О защите права на социальное обеспечение в рамках реализации Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах

О ЗАЩИТЕ ПРАВА НА СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ В РАМКАХ РЕАЛИЗАЦИИ МЕЖДУНАРОДНОГО ПАКТА ОБ ЭКОНОМИЧЕСКИХ, СОЦИАЛЬНЫХ И КУЛЬТУРНЫХ ПРАВАХ

О. В. ЕРОФЕЕВА

Ерофеева Оксана Викторовна, преподаватель кафедры трудового права и права социального обеспечения МГЮУ имени О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук.

Статья посвящена вопросам защиты права на социальное обеспечение в рамках Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Автором проводится анализ Замечаний Экономического и Социального Совета при ООН и делаются выводы о возможности их исполнения Российской Федерацией. В целях сокращения подобных замечаний и повышения эффективности внесудебных способов защиты социальных прав граждан предлагается создание внутригосударственного специализированного органа.

Ключевые слова: право на социальное обеспечение, средство правовой защиты, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, внесудебный способ защиты.

On protection of the right to social security within the framework of realization of the International Pact on Economic, Social and Cultural Rights O. V. Erofeeva

The article concerns the issues of protection of the right to social security within the framework of the International Pact on Economic, Social and Cultural Rights. The author analyses the Remarks of the UN Economic and Social Council and makes conclusions with regard to the possibility of execution thereof by the Russian Federation. For the purpose of reduction of such remarks and improvement of efficiency of extra-judicial means of protection of social rights of citizens the author proposes to create an internal state specialized agency.

Key words: right to social security, means of legal protection, International Pact on Economic, Social and Cultural Rights, extra-judicial means of protection.

В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 17 Конституции Российской Федерации). В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, ратифицированном Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г., предусмотрено право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование (ст. 9). В ст. 11 данного Пакта признается право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Государства обязаны принимать надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права. Однако для того, чтобы право на социальное обеспечение могло быть надлежащим образом реализовано, необходимо наличие конкретных гарантий, обеспечивающих в том числе в случае нарушения этого права его эффективное восстановление. Конституция Российской Федерации провозглашает, что каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ст. ст. 45 и 46). Как следует из Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, может быть осуществлен, только если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами, так же как и своими гражданскими и политическими правами. Пункт 1 ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах устанавливает, что каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности, в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер. Для достижения целей Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и выполнения его положений государства-участники приняли Факультативный протокол к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах <1>, которым предоставили Комитету по экономическим, социальным и культурным правам возможность осуществлять функции на получение и рассмотрение сообщений от лиц государств-участников, утверждающих, что "они являются жертвами нарушения этим государством-участником какого-либо из экономических, социальных и культурных прав, изложенных в Пакте". Комитет вправе рассматривать сообщение, при условии, что все доступные внутренние средства правовой защиты были исчерпаны заявителем. Это правило не действует в тех случаях, когда применение таких средств неоправданно затягивается. -------------------------------- <1> Факультативный протокол к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 10 декабря 2008 г.). Российская Федерация не ратифицировала данный Протокол // СПС "КонсультантПлюс".

Комитет объявляет сообщение неприемлемым, когда: а) оно не представлено в течение одного года после исчерпания внутренних средств правовой защиты, за исключением случаев, когда автор может доказать, что было невозможно направить сообщение в течение этого срока; б) факты, являющиеся предметом сообщения, имели место до вступления настоящего Протокола в силу для соответствующего государства-участника, если только такие факты не продолжали иметь место после этой даты; в) этот же вопрос уже был рассмотрен Комитетом или рассматривался или рассматривается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования; г) оно несовместимо с положениями Пакта; д) оно явно не обосновано или недостаточно аргументировано или основывается исключительно на сообщениях, распространяемых средствами массовой информации; ж) оно представляет собой злоупотребление правом на представление сообщения; или когда з) оно является анонимным или представлено не в письменном виде. При получении сообщения Комитет в конфиденциальном порядке доводит любое сообщение, представленное ему согласно данному Протоколу, до сведения соответствующего государства-участника. А государство-участник представляет Комитету письменные объяснения или заявления, разъясняющие этот вопрос, и средства правовой защиты, которые могли быть предоставлены государством-участником, если таковые имелись. После изучения сообщения Комитет направляет сторонам свои соображения относительно сообщения вместе со своими рекомендациями. Государство-участник надлежащим образом рассматривает соображения Комитета вместе с его рекомендациями, если таковые имеются, и представляет Комитету в течение шести месяцев письменный ответ, в т. ч. информацию о любых мерах, принятых с учетом соображений и рекомендаций Комитета. Таким образом, созданное на международном уровне такое средство правовой защиты, безусловно, способствует соблюдению социальных прав, предусмотренных Пактом, в государствах, ратифицировавших названный Факультативный протокол. Вместе с тем участвующие в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах государства, в т. ч. Российская Федерация, обязуются представлять доклады о принимаемых ими мерах и о прогрессе на пути к достижению соблюдения прав, признаваемых в этом Пакте. Все доклады представляются Генеральному секретарю Организации Объединенных Наций, который направляет их экземпляры на рассмотрение в Экономический и Социальный Совет в соответствии с положениями настоящего Пакта. Государства представляют свои доклады по этапам в соответствии с программой, которая должна быть установлена Экономическим и Социальным Советом в течение одного года после вступления в силу Пакта по консультации с государствами-участниками и заинтересованными специализированными учреждениями (ст. ст. 16 и 17 Пакта). Так, согласно Замечаниям общего порядка N 19, обращенного к государствам - участникам Пакта, по праву на социальное обеспечение, принятым 23 ноября 2007 г. Экономическим и Социальным Советом <2>, любые лица и группы, право на социальное обеспечение которых было нарушено, должны иметь доступ к эффективным судебным или иным соответствующим средствам правовой защиты, как на национальном, так и на международном уровне <3>. Все жертвы нарушений прав на социальное обеспечение должны иметь право на адекватное возмещение ущерба, включая реституцию, компенсацию, сатисфакцию или гарантии неповторения. Национальным уполномоченным комиссиям по правам человека и аналогичным национальным правозащитным учреждениям должно быть разрешено заниматься вопросами нарушения этого права. Как отмечается в замечаниях, в максимальных пределах имеющихся ресурсов должна предоставляться юридическая помощь по вопросам задействования средств правовой защиты. До осуществления каким-либо государством-участником или какой-либо другой третьей стороной какого-либо действия, препятствующего осуществлению права индивидуума на социальное обеспечение, соответствующие компетентные органы должны обеспечить, чтобы такие действия осуществлялись в соответствии с законом, были совместимыми с Пактом и предусматривали: а) возможность проведения надлежащей консультации с затрагиваемыми субъектами; б) своевременное и полное оглашение информации о предлагаемых мерах; в) заблаговременное уведомление о предлагаемых действиях; г) средства правовой защиты и обжалования, имеющиеся в распоряжении затрагиваемых субъектов; и д) юридическую помощь в получении доступа к средствам правовой защиты <4>. -------------------------------- <2> П. 77 - 81 E/C.12/GC/19. 4 февраля 2008 г. Официальный сайт Организации Объединенных Наций: E/C.12/GC/19. 4 февраля 2008 г. <3> Замечание общего порядка N 9 (1998 г.) о применении Пакта во внутреннем праве, п. 4 E/C.12/GC/19. Доступ на официальном сайте ООН. <4> Замечание общего порядка N 9 (1998 год) о применении Пакта во внутреннем праве.

В названных Замечаниях, адресованных государствам-участникам, указывается, что последние должны призвать судей, арбитров и юристов уделять большее внимание нарушениям прав на социальное обеспечение в ходе выполнения своих функций. Также указывается, что государствам-участникам следует уважать, защищать, облегчать и поощрять деятельность правозащитников и других членов гражданского общества с целью оказания помощи обездоленным и маргинализированным лицам и группам в осуществлении их права на социальное обеспечение. Не поддается сомнению, что указанные социальные права должны прежде всего защищаться государством на национальном уровне. Такая защита должна быть обеспечена различными способами, в т. ч. путем использования государственных учреждений или с помощью специальных институтов. В любом случае государства-участники обязаны обеспечивать эффективное осуществление взятых на себя международными актами обязательств. Как отмечается Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам, государства-участники обязаны признавать и обеспечивать осуществление прав человека, закрепленных в Международных пактах по правам человека, однако способы преобразования этих обязательств в правовые нормы в соответствующих государствах-участниках могут варьироваться <5>. -------------------------------- <5> См.: подборку замечаний общего порядка и общих рекомендаций, принятых договорными органами по правам человека. Международные договоры по правам человека. 27 мая 2008 г., т. 2. Организация Объединенных Наций. Доступ на официальном сайте ООН.

Давая рекомендации, Комитет призывает государства-участников в своем следующем периодическом докладе представить обновленную информацию о практическом применении Пакта, в т. ч. путем представления дезагрегированных данных и соответствующей статистической информации на сопоставимой ежегодной основе относительно выполнения законов и обеспечения практической результативности планов, программ и стратегий, осуществляемых в связи с реализацией различных прав, закрепленных в Пакте. Комитет также рекомендует собрать и включить в свой следующий периодический доклад подробную информацию о важных решениях национальных судов, в которых конкретно используются положения Пакта. Между тем представляется, что исполнить вышеуказанную рекомендацию Российской Федерации будет достаточно проблематично, поскольку, как показывает судебная практика, суды применяют при разрешении конкретных споров нормы международного права в основной массе в целях усиления обоснования своей правовой позиции, основанной на нормах национального законодательства. Кроме того, Комитет призывает Россию обеспечить подготовку на регулярной основе судей, адвокатов и прокуроров по вопросам возможности отстаивания в судебном порядке экономических, социальных и культурных прав и принять другие эффективные меры для обеспечения предоставления судебных или иных средств правовой защиты в случае нарушений экономических, социальных и культурных прав. Думается, что одной из таких мер может быть повышение квалификации судей, адвокатов и прокуроров посредством привлечения высококвалифицированных специалистов из научной среды, специализирующихся по вопросам социального обеспечения. При этом Комитет обращает внимание на неэффективность работы такого способа внутригосударственной защиты, как Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, поэтому Комитет рекомендовал государству-участнику широко распространять среди населения информацию о методах работы Уполномоченного по правам человека, а также призвал изучить возможность пересмотра требований в отношении приема ходатайств, в частности требования об исчерпании внутренних средств правовой защиты, с тем чтобы соответствующее обращение к Уполномоченному служило одним из альтернативных средств урегулирования жалоб. Между тем, учитывая, что ч. 1 ст. 16 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" предусматривает возможность для обращения к Уполномоченному по рассмотрению жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих только в случае, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе, устранить данное ограничение, как к тому призывает Комитет, возможно лишь путем внесения соответствующих изменений в данную норму Федерального конституционного закона. Названный международный орган ранее уже указывал, что одним из способов, посредством которого могут быть приняты меры по защите социальных прав, является деятельность национальных учреждений по защите прав человека. К числу таких учреждений относятся национальные комиссии по защите прав человека, управления омбудсмена (Уполномоченного по правам человека), общественные организации, "защитники" прав человека, народные посредники и народные защитники, создаваемые правительством, которые в значительной степени независимы от исполнительной и законодательной властей и учитывают международные стандарты в области защиты прав человека. Комитет пришел к выводу о том, что роль таких организаций по защите прав либо не возлагается на них, либо игнорируется ими, т. к. является второстепенной. Так, в качестве мероприятий, которые могут быть возложены на подобные организации, Комитетом указываются следующие: а) поощрение просветительских и информационных программ, призванных содействовать повышению уровня знания и понимания экономических, социальных и культурных прав как среди широких слоев населения, так и среди конкретных групп, например государственных служащих, работников судебной системы, частного сектора и профсоюзного движения; б) тщательное изучение действующего законодательства и административных актов, а также законопроектов и других предложений с целью обеспечения их соответствия требованиям Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах; в) оказание технической консультативной помощи или проведение исследований, касающихся экономических, социальных и культурных прав, в т. ч. по просьбе государственных органов или других соответствующих организаций; г) определение общенациональных показателей, позволяющих судить о выполнении обязательств, предусмотренных в Пакте; д) проведение исследований и опросов с целью выяснения того, в какой мере конкретные экономические, социальные и культурные права осуществляются на общегосударственном уровне и уровне определенных районов и общин, находящихся в наиболее уязвимом положении; е) наблюдение за соблюдением конкретных прав, признанных в Пакте, и представление соответствующих докладов государственным органам и общественности; и ж) рассмотрение жалоб в отношении нарушения норм в области экономических, социальных и культурных прав, действующих в государстве. С учетом представленных рекомендаций представляется, что в целях исполнения указанных замечаний и повышения эффективности внесудебных способов защиты необходимо создание такого органа, который бы являлся средством правовой защиты в случае нарушения социальных прав граждан и способствовал устранению нарушений прав граждан при реализации определенного вида социального обеспечения на внутригосударственном уровне, отвечал требованиям, предъявляемым Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам. Причем данный орган должен быть независим от органа, осуществляющего социальное обеспечение, а в его состав должны входить представители-специалисты от различных органов государственной власти и независимых национальных учреждений. Кроме того, полагаем, что создание именно специализированного органа было бы целесообразным и решило бы проблему, которая неизбежно возникнет при ратификации Российской Федерацией Факультативного протокола к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах <6>, предусматривающего рассмотрение Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам сообщений о нарушении государством в т. ч. социальных прав лиц <7>. Полная исчерпанность внутригосударственных средств правовой защиты может наступить только тогда, когда орган будет наделен соответствующей компетенцией по рассмотрению обращений в связи с нарушением прав граждан на социальное обеспечение. -------------------------------- <6> Факультативный протокол к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 10 декабря 2008 г.). Российская Федерация не ратифицировала данный Протокол. <7> Примечание. Аналогичная ситуация возникла в связи с появлением прав у граждан Российской Федерации обращаться в Европейский суд по правам человека при нарушении сроков рассмотрения дела в суде и сроков исполнения судебных актов. Принятием специального законодательства суд наделили компетенцией рассматривать дела о взыскании компенсации в связи с нарушением права на судопроизводство и права на исполнение вступивших в законную силу судебных актов. Таким образом, использование внутригосударственного правоохранительного механизма было направлено на предотвращение нарушений со стороны органов государства разумных сроков в сфере осуществления судопроизводства, исполнения вступивших в законную силу судебных актов, а также на уменьшение количества обращений граждан в Европейский суд по правам человека, а следовательно, и количество дел в этом суде, возбуждаемых против Российской Федерации.

Создание такого органа в Российской Федерации, выступающего в качестве специального внутригосударственного способа правовой защиты, позволит наиболее полно защитить права граждан Российской Федерации, существенно уменьшить количество их обращений в Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, а следовательно, и количество замечаний и претензий, высказываемых в отношении Российской Федерации.

Название документа