пойдет без особенной нужды оформлять его в регистрационных органах, тем более что Гражданский кодекс предусмотрел возможность фактического принятия наследства без подачи заявления нотариусу либо иному компетентному должностному лицу. Последний случай в практике встречается очень часто: наследники продолжают проживать в квартире наследодателей (их родителей, иных близких родственников, с которыми они имели совместное проживание вплоть до смерти последних) или, без соблюдения надлежащей правовой процедуры, просто вселяются в унаследованные помещения. Не следует забывать, что так как наследование есть универсальное правопреемство, то выполнение условий, предусмотренных п. 2 ст. 1153, по отношению к любой, даже к единственной, самой незначительной движимой вещи из состава наследственной массы влечет принятие наследником всего наследства в полном объеме <5>. Что же происходит с переходящим правом? Фактически происходит та же ситуация, что и в рассмотренном выше случае с ранее возникшими правами на недвижимость. Предполагая иное, пришлось с необходимостью предположить, что имеются некие ограничения права собственности, прямо не предусмотренные законом, но вытекающие из толкования конкретным правоприменителем, что противоречит Конституции РФ. Наследник, принявший наследство, является обычным правообладателем, и отсутствие регистрации никак не ограничивает и не может ограничивать его право собственности на объект недвижимости. Однако здесь присутствуют те же исключения, что предусмотрены и для правообладателей, чьи права возникли с введения в действие Закона: т. е. для собственника, чье право не зарегистрировано, существует ограничение правомочия распоряжения, и он не может отчуждать каким-либо способом данную вещь <6>. -------------------------------- <3> Вообще вопрос о соотношении административного института регистрации и гражданско-правовых институтов (собственности, владения, аренды) представляется достаточно интересным, несмотря на то что разрешению данного вопроса уже посвящено достаточное число работ. <4> Федеральный закон о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ. <5> Интересен следующий случай из судебной практики: суд расценивает как фактическое принятие наследства ситуацию, когда один из наследников, не высказывая претензий на наследство, взял светильник, принадлежащий наследодателю, в качестве памятного знака. <6> См.: Певницкий С. Г. К вопросу о необходимости государственной регистрации прав на имущество, переходящее в порядке наследования // Нотариус. 2004. N 4. С. 8.

Таким образом, с целью устранения каких-либо неясностей было бы целесообразно дополнять Закон о государственной регистрации положениями: 1) подтверждающими юридическую действительность права в период становления системы регистрации; 2) устанавливающими, что проведение государственной регистрации ранее возникших прав должно производиться без оплаты; 3) определяющими юридическую действительность прав на недвижимое имущество, перешедших в порядке наследования (до их государственной регистрации) тем же путем, что предусмотрен ст. 6 Закона для прав, возникших до вступления Закона в силу. Согласно п. 1 ст. 164 ГК РФ сделки с землей и другим недвижимым имуществом подлежат государственной регистрации в случаях и порядке, предусмотренных ст. 131 ГК РФ и Законом о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В отсутствие государственной регистрации договоры являются незаключенными (п. 3 ст. 433 ГК РФ), сделки - недействительными (п. 1 ст. 165 ГК РФ), а права - не возникшими (п. 2 ст. 8 ГК). Таким образом, налицо государственное принуждение к регистрации прав и сделок. Субъекты гражданского права вступают самостоятельно в правоотношения относительно объектов недвижимости, т. е. эти правоотношения сложились независимо от государственной регистрации. Однако государство в силу определенных причин решило взять под охрану эти правоотношения путем принуждения их субъектов к государственной регистрации своих прав и сделок под угрозой их недействительности. Отметим здесь тот факт, что органы регистрации не признают сделки недействительными, а права - не возникшими. Они либо придают им юридическую силу, либо отказывают в их регистрации. Недействительными права и сделки становятся в силу закона или на основании решения суда. Согласно п. 3 ст. 10 ГК РФ в случаях, когда закон ставит защиту гражданских прав в зависимость от того, осуществлялись ли эти права добросовестно (именно в этом заключается и охрана регистрацией - подтверждение законности прав и сделок), добросовестность и разумность участников гражданских правоотношений предполагается. Следовательно, в момент обращения в регистрирующий орган права и сделки субъектов предполагаются соответствующими требованиям законодательства. В этом смысле принуждение субъектов к необходимости публичного признания и подтверждения законности возникших правоотношений, конечно, является актом, существенно затрагивающим основу гражданского законодательства - свободу субъектов в установлении своих прав (п. 2 ст. 1 ГК РФ). Как было указано выше, эти ограничения касаются непосредственно охраняемых правоотношений. В чем же проявляются эти ограничения? Во-первых, в невозможности субъектов самостоятельно достичь желаемого юридического результата возникших правоотношений. Во-вторых, в невозможности субъектов самостоятельно определять время возникновения желаемого юридического результата даже в случае принятия всех необходимых мер для его достижения, вплоть до обращения за его публичным признанием. Что касается первого ограничения, то оно ни в коей мере не противоречит защите конституционного строя и пр., т. е. если права и сделки основаны на законе - им будет придана юридическая сила, т. е. желаемый результат все же будет достигнут, хотя и посредством регистрирующего органа. Что касается второго ограничения - произвольного установления регистрирующим органом времени вступления в законную силу прав и сделок (весьма существенного ограничения для участников гражданского оборота), то надо отметить, что такое ограничение не согласуется с необходимостью защиты конституционного строя и пр. Из сказанного следует, что государство не имеет права вводить подобное ограничение. Нормы законодательства о регистрации позволяют определять время возникновения прав и заключения сделок самими заявителями, обратившимися за их признанием или заключением с помощью регистрирующего органа. Итак, анализируя государственную регистрацию прав и сделок на объекты недвижимости как институт гражданского права, мы пришли к следующим выводам. Государственная регистрация является институтом гражданско-правового принуждения. Принуждение заключается в необходимости публичного признания и подтверждения прав и сделок соответствующими законодательству. Посредством такого признания права и сделки приобретают юридическую силу. Регистрирующие органы не вмешиваются в отношения участников гражданского оборота, не определяют условий этих отношений, не делают их более или менее законными. Кроме того, как складывается неестественное положение с реестром: к привычной регистрации прав добавилась регистрация сделок - договоров. С какой целью? Ведь регистрация договоров вносит совершенно непонятное и ненужное противоречие в логику развития гражданского обязательства. Нотариус удостоверяет сделку - договор об ипотеке, а появляется договор позже - с момента регистрации (ст. 433 ГК РФ, ст. 10 Закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)"). Но этого мало, регистрация договоров противоречит и целям реестра. Дело в том, что традиционной для любого реестра в любой стране является цель - дать третьим лицам публично достоверную информацию о существовании права. Реестр дает эту информацию, и она действительно необходима третьим лицам. Договор же согласно правилу ст. 425 ГК РФ порождает обязательства между двумя сторонами и обязателен только для них. Что прибавляется, если в реестре регистрируется договор? Стороны уже удостоверили договор у нотариуса. Зачем нужно еще и регистрировать этот факт? Кроме того, когда так много говорят об экономии государственных средств, расход ресурсов (денег, сил, времени) на регистрацию того, что стороны могут достигнуть при нотариальном оформлении договора, неоправдан. Реестр нужен, если речь идет об интересах третьих лиц. А им нужно знать о наличии прав или обременении. Вот здесь-то и нужен реестр. Однако в связи с введением регистрации договоров принципы ведения реестра оказались нарушенными, отбор договоров, которые подлежат государственной регистрации, совершенно случаен, регистрация договоров сейчас фактически либо дублирует регистрацию прав (например, при регистрации договора аренды), либо подменяет ее. Так получилось с регистрацией ипотеки - в ст. 11 Закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)" прямо записано: регистрируется договор об ипотеке, а право залога не подлежит регистрации. Контроль за совершением сделки традиционно выполнял нотариус, который имеет возможность фактически осуществлять этот контроль. Если же мы приходим к отказу от нотариального удостоверения договоров, что имеем сейчас по недвижимости в целом и к чему предлагают прийти составители законопроекта об отмене нотариального удостоверения договоров об ипотеке, эта функция контроля перекладывается на регистрирующий орган. Как регистрирующий орган может проверить праводееспособность сторон, отсутствие дефектов воли и волеизъявления? Как может регистрирующий орган разъяснить сторонам последствия сделки, ну, например, при ее оспоримости? Контроль становится исключительно формальным. А ответственности регистрирующий орган практически не несет <7>. -------------------------------- <7> См.: Рассказова Н. Ю. Правовые и организационные возможности развития российского нотариата // Нотариальный вестник. 2004. N 10. С. 15.

В настоящее время Российское государство, оказывая предпочтение чиновничеству в оформлении наиболее значимых в экономическом отношении актов с недвижимостью, как и всегда, руководствуется фискальными и некоторыми другими соображениями публичного порядка, пренебрегая явно интересами частными, но не проявляя при этом никакой оригинальности. Видимо, следует согласиться с тем, что в России принципиальной чертой развития нотариальной деятельности является с самого начала разделение функций органов, занимающихся совершением сделки, и органов, регистрирующих сделку <8>. Более того, государственная регистрация прав и сделок возникла в России задолго до того, как появился первый независимый нотариус. Лишившись монополии на нотариальную деятельность, государство, таким образом, как бы компенсирует утраченное. -------------------------------- <8> См.: Богомолова Е. От писца до нотариуса // ЭЖ-Юрист. 2004. N 43.

Кроме того, вытеснение нотариата из оборота недвижимости сопровождается ростом маклерской деятельности, которая влечет за собой злоупотребления и высоко поднимает стоимость своих услуг, явно не соответствующую их качеству, при полной безответственности за результаты сделок. Выходом из этого положения явилась бы отмена государственной регистрации сделок с недвижимым имуществом, оказавшаяся, по существу, дублирующей основную регистрационную функцию: публичное извещение о перемене в вещных правах. "Совершенно излишней, - пишет В. В. Витрянский, - представляется государственная регистрация договора продажи предприятия, который носит консенсуальный характер и до момента его исполнения (передачи предприятия покупателю) никак не обременяет право собственности продавца" <9>. Одновременно необходимо восстановить обязательность нотариальной формы всех сделок, права из которых подлежат государственной регистрации. -------------------------------- <9> См.: Иванов А. А. Изменения в законодательстве о регистрации прав на недвижимость // Цивилистические записки. Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 4. Кафедра гражданского права Уральской государственной юридической академии. Уральское отделение Российской школы частного права. Екатеринбург; М.: Институт частного права; Статут, 2005. С. 200 - 224; Закройщикова Д. К. Вещные права на недвижимость и их нотариальное удостоверение и государственная регистрация по гражданскому законодательству Российской Федерации. Автореф. дис. ... к. ю.н. (12.00.03). Ростов-на-Дону: Северо-Кавказская академия государственной службы, 2001; Черемных И. Г. Нотариат и органы регистрации прав на недвижимое имущество: Преимущества и недостатки // Бюллетень нотариальной практики. 2000. N 1. С. 15; Витрянский В. В. Основные направления развития гражданского законодательства о предприятии как объекте гражданских прав // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2003. N 3. С. 152.

Название документа