Унификация и гармонизация права в условиях международной интеграции

УНИФИКАЦИЯ И ГАРМОНИЗАЦИЯ ПРАВА В УСЛОВИЯХ МЕЖДУНАРОДНОЙ ИНТЕГРАЦИИ

Н. Г. ДОРОНИНА

Доронина Наталья Георгиевна - ведущий научный сотрудник ИЗиСП, доктор юридических наук.

Когда речь идет об экономической интеграции политически независимых государств, неизбежно возникает потребность в унификации и гармонизации законодательства. Об этом, в частности, свидетельствует история Европейского экономического сообщества (ЕЭС), созданного на основе Римского договора 1957 г. Законодательная деятельность органов ЕЭС, направленная на гармонизацию права, привела к более высокой ступени интеграции - Европейскому союзу <*>. Идея создания европейского общего рынка возникла в связи с необходимостью поддержки европейских компаний в их конкурентной борьбе с компаниями США, которые активно действовали в Западной Европе после Второй мировой войны. Интеграция западноевропейских государств была основана на координации экономической политики. На всех этапах интеграции в основании ее лежал принцип гармонизации законодательства участвующих в "Общем рынке" государств <**>. -------------------------------- <*> Образован в 1993 г. в соответствии с Маастрихтским договором. <**> Об отличительных чертах экономической интеграции в рамках ЕЭС см.: Бардина М. П. Новый этап в правовом регулировании торгово - экономических отношений ЕЭС со странами Восточной Европы и СССР // Советский журнал международного права. 1991, N 2. С. 93.

Для участников СНГ экономическая интеграция является основным, если не единственным, способом занять утерянные ими зарубежные рынки после исчезновения СССР, а также сохранить национальную промышленность в условиях жесткой конкурентной борьбы с иностранным капиталом, действующим на их территории. Этим объясняется повышенный интерес юристов к проблемам унификации и гармонизации законодательства (права) <*>. -------------------------------- <*> См.: Сафиуллин Д. Н., Пронина М. Г. Правовые вопросы инвестиционного сотрудничества стран Содружества Независимых Государств // Вестник Арбитражного Суда. 1997, N 6; Салагин О. Н. О защите прав инвестора // Право и экономика. 1997, N 11 - 12.

Проблемы правового регулирования иностранных инвестиций являются ключевыми для достижения экономической интеграции между государствами - участниками. В этой связи особый интерес представляют анализ мировой практики и оценка документов СНГ, направленных на унификацию и гармонизацию правового регулирования иностранных инвестиций. Предложенная в рамках Содружества Независимых Государств модель правового регулирования иностранных инвестиций, а также подписанное региональное Соглашение о сотрудничестве в области инвестиционной деятельности (далее - Соглашение) вызывают сомнения в плане достижения желаемого интеграционного эффекта в рамках Содружества. Так, исследователи отмечают, что Соглашение одновременно создает основу для более льготного режима для инвестиций государств - участников СНГ, действующих на территории других государств - участников СНГ <*>. Это некоторым образом нарушает принципы унификации и гармонизации права, принцип сохранения открытости экономического союза для инвесторов третьих государств, мешает достижению экономической интеграции. -------------------------------- <*> В указанной нами статье Д. Н. Сафиуллин и М. Г. Пронина, например, пишут, что на инвестиции из стран СНГ распространяется режим, установленный для собственных (по месту инвестирования), а не для иностранных инвесторов (ст. 6 Соглашения). В то же время инвесторам из одного государства, осуществляющим инвестиции в другое государство СНГ, согласно ч. 2 ст. 18 Соглашения, предоставляется льготный порядок налогообложения. Законодательство стран СНГ предусматривает предоставление льгот иностранным инвесторам в соответствии с принятыми ими законами об иностранных инвестициях.

С образованием СНГ была начата разработка типового (модельного) нормативного акта в области правового регулирования иностранных инвестиций в странах СНГ <*>. При этом учитывалось, что "под рекомендательным законодательным актом (модельным) понимается типовой законодательный акт, разрабатываемый институтами СНГ в сфере их общих интересов, имеющий рекомендательный характер и направляемый Верховным Советам (Парламентам) государств - участников СНГ для использования его в их законодательной деятельности" <**>. Из данного определения следует, что Типовой (модельный) закон об иностранных инвестициях не предполагает достижения той степени единообразия, какая могла бы быть достигнута при унификации права в рамках федеративного государства. Однако не только и не столько поэтому указанный способ унификации права представляется недостаточно оптимальным для решения задачи экономической интеграции. -------------------------------- <*> Модельный закон об иностранных инвестициях был одобрен Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 23 мая 1993 года в форме Рекомендательного законодательного акта "Об иностранных инвестициях" // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. 1993, N 3. С. 42. <**> Протокол Консультативного Совещания Председателей Верховных Советов (Парламентов) Содружества Независимых Государств от 27 марта 1992 года "О подготовке рекомендательных законодательных актов (модельных) государств - участников Содружества независимых государств" // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. 1992, N 1. С. 76.

Гармонизация правового регулирования иностранных инвестиций отличается от других, исследованных в нашей литературе способов унификации права тем, что обеспечивает гармоничное взаимодействие норм административного регулирования органов управления различных государств в области внешнеэкономической деятельности <*>. Подчеркивая эту, имеющую принципиальное значение, отличительную черту гармонизации права, автор предлагает исходить из широкого и узкого толкования понятия унификации права: как унификации, включающей в себя метод гармонизации права, и как унификации, осуществляемой путем создания единообразных норм гражданского права, в том числе и типовых (модельных) актов. -------------------------------- <*> Об унификации правового регулирования иностранных инвестиций см.: Комаров В. В. Прямые иностранные инвестиции. Проблемы и пути привлечения // Право и экономика в Европе и Азии. 1997, N 9 - 12. С. 3.

Типовой закон является разновидностью унификации права в его узком понимании, как образец закона, регулирующего гражданско - правовые отношения, одобренного государствами - членами экономического союза с целью его воспроизведения с большей или меньшей точностью в рамках национальной системы законодательства. Типовой закон в большей степени служит унификации гражданско - правового регулирования, чем целям координации внешнеэкономической политики, требующейся при гармонизации правового регулирования иностранных инвестиций и основывающейся на принятии мер административного воздействия, составляющих режим иностранных инвестиций. Отсутствие единообразия при унификации методом принятия типового (модельного) закона в области иностранных инвестиций и отсутствие единообразия при гармонизации права имеют различную правовую природу. Отсутствие единообразия при принятии типового закона связано с отсутствием воли государства следовать точно предписанной модели. Кроме того, унификация путем разработки типового закона требует принятия государствами обязательства с той или иной степенью точности воспроизвести его в национальном законодательстве, то есть сдерживает законодательную инициативу и самостоятельность государств, поднимая вопрос о суверенитете. Даже если одобренный всеми государствами - участниками модельный правовой акт и будет принят в каждом государстве - члене СНГ, то и в этом случае типовой закон вряд ли сможет обеспечить необходимую гибкость и оперативность регулирования в тех областях отношений, которые связаны с реализацией внешнеэкономической политики, достаточно быстро меняющейся в соответствии с меняющимися экономическими условиями. Иной подход к проблеме унификации права существует при использовании метода гармонизации права. Различие во внешнеэкономической политике государств, объясняемое разными экономическими задачами, которые решают государства, уже само по себе не требует единообразных решений. Однако, если в типовом законе как способе унификации права отсутствуют необходимые предпосылки для осуществления последовательной координации внешнеэкономической политики участвующих в экономической интеграции государств, то при гармонизации права координация действий государства по принятию политических решений, в том числе и нормативных актов определенного содержания (законодательная политика), составляет основу унификации права в широком его значении. При решении задач экономической интеграции в рамках экономического союза независимых государств, в частности в области правового регулирования иностранных инвестиций, важное значение приобретают вопросы выбора надлежащего метода унификации правового регулирования. В настоящей статье анализируются теоретические исследования отечественных и зарубежных авторов в области унификации права и обращается внимание на гармонизацию права как метод унификации права в широком его значении. Автор высказывает свое суждение о том, что следует понимать под гармонизацией права, и предлагает рассматривать гармонизацию права как основной способ достижения унификации правового регулирования иностранных инвестиций. Предпринятое исследование может помочь в выборе надлежащего метода гармонизации или унификации, то есть определить, в каких случаях целесообразно принятие типового закона и в каких случаях лучше следовать методу гармонизации. Правильный выбор может иметь важное значение при решении задачи достижения экономической интеграции государствами - участниками СНГ. Вопросам унификации права в области международной торговли посвящена обширная отечественная литература <*>. Эти проблемы рассматриваются и зарубежными авторами <**>. В отечественной литературе эта проблематика наиболее детально разработана профессором А. Л. Маковским и профессором С. Н. Лебедевым. Исследуя унификацию гражданского и международного частного права, они дают классификацию способов унификации права. Одним из таких способов является создание единообразных норм гражданского права, которое может осуществляться усилиями одного государства, заимствующего нормы иностранного права, а также объединенными усилиями ряда государств на основе международных договоров. "Некоторые правила стали общими правовыми нормами для многих стран путем принятия их каждой страной в отдельности..., некоторые нормы международного частного права стали общими в результате международных конвенций" <***>. Международно - договорная унификация права является одним из условий осуществления экономической интеграции независимых государств. -------------------------------- <*> Маковский А. Л. Вопросы теории международно - договорной унификации права и состав международного частного права. Материалы Торгово - промышленной палаты СССР. Вып. 34. М., 1983. С. 26 - 33; Лебедев С. Н. Унификация правового регулирования международных хозяйственных отношений (некоторые общие вопросы) // Юридические аспекты осуществления внешнеэкономических связей: Труды кафедры международного частного и гражданского права МГИМО МИД. М., 1979. С. 15 - 43; Брагинский М. И. О сближении и унификации национальных правовых норм стран - членов СЭВ // Материалы секции права Торгово - промышленной палаты СССР. Вып. 34. М., 1983. С. 34 - 46; Садиков О. Н. Развитие советской науки международного частного права // Ученые записки ВНИИ советского законодательства. Вып. 23. М., 1981. С. 79 - 86; Грингольц И. А. Международные хозяйственные объединения в странах - членах СЭВ (понятие и виды) // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 28. М., 1973. С. 59; Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996. С. 97 - 111; Вилкова Н. Г. Региональная унификация коллизионных норм и международные коммерческие контракты // Юридический мир. 1997, окт. С. 18. <**> David R. Le Droit du Commerce International. P. 1987; Giles O. C. Uniform Commercial Law. Leyden, 1970. <***> Вольф М. Международное частное право. М., 1948. С. 26.

Среди международных договоров, направленных на унификацию норм гражданского права <*>, можно выделить договоры, направленные на создание единообразных коллизионных норм гражданского права, то есть договоры, определяющие порядок выбора права того или иного государства, применимого к гражданско - правовым отношениям, и договоры, направленные на разработку единообразных норм материального (неколлизионного) гражданского права. -------------------------------- <*> См. подробнее: Швыдак Н. Г. Национальное законодательство и международные конвенции // Право и экономика в Европе и Азии. 1996, N 1. С. 32 - 34.

В литературе, посвященной международно - договорной унификации материальных норм гражданского права, было предложено выделять договоры, использующие способ прямой или косвенной унификации права <*>. И прямой, и косвенный способы унификации предполагают работу над созданием единообразной нормы. Зафиксированное в международном договоре обязательство государства точно следовать содержащимся в международном соглашении единообразным нормам правового регулирования соответствует способу прямой унификации, а обязательство государства следовать примерному закону или примерной норме закона, указанным в международном договоре, относится к способу косвенной унификации. -------------------------------- <*> См.: Маковский А. Л. Вопросы теории международно - договорной унификации права и состав международного частного права...

Теоретические основы унификации права, разработанные в нашей литературе, хотя и основывались на примерах международно - договорной унификации, могут быть применимы и в рамках отдельных государств с федеративным устройством, в которых субъекты Федерации обладают самостоятельной законодательной компетенцией. Примером такой унификации права являются Основы гражданского законодательства СССР, нормы которого составляли основную часть гражданских кодексов союзных республик, входящих в СССР. Особенностью Основ гражданского законодательства СССР является то, что применение способа прямой унификации в данном случае основывалось на законодательной компетенции союзных органов, закрепленной в Конституции СССР, а не на международном договоре участвующих в унификации государств. В международно - договорной практике применения различных способов унификации права, как правило, речь идет о регулировании гражданско - правовых отношений. Когда же стоит вопрос об экономической интеграции государств и о правовом регулировании отношений, связанных с международной торговлей (иностранными инвестициями, внешней торговлей, валютным или таможенным регулированием) в рамках экономических союзов, то возникает потребность в достижении своего рода единообразия и норм административного права. Единственный способ унификации в области административного права - это гармонизация законодательства различных государств. В экономическом союзе государств наиболее четкое отражение получает принцип подчинения законодательной компетенции государства - члена союза - интересам союза. "Общество, интересы которого должны быть учтены законодателем, не является обществом его собственных сограждан, а также не обществом различных государств и наций, но обществом всех личностей - человечеством" <*>. Хотя эта идея голландского автора Иосифа Джитта, сформулированная в начале XX в., относилась к гармонизации права в мировом сообществе, она была реализована в законодательстве европейского "Общего рынка". -------------------------------- <*> Цит. по: Вольф М. Указ. соч. С. 31.

Гармонизация как способ унификации права является единственно возможным в отношениях, подчиненных административно - правовому методу регулирования. Когда речь идет о властных распоряжениях государства в отношении лиц, находящихся на его территории, то здесь нельзя говорить даже о таком препятствии унификации в гражданском праве, как "предпочтение законодательных и судебных органов применению права собственной страны" <*>. Речь ведь идет об исполнении властно - распорядительных функций государства. Нельзя лишить государство возможности осуществлять свою внешнеэкономическую (валютную, таможенную) политику. Реализация политики не может быть осуществлена иначе, как путем принятия мер административного воздействия на участников международной торговли в рамках экономических союзов государств. Однако можно и необходимо координировать политику отдельных их участников, побуждая их принимать административно - правовые меры только определенной направленности. Таким образом, понятие гармонизации права отражает общие тенденции в развитии унификации права, в частности унификации, связанной с появлением экономических союзов, региональных объединений государств, с усилением роли административно - правового регулирования тех или иных отношений. Задачу гармонизации права, а точнее, координации внешнеэкономической и, соответственно, законодательной политики государства, решают прежде всего международные договоры, направленные на экономическую интеграцию. -------------------------------- <*> Там же. С. 32.

Вопрос об унификации административных норм права не ставился в отечественной литературе до распада СССР, а интеграция в рамках стран социалистического лагеря поддерживалась иными методами, чем те, что были приняты в рамках "Общего рынка". Понятие "гармонизация права" применялось в работах авторов, посвященных преимущественно проблемам европейского "Общего рынка", а позднее Европейского союза. В условиях, когда речь идет об интеграции в экономический союз стран бывшего СССР, а ныне независимых государств, необходимо еще раз обратиться к теории и опыту унификации и гармонизации права. При анализе способа прямой и косвенной унификации права при унификации норм гражданского права отдельных государств <*> подчеркивалось, что эффект от работы по унификации права может быть различным. Наибольшим эффектом, по мнению профессора А. Л. Маковского, обладают такие международные договоры, в которых содержатся "завершенные правовые нормы, готовые к применению во внутригосударственном праве без изменения самой правовой нормы (метод прямой унификации)". В меньшей степени эффективны унификационные международные договоры, в которых "участники обязываются установить в своем законодательстве такую норму права, содержание которой лишь приблизительно, то есть с большей или меньшей степенью подробности, определено в договоре (метод косвенной унификации)" <**>. В обоих случаях возникает особая категория нормы права - "единообразная норма". -------------------------------- <*> См.: Маковский А. Л. Вопросы теории международно - договорной унификации права и состав международного частного права... С. 26 - 33. <**> См.: Там же. С. 13 - 14.

Единообразными нормами принято считать унифицированные правила поведения сторон в том или ином гражданском правоотношении, о применении которых договорились государства в разработанных ими специально для этих целей международных договорах и которые являются готовыми к применению. Появление единообразных норм привело к возникновению проблемы соотношения международного публичного и частного права, решение которой заключается в том, чтобы выделить принципы правового регулирования тех или иных гражданско - правовых отношений. Принципы регулирования таких отношений лежат в области международного публичного права. К их числу относится и принцип регулирования отношений, относимых к области международного частного права, "принцип международного права, который заключал бы в себе "распределение компетенции" в области частного права, то есть разграничение соответствующих сфер законодательной компетенции различных государств" <*>. Таким принципом, принятым в международном публичном праве, является принцип территориальности, применяемый в международном частном праве и основанный на обязательстве государств "уважать независимость, территориальное верховенство и достоинство других государств, разрешать сношения друг с другом и действовать по принципу равенства государств" <**>. При выборе направления (принципа) правового регулирования "единообразные нормы права", как таковые, не создаются. -------------------------------- <*> Вольф М. Указ. соч. С. 28. <**> Там же.

Работа по созданию и принятию единообразных норм составляет содержание прямой унификации гражданского права. В данном случае, как отмечает А. Л. Маковский, единообразие достигается без создания государством в своем праве новых норм, отличных по содержанию от правил, установленных в договоре. Государство, участвуя в международном унификационном соглашении, применяет единообразные нормы права либо как нормы национального права, либо как нормы международных соглашений, то есть как международно - правовые нормы. Унификация права считается достигнутой лишь после того, как нормы соответствующего содержания будут приняты в национальном законодательстве. Выбор наиболее эффективного, по мнению А. Л. Маковского, способа унификации права (метода прямой унификации) предполагает действие международного договора как источника права при регулировании гражданско - правовых отношений между лицами участвующих в договоре государств. Это мнение разделяют и специалисты в области международного публичного права. Применение прямого метода унификации соответствует, как правило, таким ситуациям, когда нормы международного договора обладают прямым действием и могут применяться судами государств, участвующих в договоре, при разрешении конкретных споров <*>. Именно в связи с принадлежностью единообразной нормы к национальной и международной правовой системе мнения специалистов международного частного и международного публичного права о действительной правовой природе единообразной нормы расходятся <**>. -------------------------------- <*> См. подробнее: Лукашук И. И. Международное право в судах государств. СПб., 1993. <**> См., например: Маковский А. Л. Проблема природы международного частного права в советской науке // Проблемы совершенствования советского законодательства: Труды N 29. М., 1984; Мюллерсон Р. А. Соотношение международного и национального права. М., 1982.

В отношениях между независимыми суверенными государствами гораздо большими преимуществами обладает способ косвенной унификации гражданского права, который основан на признании законодательной компетенции государства. Унификация права считается достигнутой лишь после того, как нормы соответствующего содержания ("единообразные нормы права") будут приняты в национальном законодательстве. Решению указанной проблемы помогает и принятая в национальном законодательстве формула о приоритете нормы международного договора над нормой национального законодательства. Это правило применимо, прежде всего, к случаям, когда речь идет об "единообразных нормах", закрепленных в международных договорах. Унификация права без создания "единообразных норм" права является более гибкой унификацией, позволяющей наиболее полным образом учесть национальные особенности законодательного регулирования, которые, как правило, когда речь идет об экономической интеграции, определяются особенностями экономического развития того или иного государства. Унификация права на основе принципа регулирования наиболее эффективна в тех случаях, когда она направлена на достижение определенной цели, согласованной в договоре, и невозможно определить единый путь достижения этой цели для участвующих в договоре государств. Способ гармонизации права, исключающий вовсе появление такой категории, как "единообразная норма", в условиях экономической интеграции оказывается более эффективным способом унификации. Его эффективность определяется достижением цели, поставленной в договоре, - экономической интеграции. Именно этот способ унификации права позволяет избежать возникновения проблемы соотношения частного и публичного права в области международного сотрудничества и связанной с ней проблемы разграничения законодательной компетенции участвующих в экономическом союзе государств. Наиболее гибким способом международно - договорной унификации права в условиях экономической интеграции является унификация, основанная на принципе регулирования, содержащемся в международном договоре. В данном случае речь идет о достижении гармонии взаимодействия национально - правовых систем, то есть о гармонизации законодательства. Государство, следуя указанному в договоре направлению (принципу) правового регулирования, абсолютно самостоятельно в соответствии с законодательной компетенцией, основанной на его конституции, определяет содержание нормы или системы норм правового регулирования, а также их место в своей правовой системе. Применение гармонизации как способа унификации права наиболее распространено в областях правового регулирования внешнеэкономической и финансовой деятельности, то есть тех областях отношений, в которых регулирование осуществляется на уровне органов исполнительной власти и где непосредственно решается вопрос о достижении экономической интеграции государств. Без преувеличения можно сказать, что унификацию в указанных сферах экономической деятельности можно осуществить только на основе принятия в международном договоре единого принципа регулирования тех или иных отношений. Различия в правовом регулировании иностранных инвестиций, внешней торговли, финансовых услуг, как это следует из анализа законодательства, обусловлены, прежде всего, различиями во внешнеэкономической политике государств и способами ее реализации в законодательстве об иностранных инвестициях, в нормах таможенного и валютного регулирования, финансового законодательства. Это затрагивает преимущественно область административного законодательства. В меньшей степени развитию торговых отношений между лицами разных государств в указанных сферах деятельности препятствуют различия в правовом регулировании гражданско - правовых отношений между лицами разной государственной принадлежности. На фоне развертывающихся торговых войн, принятия экономических санкций в межгосударственных отношениях, установления новых таможенных границ на территории распадающихся федераций такое препятствие международному сотрудничеству, как существование национально - правовых различий в гражданском законодательстве различных государств, кажется менее значительным для перспективы развития международной торговли. Кроме того, эта проблема все-таки может быть решена благодаря уже достигнутой степени унификации гражданского права. Ее решением является также применение коллизионных норм гражданского права. Говоря о странах СНГ, к тому же следует учитывать, что коллизионные нормы пока еще остаются по своему содержанию единообразными нормами гражданского законодательства, так как в большинстве стран СНГ продолжают действовать коллизионные нормы Основ гражданского законодательства бывшего СССР, составляющие часть гражданских кодексов государств Содружества, прежде являвшихся союзными республиками. Кроме того, для стран, не входящих в СНГ, действуют международные договоры в области унификации гражданского права универсального типа. Законодательство же в области внешнеэкономической и финансовой деятельности после распада СССР в странах СНГ практически создавалось заново, а способы решения проблем унификации административно - правовых отношений остаются неразработанными. Исходя из теории унификации права и современного опыта экономического сотрудничества, можно, на наш взгляд, сделать следующие выводы: 1. Необходимо дать широкое определение самого термина "унификация права" как движения к гармоничному взаимодействию различных правовых систем или как взаимодействия национально - правовых систем, уже достигшего определенной степени гармонии. При этом следует иметь в виду, что возможно употребление понятия "унификация права" и в узком значении, то есть применительно к унификации исключительно гражданского законодательства на основе создания единообразных норм права. 2. Унификация права в широком значении этого понятия заключается не в том, чтобы снять различия в правовом регулировании аналогичных отношений в праве отдельных государств, создав единообразные нормы права, а в том, чтобы снять препятствия на пути международного сотрудничества и связанного с ним развития регулируемых национальным правом отношений. 3. Гармонизация законодательства является способом международно - договорной унификации права, основанном на обязательстве государства при разработке национального законодательства следовать определенному направлению (принципу) правового регулирования, сформулированному в международном соглашении. Широкое понимание категории "унификация права" позволяет отнести к числу "унификационных" целый ряд экономических международных договоров, затрагивающих законодательную компетенцию государств в области экономической деятельности. К таким унификационным в широком смысле слова договорам можно, например, отнести двусторонний международный договор о свободной торговле между США и Канадой 1988 г., международный договор о создании североамериканского экономического регионального объединения НАФТА, Римский договор о создании ЕЭС, а также международные соглашения, подписанные в рамках Генерального соглашения о тарифах и торговле (ГАТТ), включая соглашение о создании Всемирной торговой организации (ВТО). Унификация законодательства в этих международных торговых договорах основана на способе гармонизации законодательства в области правового регулирования внешней торговли и иностранных инвестиций. Особое место среди международных договоров в области межгосударственного сотрудничества следует отвести договорам, которые не затрагивают законодательную деятельность государств, но направлены на применение норм национального законодательства и касаются координации деятельности правоохранительных органов. Эти договоры не являются унификационными соглашениями, если следовать принятому в литературе пониманию термина "унификация". Они затрагивают деятельность государственных органов, которые не занимаются собственно нормотворческой, законодательной деятельностью; органов, стоящих обособленно от органов исполнительной власти; органов, обеспечивающих практическое взаимодействие национальных правовых систем и позволяющих лицам различных государств реализовать свое право, защищаемое национальным законодательством, вопреки препятствиям, возникающим в результате самого факта существования независимых государств. К международным договорам, касающимся деятельности правоприменительных и правоохранительных органов, относятся многочисленные международные договоры в области процессуальной деятельности, в том числе договоры о признании и исполнении решений судебных и арбитражных органов иностранных государств. К этой же группе договоров следует отнести также договоры о правовой помощи. Действие договоров этой группы вместе с договорами, направленными на унификацию и гармонизацию национальных правовых систем, привело к появлению в международной дипломатической и юридической практике понятия "единое правовое пространство". Очевидна направленность вышеназванных групп договоров на обеспечение международного сотрудничества в области правового обеспечения различного рода международных связей. Таким образом, нами предлагается классификация международных договоров, направленных на международное правовое сотрудничество, исходя из принципа разделения функций между органами государственной власти. Следует выделять договоры, касающиеся законодательной деятельности в области гражданского права, и договоры, касающиеся регулятивной деятельности органов исполнительной власти, направленные на унификацию и гармонизацию права, а также договоры в области правоприменительной и правоохранительной деятельности - договоры о правовой помощи. В общей сложности указанные договоры обеспечивают основу единого правового пространства. Предлагаемая нами классификация соответствует принятому в большинстве государств принципу разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых, согласно отведенной ей сфере деятельности, может, используя круг характерных для содержания этой деятельности международных договоров, по-своему и в наиболее полной степени способствовать развитию международного общения между лицами различных государств. Гармонизация права в странах ЕС. Метод гармонизации права широко используется в практике европейского Общего рынка. Гармонизация административного права, основанная на принципе правового регулирования, имеет сходство с методом унификации гражданского права на основе принципа регулирования. Воспринятые странами СНГ принципы регулирования экономического сотрудничества (принцип свободы движения капитала, товаров, принцип свободы передвижения граждан стран СНГ) <*> распространяются на деятельность государственных органов стран СНГ, направленную на унификацию гражданского права (создание единообразных норм права, модельных законов) и на гармонизацию административного законодательства. Второе из названных направлений унификации права еще предстоит разработать, учитывая уже накопленный в этой области опыт стран ЕС. -------------------------------- <*> Текст Договора о создании Экономического союза, подписанного в Минске в 1993 г., см.: Содружество: Информационный вестник Союза глав Государств и Совета глав Правительств СНГ. 1993, N 4.

Гармонизация административного права в странах ЕС охватывает самые разнообразные сферы деятельности. Так, гармонизация налоговых систем стран ЕС ведется по схеме принятия принципа регулирования, и затем уже с помощью "большого количества переходных положений производится выравнивание национальных налоговых систем" <*>. В разработке общих принципов регулирования большую роль играют международные организации и, в частности Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), подготовившая ряд модельных международных конвенций в области налогообложения. -------------------------------- <*> Румянцев А. Гармонизация налоговых систем стран - членов Европейского союза // Экономика и жизнь. 1995, N 29.

В области иностранных инвестиций деятельность органов ЕС по гармонизации правового регулирования осуществлялась в соответствии с принципом, сформулированным в ст. 52 Римского договора, предусматривающей право частного лица любого из государств - членов Европейского союза на деловое обзаведение (right of establishment). Принятие этого принципа означает, что государство - член ЕС обязано регулировать приток иностранных инвестиций таким образом, чтобы не допускать дискриминации в отношении иностранных лиц. Дискриминацией иностранных лиц в данном случае может считаться введение ограничений для иностранных лиц и создание льготного режима для отдельных категорий национальных лиц. Принципу недискриминации подчинены нормы законодательства ЕС о конкуренции (ст. 85 и 86 Римского договора). Гармонизация права стран - участниц ГАТТ. Примером гармонизации правового регулирования внешнеэкономической деятельности является Генеральное соглашение о тарифах и торговле 1947 г., на основании которого к 1994 г. был разработан - пакет соглашений по регулированию международной торговли, в число которых входит Соглашение о создании Всемирной торговой организации. Метод гармонизации права, используемый в ГАТТ, касается регулирования административно - правовых отношений государства с частным лицом (экспортером и импортером товаров, частным инвестором). Нормы ГАТТ направлены на координацию действий государства в области административно - правового регулирования международной торговли. Международная торговля охватывает все виды внешнеэкономической деятельности, включая правовое регулирование иностранных инвестиций. Особенность гармонизации права, применяемого в ГАТТ и ЕС, заключается в следующем: 1. В международном соглашении формулируется принцип правового регулирования, то есть обязательство участвующих в договоре государств следовать обозначенному в договоре направлению развития национального законодательства в области внешнеэкономической деятельности. 2. Гармонизация права осуществляется в соответствии с принципом недискриминации. 3. Международным соглашением предусматривается создание международного органа, контролирующего исполнение международного обязательства государства, участвующего в договоре, в отношении гармонизации права. Механизм исполнения государствами своего обязательства по гармонизации правового регулирования внешнеэкономической деятельностью в странах ЕС заложен в нормах Римского договора, касающихся органов ЕС. В ГАТТ таким органом является Арбитражный орган ВТО. В отличие от ГАТТ в Европейском союзе действует законодательство ЕС - система законодательных актов органов "Общего рынка" (Комиссия ЕС, Совет ЕС). На международной конференции, состоявшейся в США в 1993 г., отмечалось: "Гармонизация, в основе которой лежит идея выработки единого направления развития национального законодательства, работает лишь в определенных условиях" <*>. -------------------------------- <*> Jackson J. H. Managing Economic Interdependence. An Overview. Symposium: Managing International Interdependence // Law & Policy in International Business. 1993. V. 24. P. 1025.

Таким образом, для экономической интеграции государств недостаточно выработать принцип регулирования в тех или иных областях внешнеэкономической деятельности. Необходимо также создать международный орган, наделенный, подобно арбитражному органу ВТО, компетенцией решать конфликты, возникающие между государствами - участниками международного договора в связи с принятием мер административно - правового регулирования, прямо противоречащих закрепленному в международном договоре принципу регулирования, в том числе и мер, принятие которых вызвано необходимостью защиты внутреннего рынка, тяжелым экономическим положением, нарушением платежного баланса страны, и подобных "защитных мер" экстренного характера. Система международных соглашений, входящих в ГАТТ'94 <*>, предусматривает порядок принятия государством мер, не соответствующих общему принципу регулирования внешнеторговых отношений или составляющих исключение из общего правила, закрепленного в Соглашении ГАТТ'94. Однако на первом этапе гармонизации права важно определить, какие меры правового регулирования противоречат принципу, закрепленному в международном договоре. -------------------------------- <*> В пакет соглашений ГАТТ'94 входят соглашения, подписанные по завершении Уругвайского раунда в 1994 г.

Приведенные примеры гармонизации права показывают, что она как метод унификации может быть использована и при унификации гражданского законодательства, в регулировании внешнеэкономической деятельности. Это прежде всего касается унификации правового регулирования иностранных инвестиций. Соглашение о торговых мерах, связанных с инвестициями (Trade - Related Investment Measures Agreement). В рамках Уругвайского раунда переговоров ГАТТ было подписано Соглашение о торговых мерах, связанных с инвестициями (Trade - Related Investment Measures Agreement). "Соглашение применяется к мерам, принимаемым в сфере правового регулирования иностранных инвестиций (investment measures), но связанным с внешней торговлей" (ст. 1 Соглашения ТРИМ; далее - Соглашение). Перечисленные в Соглашении меры в области правового регулирования внешней торговли относятся к числу ограничительных и составляют изъятия из принципа предоставления национального режима и принципа недискриминации, закрепленных в ГАТТ. К ограничительным мерам относятся, например, введение порядка квотирования и лицензирования внешнеторговой деятельности для предприятий с иностранными инвестициями, установление особых таможенных пошлин для изделий, выпускаемых такими предприятиями, а также особое валютное регулирование для них. В соответствии со ст. 2 Соглашения, которая носит название "Национальный режим и количественные ограничения", предусматривается обязательство государства - участника ГАТТ не применять "меры государственного регулирования внешней торговли, связанные с иностранными инвестициями" (инвестиционные меры во внешней торговле), которые противоречат положениям ст. 3 и ст. 11 ГАТТ'94, то есть нормам о национальном режиме и о применении количественных ограничений при регулировании внешней торговли государства - участника <*>. -------------------------------- <*> "Товарам, происходящим из территории какой-либо договаривающейся стороны и ввозимым на территорию другой договаривающейся стороны, должен быть предоставлен режим, не менее благоприятный, чем режим, предоставленный аналогичным товарам национального происхождения в отношении всех законов, правил и требований, относящихся к внутренней продаже, предложениям на продажу, покупке, перевозке, распределению и использованию" (п. 4 ст. 3 ГАТТ).

В Соглашении перечисляются меры, недопустимые во внешнеэкономической политике государств - участников. Как нарушение правил международной торговли рассматриваются меры, которые: а) "требуют от предприятия с иностранными инвестициями приобретения или использования предприятием только продукции национального производства; или б) ставят условие, чтобы приобретение или использование предприятием с иностранными инвестициями импортной продукции не превышало объемов и сумм экспорта продукции, производимой предприятием" (п. 1 Приложения). Нормы национального законодательства государства - участника Соглашения, содержащие эти меры, рассматриваются как нарушение общего принципа предоставления национального режима участникам внешнеторговых операций, предусмотренного в ст. 3 ГАТТ. Соглашение ТРИМ приводит в Приложении также меры, являющиеся несовместимыми со ст. 11 ГАТТ'94, которая предусматривает отмену количественных ограничений. К числу мер, нарушающих положения ГАТТ об отказе от количественных ограничений в торговле, относятся "меры по ограничению: а) импорта предприятием с иностранными инвестициями продукции, используемой или связанной с использованием в местном производстве, как в полном объеме, так и частично; а также б) импорта предприятием продукции, используемой или связанной с использованием в местном производстве, путем введения ограничений на покупку валюты, или устанавливая право на импорт только в пределах суммы валютных поступлений этого предприятия; или в) меры по ограничению экспорта или продажу (поставку) для экспорта предприятием с иностранными инвестициями строго установленной продукции или продукции в строго установленных объемах". Участие в ВТО и в Соглашении ТРИМ обеспечивает, таким образом, предоставление национального режима иностранным лицам, осуществляющим на территории государства экономическую деятельность. Вашингтонская конвенция о порядке урегулирования инвестиционных споров между государствами и лицами других государств 1965 г. Многосторонние международные соглашения, предусматривающие порядок признания и исполнения иностранных судебных и арбитражных решений, имеют более широкую направленность, а именно: гармоничное взаимодействие национальных правовых систем, и прежде всего - национальных судебных систем различных государств. Взаимное признание и исполнение решений арбитражных судов по спорам, вытекающим из внешней торговли, обеспечивается Нью - Йоркской конвенцией о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений (1958 г.). Аналогичную направленность имеет Вашингтонская конвенция о порядке урегулирования инвестиционных споров между государствами и лицами других государств 1965 г. (далее: Вашингтонская конвенция). Ее особенность заключается в том, что арбитражная и согласительная процедура, применяемая при разрешении инвестиционных споров, полностью основана на нормах международного публичного права. Созданный на основании Вашингтонской конвенции орган по урегулированию инвестиционных споров (МЦУИС) является международным органом; правила рассмотрения споров содержатся в тексте международного соглашения (Вашингтонской конвенции). Эта особенность объясняется тем, что к категории инвестиционных споров относятся споры, вытекающие из отношений, связанных с иностранными инвестициями, то есть отношений между иностранным лицом (инвестором) и государством. Международный орган, разрешающий указанные споры, помогает решить проблемы, связанные с иммунитетом государства - участника споров, и обеспечить исполнение решений по этой сложной категории споров. Решения, принятые МЦУИС, являются окончательными, и их исполнение не обеспечивается действием Нью - Йоркской конвенции 1958 г. Унификационный эффект Вашингтонской конвенции заключается в единообразном понимании категории инвестиционных споров и отношений, связанных с иностранными инвестициями, как отношений государства с частным лицом другого государства. Всегда, когда речь идет об иностранных инвестициях, подразумевается, что государство осуществляет допуск иностранного лица к предпринимательской деятельности в границах территории этого государства. Закон об иностранных инвестициях, как правило, определяет условия, на которых происходит допуск иностранного инвестора к экономической деятельности. В самом общем виде эти условия характеризуются как режим деятельности. В силу действия национального режима иностранный инвестор вправе получить защиту своих субъективных прав в таком же порядке, в каком она предоставляется национальным предпринимателям. Однако только в связи с иностранными инвестициями, в связи с допуском иностранных инвестиций и в связи с предоставлением национального режима возникает возможность появления споров иностранного лица с государством или органом государства, то есть инвестиционных споров. Государство как сторона в спорном отношении может и отказаться от участия в процессе, ссылаясь на иммунитет, если спор рассматривается в суде или арбитраже государства - родины инвестора. Несовершенство судебной системы принимающего государства, характерное для судебной системы развивающихся государств, также может создать различные препятствия для иностранного инвестора в попытке защитить свои права <*>. -------------------------------- <*> Текст Вашингтонской конвенции и комментарий к ней см.: Советский журнал международного права. 1991, N 2. С. 210 - 220.

Созданный на основе Вашингтонской конвенции механизм разрешения инвестиционных споров не только позволил преодолеть сложности, связанные с иностранными инвестициями, но и содействовал гармонизации национально - правовых систем государств - участников в части правового регулирования иностранных инвестиций. В 1992 г. Российская Федерация присоединилась к Вашингтонской конвенции 1965 г., однако до настоящего времени эта конвенция не может применяться в целях правового регулирования иностранных инвестиций, так как она не ратифицирована. Участие в Вашингтонской конвенции является необходимым условием защиты прав иностранных инвесторов в случаях, когда форма осуществления инвестиций иностранным инвестором предполагает непосредственное участие государства или органов государства с властно - распорядительными функциями в отношениях, связанных с иностранными инвестициями, как это имеет место, например, в случае заключения концессионных договоров или соглашений о разделе продукции. При современном уровне гармонизации правового регулирования в части разрешения инвестиционных споров государство не может осуществлять политику привлечения иностранных инвестиций (включая принятие законов об иностранных инвестициях, законов о концессионных и иных подобных договорах), не сформулировав свое отношение к достигнутой в мировом сообществе унификации инвестиционных отношений. Тот факт, что до сих пор не ратифицировано присоединение России к Вашингтонской конвенции, отрицательно отражается на активности потенциальных иностранных инвесторов. Унификация правового регулирования иностранных инвестиций в странах СНГ. В государствах - участниках Содружества Независимых Государств действуют два документа, направленные на унификацию правового регулирования иностранных инвестиций: Рекомендательный законодательный акт "Об общих принципах правового регулирования иностранных инвестиций" <*>, принятый Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ 18 марта 1994 года, и Соглашение о сотрудничестве в области инвестиционной деятельности <**>. Ошибка разработчиков, на наш взгляд, заключается в неправильном выборе способа унификации в каждом из названных документов. -------------------------------- <*> Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. 1994, N 4. С. 56. <**> Международное частное право: Сборник документов. М., 1997. С. 641.

Многолетний мировой опыт унификации права показывает, что для гармонизации права характерны разработка принципов регулирования тех или иных отношений и достижение соглашения между государствами - участниками унификации (в форме международного договора) в отношении содержания принципов регулирования. Унификация права методом принятия типового закона, которая больше соответствует случаям унификации гражданско - правового регулирования, вряд ли может быть эффективной при унификации правового регулирования иностранных инвестиций. Об этом свидетельствуют примеры достигнутой в мире унификации этих отношений. Разработка самих законодательных актов (законов об иностранных инвестициях), направленных на создание единообразных норм там, где требуется координация внешнеэкономической политики, не может дать необходимого эффекта. При гармонизации правового регулирования иностранных инвестиций разработка необходимых нормативных актов оставляется полностью на усмотрение государства - участника, реализующего свою законодательную компетенцию на основе закрепленного в международном праве принципа суверенитета. В СНГ принципы регулирования иностранных инвестиций были приняты почему-то в форме типового закона, а что касается норм, непосредственно связанных с осуществлением государствами - участниками своей внешнеэкономической политики, то им попытались придать единообразную форму, допустив тем самым вторжение в область суверенных прав участников. О сложностях в применении норм международного соглашения о сотрудничестве в области инвестиционной деятельности нами говорилось в начале статьи. Анализ возникших в практике вопросов применения принятых в СНГ документов заслуживает специального рассмотрения, так же, как и содержание этих документов. В данной статье мы ограничились анализом лишь одного аспекта - выбора надлежащего способа унификации. Проблема унификации и гармонизации правового регулирования иностранных инвестиций представляет интерес в плане участия России в действующих международных соглашениях, решающих эту проблему. Кроме того, для России она имеет самостоятельное значение с точки зрения совершенствования законодательства в изменившихся условиях. Для стран СНГ было бы целесообразным использовать опыт международно - договорной унификации методом гармонизации законодательства, поскольку в условиях экономической интеграции речь идет, прежде всего, о регулировании внешнеэкономической деятельности, о принятии на уровне органов исполнительной власти законодательства, носящего характер административно - правовых мер, соответствующих конкретной экономической ситуации. В правовом регулировании иностранных инвестиций следует активно использовать достижения в области гармонизации права на уровне универсальных конвенций, каковыми являются ГАТТ, Вашингтонская конвенция о порядке урегулирования инвестиционных споров между государством и лицом другого государства и Сеульская конвенция. Это означает, что в целях совершенствования правового регулирования иностранных инвестиций России прежде всего следует ратифицировать Вашингтонскую конвенцию и предусмотреть условия применения международного механизма разрешения инвестиционных споров как при разработке своего законодательства, регулирующего иностранные инвестиции, так и при заключении двусторонних международных соглашений о взаимной гарантии и поощрении инвестиций.

Название документа