Конституция Швейцарской Конфедерации 1848 г. и ее влияние на развитие швейцарского конституционализма

КОНСТИТУЦИЯ ШВЕЙЦАРСКОЙ КОНФЕДЕРАЦИИ 1848 Г. И ЕЕ ВЛИЯНИЕ НА РАЗВИТИЕ ШВЕЙЦАРСКОГО КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА <*>

М. А. ПЕТРОВА

Петрова Марина Александровна, аспирант кафедры конституционного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

В данной статье рассматриваются особенности Конституции 1848 г., которая заложила юридический фундамент функционирования Швейцарии как федеративного государства. Автор подвергает анализу правовое положение органов центральной власти: Союзного собрания, Союзного совета и Союзного суда; их полномочия в рамках Конституции 1848 г. Автор приходит к выводу, что с принятием Конституции 1848 г. в стране активизировался процесс централизации, в дальнейшем приведший к постоянной конфронтации между центром и кантонами.

Ключевые слова: Конституция Швейцарской Конфедерации 1848 г.; Союзное собрание; Союзный совет; Союзный суд; конституционализм.

This article provides into the features of the Constitution of 1848, which led to the formation of Switzerland as a federal state. The author considers the legal position of the central authority: Federal Assembly, the Federal Council and the Federal Court, also analyzed their authority under the Constitution of 1848. The article shows that with the adoption of the Constitution of 1848 in the country to increase the process of centralization, further leading to the constant confrontation between the Centre and the cantons.

Key words: Constitution of the Swiss Confederation of 1848, Federal Assembly, Federal Council, Federal Court, constitutionalism.

Современная Швейцария отсчитывает свою историю с 1848 г., когда народом и кантонами была принята первая федеральная Конституция. Как отмечает А. Н. Медушевский, Конституция 1848 г. являлась примером конституций, разработанных "представителями взаимно независимых территорий, которые хотели сформировать общее правительство" для решения определенных задач и достижения поставленных целей <1>. -------------------------------- <1> Медушевский А. Н. Теория конституционных циклов. М., 2005. С. 319.

При написании конституции Швейцарии не удалось избежать некоторых заимствований. Конституция 1848 г. была составлена по образу Конституции США 1787 г., но при этом за основу была взята собственная конституционная традиция в рамках романо-германской правовой семьи <2>. Интересно отметить тот факт, что и отцы-основатели американской Конституции 1787 г., создавая ее, приняли за образец фундаментальную политическую структуру и законодательство швейцарских кантонов <3>. -------------------------------- <2> Сегодня в Швейцарии распространено мнение о том, что Конституция 1848 г. является "швейцарским отечественным продуктом", а заимствования если даже и были, то не у американской Конституции, а у Конституции Гельвеции 1798 г. <3> См.: Bundesverfassung der Schweizerische Eidgenossenschaft. Bern. Bundeskanzlei, 1996. S. 458.

С принятием новой Конституции Швейцария перешла на новый уровень своего развития - официально устанавливается федеративная форма правления. Тем не менее в литературе нет единого мнения о том, какой была форма территориального устройства Швейцарии в XIX в. Швейцарию относят и к федерациям, и к конфедерациям, некоторые авторы считают, что она является чем-то средним между конфедерацией и федерацией <4>. По мнению Ш. Боржо, Швейцария - демократическое государство, где демократия берет свое начало из двух различных источников: из германских традиций проистекает дух местной независимости - "кантонализм", французским же традициям принадлежит идея государственного единства <5>. -------------------------------- <4> Лохвицкий А. Обзор современных конституций. СПб.: Изд. книгопродавца А. Ф. Базунова, 1865. Т. 2. Ч. 1: Швейцария, Франция, Германия, Швеция, Норвегия, Дания, Финляндия, Польша. С. 5 - 6. <5> Боржо Ш. Учреждение и пересмотр конституций. М., 1918. С. 214.

Швейцарский конституционализм сформировался на подготовленной в течение многих веков швейцарской почве в отличие от канадского или австралийского конституционализма, которые "сложились с перемещением носителей английской культуры на пространства, ныне занятые названными государствами" <6>. Первая Федеральная Конституция Швейцарии, скорее, закрепила изменения на конституционном уровне, произошедшие к тому времени в стране. Исторический опыт показывает, что в такой стране, как Швейцария, нельзя было посредством Конституции навязать народу ту или иную форму организации власти. А. А. Мишин справедливо отмечал, что принятие Швейцарией федеративной формы государственного устройства во многом объясняется не столько "национальными моментами", сколько "историческими условиями возникновения самого государства" <7>. -------------------------------- <6> Арановский К. В. Конституционные традиции в российской среде. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 394. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник А. А. Мишина "Конституционное (государственное) право зарубежных стран" включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2008 (14-е издание, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <7> Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2006. С. 74.

Немалую роль в процессе образования федеративного государства сыграл внешнеполитический фактор. После объявления великими державами на Венском конгрессе 1815 г. о швейцарском нейтралитете в период до 1848 г. кантоны столкнулись с растущим вмешательством в их внутренние дела. В условиях возможной экспансии Германии и Италии решающее значение приобрела потребность в более высокой степени коллективной безопасности кантонов, образовании и содержании единой армии, что могло обеспечить только единое государство. Конституция 1848 г. определила гарантию независимости нации в "ее единстве, силе и чести" <8>, а также гарантию порядка и спокойствия внутри страны как одну из своих главных задач. -------------------------------- <8> Bundesverfassung der Schweizerische Eidgenossenschaft. Bern. Bundeskanzlei, 1996. S. 1.

На основе Конституции была создана такая модель государства, при которой преимущества сотрудничества в рамках федеративного государства превысили потерю кантонами части суверенитета. Во-первых, в качестве компенсации за потерю суверенитета Конституция предоставила кантонам возможность участвовать в процессе принятия решений на национальном уровне. Это было достигнуто путем создания Совета кантонов. Поправки к Конституции выносились на голосование народу и кантонам, и для их утверждения, помимо большинства населения, было необходимо и большинство голосов кантонов. Во-вторых, были проведены границы централизации. Федерации были делегированы ограниченные полномочия. Вместе с тем Конституция оставила у кантонов большинство прав и максимально возможную автономию. Таким образом, Конституция содержала в себе двойной компромисс: соблюдение интересов сторонников централизма и приверженцев автономии, а также равновесие между радикалами и консерваторами <9>. -------------------------------- <9> См.: Авраменко С. Л. Швейцарский федерализм: Дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.02. С. 56.

Конституция 1848 г. состояла из преамбулы, 114 статей, 3 разделов и переходных положений. Конституцию можно назвать неполной, поскольку многие вопросы регулировались текущим законодательством (ст. ст. 93, 107 - 108 и др.). Высшими органами государственной власти Швейцарии по Конституции 1848 г. были: Союзное собрание, Союзный совет и Союзный суд. Законодательная власть осуществлялась Союзным собранием (ст. 60). Оно состояло из двух палат: Национального совета и Совета кантонов. Организация органов законодательной власти в XIX в. относилась к числу наиболее важных конституционных вопросов. К середине этого столетия стало очевидно, что наличие двух палат более соответствует сложной форме государственного устройства. По мнению Т. Курти, посредством введения бикамеральной системы в Швейцарии "хотели примирить современный демократический принцип с историческим" <10>. -------------------------------- <10> Курти Т. История народного законодательства и демократии в Швейцарии. СПб., 1900. С. 114 - 115.

Национальный совет представлял швейцарскую нацию и состоял из депутатов, избираемых в кантонах по одному от каждых 20000 жителей. Каждая земля избирала по крайней мере одного депутата. Совет кантонов состоял из 44 членов. В его состав входили по два депутата от каждого кантона. Выборы в Союзное собрание были прямыми, а право избирать имел каждый швейцарец, достигший 20-летнего возраста и пользовавшийся в своем кантоне гражданскими правами. Члены Национального совета избирались на три года. Порядок избрания и срок полномочий членов Совета кантонов определялись самими кантонами: в одних депутаты избирались путем всенародного голосования на очередных народных собраниях на один год, в других - кантональными представительными учреждениями на более значительные сроки (не свыше пяти лет) <11>. -------------------------------- <11> Парламенты мира: Сборник. М., 1991. С. 441 и сл.; Парламенты. Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 55 стран мира. М., 1967. С. 127, 240, 356.

Помимо законодательных полномочий к ведению Союзного собрания также относились некоторые вопросы административного и судебного характера. Более того, принцип построения компетенции швейцарского парламента в швейцарской литературе называли "системой органического смешения властей" <12>. -------------------------------- <12> . Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte. Ihre Grundlinien vom Ende der Alten Eidgenossenschaft bis 1848. Berne: Verlag , 2004. S. 37.

Национальный совет и Совет кантонов наделялись правом обсуждать все вопросы, не отнесенные Конституцией к компетенции Федерации или иного федерального органа власти (ст. 73). Каждая палата Союзного собрания собиралась на очередные сессии два раза в год. Из своего состава палаты избирали президента и вице-президента. Палаты могли быть созваны и на внеочередные сессии по решению Союзного совета или по требованию 1/4 депутатов Национального совета или 5 кантонов (ст. 75). Решения принимались абсолютным большинством голосов (ст. 76). Для их принятия было необходимо согласие обеих палат (ст. 77). Был предусмотрен запрет на императивный мандат. Палаты заседали раздельно, но для избрания членов правительства, судей Союзного суда и чиновников, а также для решения споров о компетенции и осуществлении права помилования палаты объединялись в одно Собрание (ст. 80). Законодательная инициатива принадлежала каждому члену Собрания (ст. 81). Депутаты получали вознаграждение: члены Национального совета - из федеральной казны (ст. 68), члены Совета кантонов - каждый из своего кантона (ст. 72). Полномочия обеих палат были одинаковыми. По мнению А. фон Орелли, со временем членство в нижней палате парламента стало рассматриваться в качестве ступени для перехода в состав другой палаты <13>. Поэтому не удивляет тот факт, что Совет кантонов в меньшей степени пользовался авторитетом и влиянием по сравнению с Национальным советом. -------------------------------- <13> Orelli A. von. Das Staatsrecht der Schweizerische Eidgenossenschaft. Publisher, J. C.B. Mohr., 1885. S. 30.

Далеко не все в Швейцарии было построено по американскому примеру, в частности, это касалось организации исполнительной власти. Исполнительная власть принадлежала Союзному совету, состоящему из семи членов (ст. 83). Это существенно отличало Швейцарию от США, где исполнительная власть была и есть у Президента <14>. -------------------------------- <14> На коллегиальных началах была построена исполнительная власть во Франции в 1795 - 1799 гг. (Директория) и в 1799 - 1804 гг. (Коллегия консулов) в Конституциях Цизальпинской и Лигурийской республик, созданных под влиянием и при непосредственном участии Наполеона Бонапарта.

Союзный совет формировался парламентом из числа швейцарских граждан (ст. 84). Членам Совета, срок полномочий которых составлял три года, запрещалось совмещать исполнение возложенных на них обязанностей с другой государственной должностью или заниматься какой-либо профессиональной деятельностью (ст. 85). Председатель Союзного совета носил почетный титул Президента Швейцарии. Он, как и вице-президент, избирался Союзным собранием на один год и не мог занимать свою должность в течение следующего года (ст. 86). Такая система была названа "швейцарской". В большинстве стран XIX в. исполнительная власть была построена по образцу США или Франции, где во главе стоял президент. В литературе можно встретить утверждение, что в Конституции 1848 г. установлено: президент имел звание и некоторые связанные с этим почетные привилегии, а в отдельных швейцарских кантонах правительственная власть выражалась в "своеобразном положении ландамманна" <15>. -------------------------------- <15> См.: Соколов К. Н. Парламентаризм. Опыт правовой теории парламентарного строя. СПб., 1912. С. 413 - 414.

За период действия Конституции 1848 г. конституционная практика сложилась таким образом, что прежние члены швейцарского правительства избирались вновь, причем иногда они оставались на своем посту по 15 - 20 лет <16>. -------------------------------- <16> Волькенштейн О. А. Швейцария. Страна истинной демократии. Петроград, 1917. С. 8.

По сложившемуся обычаю члены Союзного совета всегда избирались из состава Союзного собрания. Кроме того, в Совет нельзя было избрать более одного члена из одного и того же кантона (ст. 84). Особо следует отметить следующую черту Совета: он не был наделен полномочием издавать подзаконные акты во исполнение законов. Однако известно, что подобное положение вещей нисколько не затрудняло быстрое и оперативное разрешение всех возникающих вопросов <17>. -------------------------------- <17> См.: Соломонова С. А. Швейцарская конституция: историко-правовой аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.01. С. 45.

При осуществлении своих полномочий Союзный совет был подотчетен Союзному собранию. Фактически Совет управлял всеми делами, отнесенными к ведению Собрания. Члены правительства могли присутствовать на заседаниях палат парламента и обладали право совещательного голоса (ст. 89). Как отмечал А. В. Лохвицкий, Швейцария "не чувствовала затруднений от такого устройства исполнительной власти: малое пространство и быстрота сообщений делали возможным быстрое собрание парламента" <18>. -------------------------------- <18> Лохвицкий А. В. Обзор современных конституций. СПб.: Ред. "Рус. инвалида", 1862. Ч. 1. С. 16.

Конституционная практика пошла по пути рассредоточения административной деятельности между семью министерствами Союзного совета. Члены Совета распределяли ее между собой по взаимному согласию. Для принятия решения было необходимо присутствие по крайней мере четырех членов совета (ст. 88). Швейцарский Президент был лишь "первым среди равных ему министров". Он пользовался теми же правами, что и другие члены совета, и в той же мере нес ответственность. Он являлся председателем Союзного совета, вместе с тем как глава коллегиального органа он исполнял роль главы государства на церемониях и в отношениях с иностранными государствами. И. Д. Левин и И. М. Вайль сделали интересное заключение. По их мнению, американцы разделили различные сферы деятельности между органами управления федерации и штатов, в то время как швейцарцы соединили централизованную законодательную власть с децентрализованной администрацией. Поэтому федеральные законы в Швейцарии по общему правилу приводились в исполнение кантональными властями <19>. -------------------------------- <19> Современный буржуазный федерализм. М.: Наука, 1978. С. 182.

Высшим судебным органом являлся Союзный суд (ст. 94). Он состоял из 11 членов, включая запасных. Обычно их было двое, а действующий состав Суда насчитывал, таким образом, девять человек. Судьи на три года избирались Союзным собранием (ст. 96). Судьей мог стать любой швейцарский гражданин, имевший право быть избранным в Национальный совет. Союзный суд рассматривал как гражданские, так и уголовные дела. Его компетенция определялась ст. ст. 101 - 105 Конституции 1848 г. Союзный суд не имел права признавать законы, принятые Союзным собранием, неконституционными и обязан был их применять. Суд мог осуществлять надзор только в отношении кантонального законодательства. Однако в отношении федеральных законов и постановлений, имевших общеобязательный характер, подобные действия были запрещены. В компетенцию суда не входил целый ряд административных вопросов. В Швейцарии из-за отсутствия специальных административных судов решение таких вопросов было передано Союзному совету с правом апелляции в большинстве случаев к Союзному собранию (ст. ст. 74, 90). В Конституции содержалось немного положений, касавшихся порядка деятельности суда. Ежегодно из его состава Союзным собранием избирались президент и вице-президент (ст. 98). Для организации своей работы суд был вправе формировать собственную канцелярию (100). Подводя итог периоду действия Конституции 1848 г., отметим, что она превратила Швейцарию из союза государств (Staatenbund) в союзное государево (Bundesstaat) и стала тем самым юридической основой усиления центральной власти. Она закрепила федеративную форму государственного устройства, сохранив при этом исторические особенности швейцарской государственности. Несмотря на процесс централизации, активизировавшийся с принятием первой Союзной Конституции Швейцарии, полномочия кантонов в период ее действия были весьма велики. Автором полностью разделяется мнение швейцарского профессора Альфреда Кельца о том, что ценой, которую победители в гражданской войне 1848 г. заплатили за принятие их политическими противниками нового государственного порядка, была перспектива дальнейшей децентрализации политической власти. Новая центральная власть была слаба: существенные политические полномочия оставались в руках кантональных властей, которые позволяли побежденным католическим кантонам контролировать собственные территории. Многим радикалам те уступки, которые необходимо было сделать, казались слишком значительными, и впоследствии они настаивали на большей централизации государства. Но они столкнулись с большим сопротивлением: первые реформы, содержавшие не менее 9 предложений, касавшихся главным образом вопросов гражданства и гражданских свобод, были отклонены на народном голосовании в 1866 г. Равно как и первая попытка полностью пересмотреть Конституцию была полностью отвергнута в 1872 г. Эта попытка провалилась из-за союза оппозиционных сил католических и франкоговорящих протестантских кантонов <20>. -------------------------------- <20> . Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte. Ihre Grundlinien vom Ende der Alten Eidgenossenschaft bis 1848. Berne: Verlag , 2004. S. 624.

Несмотря на неудачи в вопросе принятия единых гражданского и уголовного кодексов, новые центральные органы сразу же показали свою жизнеспособность и действенность. Они приступили к объединению почты, телеграфа, таможни, системы денег, мер и весов. Были упразднены таможенные барьеры между отдельными кантонами, отменены дорожные и мостовые пошлины, введено общесоюзное гражданство.

Название документа