Таможенные органы как субъект спорного правоотношения

Таможенные органы, выполняя свои функции органа государственной власти, выступают от имени государства, реализуя тем самым публичные интересы. В то же время они имеют самостоятельную гражданскую правоспособность, так как являются государственным учреждением, обладающим правом оперативного управления в отношении закрепленного за ним имущества. Возможно ли заключение таможенным органом договоров "для собственных нужд", которые не являются государственными контрактами? Может ли таможенный орган выступать в гражданских процессуальных правоотношениях не только как лицо, обращающееся в суд за защитой интересов Российской Федерации, но и в качестве самостоятельной стороны спора?

Процессуальное положение государственных органов в гражданском процессе (в том числе по делам, рассматриваемым арбитражными судами) является предметом обсуждения в науке гражданского процессуального права. На практике этот вопрос встает при определении надлежащей стороны спора.

Теоретиками гражданского права, высказывается мнение о том, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, любые другие государственные органы и органы местного самоуправления точно так же, как и органы юридических лиц не обладают никакой гражданской правосубъектностью. Указанные органы своими действиями лишь осуществляют права, принадлежащие самому публично-правовому образованию*(1). Сторонники теории государства как лица особого рода говорят о том, что государственные органы - особые законные представители государства.

Эти позиции сходны в том, что органы государственной власти не могут самостоятельно выступать в гражданских правоотношениях от собственного имени, а лишь от имени государства в тех случаях, когда они прямо на это уполномочены.

Как следствие, государственные органы не могут являться субъектами спорного правоотношения и не могут занимать положения стороны. В таких случаях стороной по делу должно признаваться государство в лице уполномоченных органов.

В современной науке гражданского права также имеет довольно широкую поддержку теория самостоятельной гражданской правосубъектности органов государства*(2). Действующее законодательство допускает в определенных случаях самостоятельное участие государственных органов в гражданских правоотношениях.

По мнению автора, необходимо признать существование двух форм участия государственных органов в гражданских правоотношениях: - государственные органы участвуют в качестве самостоятельных субъектов гражданских правоотношений; - государственные органы своими действиями реализуют волю государства.

В зависимости от конкретной формы участия государственного органа в гражданских правоотношениях будет определяться его процессуальное положение.

В соответствии со ст. 4 ГПК РФ, суд возбуждает гражданское дело по заявлению лица, обратившегося за защитой своих прав, свобод и законных интересов, а также, в случаях, предусмотренных федеральными законами, гражданское дело может быть возбуждено по заявлению лица, выступающего от своего имени в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц или в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Однако действующее законодательство не предусматривает право таможенных органов предъявлять иски в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц за исключением интересов Российской Федерации.

Анализ всех случаев участия таможенных органов в делах, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства, позволяет выделить две формы: 1) таможенный орган выступает как представитель государства, наделенный определенными полномочиями, и своими действиями реализует волю государства; 2) таможенный орган может быть в процессе истцом или ответчиком.

Рассмотрим указанные формы участия.

1. Таможенный орган выступает как представитель государства, наделенный определенными полномочиями, и своими действиями реализует волю государства.

Таможенный орган предъявляет иск в защиту интересов государства либо участвует в качестве ответчика, но при этом не является субъектом спорного материального правоотношения, поскольку "сторонами в гражданском процессе признаются субъекты спорного материального правоотношения, истцом и ответчиком по спорам, вытекающим из непосредственного участия государства в гражданском обороте (как в договорных, так и во внедоговорных отношениях), будет государство"*(3).

Предъявить соответствующий иск и представлять интересы государства в качестве ответчика он вправе только в случаях, предусмотренных федеральными законами. Целью участия таможенного органа в деле является защита государственного интереса.

Так, например, ФТС России, согласно п. 5.16 Положения о Федеральной таможенной службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 21 августа 2004 г. N 429, осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на ее содержание и реализацию возложенных на нее функций.

В соответствии со ст. 16 ГК РФ и п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса сторонами по делам о взыскании убытков, причиненных незаконными актами таможенных органов, являются истец - лицо, которому причинены убытки и ответчик - государство в лице Федеральной таможенной службы РФ, уполномоченной выступать в суде в качестве ответчика от имени Российской Федерации.

В таком случае, таможенный орган наделяется "специальной (конкретной) процессуальной правоспособностью... хотя и пользуется всеми правами истца или ответчика, он не становится стороной в спорном материальном правоотношении"*(4).

Каждое процессуальное правоотношение связано с предполагаемым спорным материальным правоотношением, именно оно составляет предмет судебной деятельности. Так, отношения между истцом и ответчиком по делам о взыскании убытков - это отношения между лицом, у которого возникли убытки, и субъектом, на которого законом возложена обязанность возместить причиненный вред. Обязанность возместить вред, причиненный незаконными актами государственных органов, возложена на государство, а не на непосредственного причинителя вреда (государственный орган или должностное лицо).

Полагаем, что существующее в настоящее время исключение из общего правила в отношении таможенных органов, как и в отношении иных государственных органов, обосновано тем, что, выполняя свои функции органа власти, таможенные органы выступают от имени государства, реализуя тем самым публичные интересы, а не от собственного имени как самостоятельного юридического лица.

2. Таможенный орган может быть в процессе истцом или ответчиком.

Таможенный орган может быть в процессе истцом или ответчиком, если он является субъектом спорного материального правоотношения и обращается в суд за защитой своих прав или законных интересов. Такие интересы таможенного органа связаны с его деятельностью как юридического лица.

Таможенные органы имеют самостоятельную гражданскую правоспособность, так как являются государственным учреждением, обладающим правом оперативного управления в отношении закрепленного за ним имущества.

Так, в соответствии с нормативными правовыми актами, определяющими положение таможенных органов всех уровней системы, таможенные органы, обладающие статусом юридического лица, имеют право заключать в пределах своей компетенции и выделенных денежных средств с юридическими и физическими лицами договоры, связанные с собственной хозяйственной деятельностью и быть истцами и ответчиками в суде.

Следовательно, для того чтобы правильно определить процессуальное положение таможенного органа, необходимо установить - для защиты "своего" или "государственного" интереса он участвует в судебном процессе.

Согласно ст. 401 Таможенного кодекса РФ 2003 г. (далее - ТК) систему таможенных органов составляют: Федеральная таможенная служба; региональные таможенные управления; таможни; таможенные посты.

ФТС России*(5) осуществляет свои функции непосредственно, через таможенные органы и свои представительства за рубежом, является юридическим лицом, финансируемым за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете, а также средств иных источников, установленных законодательством Российской Федерации. По своей организационно-правовой форме Федеральная таможенная служба РФ является государственным учреждением, за которым закреплено имущество на праве оперативного управления.

РТУ и таможни также являются юридическими лицами в форме государственных учреждений*(6).

В отношении таможенных постов действует приказ ГТК России от 10 октября 2002 г. N 1082 "Об утверждении Общего положения о таможенном посте". Таможенные посты создаются в качестве структурного подразделения таможни и не имеют статуса юридического лица либо в качестве самостоятельного таможенного органа, обладающего статусом юридического лица.

Таможенные органы для осуществления своих основных функций наделены властными полномочиями в отношении субъектов не находящихся в их непосредственном подчинении. При этом для обеспечения своей деятельности таможенные органы также вступают и в гражданские правоотношения, где они приобретают гражданские права и обязанности.

Выступая в гражданских правовых отношениях, например, в качестве стороны договора, таможенные органы не обладают властными полномочиями в отношении другой стороны. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения другой стороной своих обязательств по договору, таможенные органы лишены возможности самостоятельно применить силу государственного принуждения, и вынуждены обращаться в суд для реализации способов защиты, предусмотренных Гражданским кодексом РФ.

Порядок заключения государственными органами контрактов для государственных нужд с 1 января 2006 г. установлен Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", и принятыми в соответствии с ним подзаконными актами.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" под государственными нуждами понимаются "обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации или расходными обязательствами субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций Российской Федерации (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее также - федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций субъектов Российской Федерации, в том числе для реализации региональных целевых программ (далее также - нужды субъектов Российской Федерации)".

При заключении государственных контрактов таможенные органы вступают в гражданские правоотношения от имени Российской Федерации.

В литературе и правоприменительной практике встает вопрос относительно того, считать ли все договоры, заключаемые государственными учреждениями, государственными контрактами или необходимо признать возможность заключения бюджетными учреждениями договоров "для собственных нужд", которые не охватываются понятием государственного контракта, данного в ст. 3 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Например, считать ли договор купли-продажи канцелярских товаров государственным контрактом или договором "для собственных нужд".

Так, например, Л.В. Андреева пишет, что "с недавнего времени понятие государственных нужд охватывает и нужды соответствующего федерального органа исполнительной власти в товарах (работах, услугах)"*(7).

Однако, согласно ст. 70 Бюджетного кодекса РФ, бюджетные учреждения имеют право расходовать бюджетные средства на оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Статьей 71 Бюджетного кодекса РФ установлено, что все закупки товаров, работ, услуг на сумму свыше 2 тыс. МРОТ осуществляются исключительно на основе государственных и муниципальных контрактов.

Таким образом, законодатель допускает возможность заключения бюджетными организациями хозяйственных договоров "для собственных нужд", не являющихся государственными контрактами для государственных нужд.

При заключении договоров для "собственных нужд" государственный орган выступает в качестве самостоятельного субъекта хозяйственных правоотношений, приобретая товары и услуги, необходимые для его функционирования.

В соответствии со ст. 161 Бюджетного кодекса РФ*(8), бюджетное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве ответчика по своим денежным обязательствам. Бюджетное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в пределах доведенных ему соответствующих лимитов бюджетных обязательств и средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Таким образом, таможенные органы могут выступать в гражданских процессуальных правоотношениях не только как лица, обращающиеся в суд за защитой интересов Российской Федерации, но и в качестве самостоятельных сторон.

Е.С. Легашова

"Законодательство", N 9, сентябрь 2006 г.