Исполнение Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей

ИСПОЛНЕНИЕ КОНВЕНЦИИ О ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫХ АСПЕКТАХ МЕЖДУНАРОДНОГО ПОХИЩЕНИЯ ДЕТЕЙ

Т. Г. ВОЕВОДИНА

Воеводина Татьяна Геннадьевна, ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере охраны прав несовершеннолетних Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук, доцент.

Статья посвящена проблемным вопросам и особенностям исполнения Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей на территории Российской Федерации в связи с ее ратификацией РФ, участию органов прокуратуры РФ в исполнении Конвенции.

Ключевые слова: Конвенция, прокуратура Российской Федерации, похищения детей, право опеки, место жительства ребенка, право доступа.

Implementation of the Convention on the Civil Aspects of International Child Abduction T. G. Voyevodina

Article dedication problematic issues and characteristics of the execution of the Convention on the Civil Aspects of International Child Abduction in the Russian Federation in connection with its ratification by the Russian Federation, part of the prosecution of the Russian Federation in the implementation of the Convention.

Key words: Convention, the Russian Federation Prosecutor's Office, child abduction, custody, place of residence of the child, the right of access.

Федеральным законом от 31 мая 2011 г. N 102-ФЗ Российская Федерация присоединилась к Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей 1980 г. (далее - Конвенция) и, соответственно, с момента опубликования <1> этого Закона прокуратура РФ в соответствии со своими полномочиями осуществляет надзор за его исполнением на всей территории Российской Федерации. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 31 мая 2011 г. N 102-ФЗ опубликован в "Российской газете" 3 июня 2011 г., начало действия - 14 июня 2011 г.

Важным для соблюдения положений Конвенции всеми государствами - участниками Конвенции является определение каждым договаривающимся государством своего центрального органа для выполнения обязанностей, возложенных на них Конвенцией, а также с целью взаимного сотрудничества и взаимодействия <2>. -------------------------------- <2> См.: Статьи 6, 7 Конвенции.

Таким центральным органом в Российской Федерации является Министерство образования и науки РФ (далее - Минобрнауки России). В большинстве стран, присоединившихся к Конвенции, центральным органом является Министерство юстиции. Мы разделяем позицию отдельных ученых, полагающих, что назначение Министерства юстиции РФ в качестве центрального органа было бы вполне оправданным и, более того, единственно верным решением в свете тех функций, которые возлагаются на центральный орган (например, возбуждение судебного или административного разбирательства, проведение мероприятий по организации права на общение, обеспечение правовой помощи в соответствии со ст. 7 Конвенции) <3>. -------------------------------- <3> См.: Борминская Д. С. К вопросу о присоединении Российской Федерации к Гаагской конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей 1980 г. // Семейное и жилищное право. 2011. N 5. С. 12.

Кроме того, в соответствии со своими полномочиями Министерство юстиции РФ <4> осуществляет работу по выполнению международных договоров РФ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным, уголовным и иным делам, по исполнению запросов о правовой помощи иностранных государств. -------------------------------- <4> Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации".

Что касается Минобрнауки России <5>, то, являясь федеральным органом исполнительной власти, оно осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере опеки и попечительства, осуществляет разработку методических материалов по вопросам деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних (п. 5.17 Положения). -------------------------------- <5> Положение о Министерстве образования и науки, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 мая 2010 г. N 337.

В свою очередь, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (далее - Рособрнадзор) осуществляет государственный контроль за деятельностью органов опеки и попечительства, в том числе по вопросам соблюдения порядка немедленного отобрания органами опеки и попечительства ребенка у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится, при непосредственной угрозе жизни или здоровью ребенка <6>. -------------------------------- <6> Пункт 15 Административного регламента исполнения Рособрнадзором государственной функции по осуществлению контроля за деятельностью органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан, утв. Приказом Минобрнауки России от 24 сентября 2010 г. N 957.

Цели Конвенции определены в ст. 5 и раскрываются через понятия "права опеки" и "права доступа". Причем по Конвенции "права опеки" включают, в частности, право определять место жительства ребенка. Семейным законодательством Российской Федерации <7> не предусмотрено право "родительской опеки" или "право одного из родителей определять место жительства ребенка". В отношении того из родителей, с которым определено проживание ребенка, Семейный кодекс РФ также не устанавливает специального права этого родителя определять место жительства или место пребывания ребенка <8>. -------------------------------- <7> Семейный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве". <8> Заключение на проект Федерального закона N 521898-5 "О присоединении Российской Федерации к Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей" // письмо от 25 апреля 2011 г. N 3.3-7/480 Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству.

По российскому законодательству (ст. 64 СК) родители являются законными представителями своих детей и выступают в защиту их прав и интересов в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами, в том числе в судах, без специальных полномочий, а опека определена как форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста 14 лет несовершеннолетних граждан), при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия (ст. 2 ФЗ "Об опеке и попечительстве"). Согласно п. п. 1, 2 ст. 145 СК опека устанавливается над детьми, не достигшими возраста 14 лет, оставшимися без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов. Таким образом, есть серьезные различия в определении понятия "опека" по Конвенции и по российскому законодательству, а также возраста детей, на которых распространяется эта опека. По российскому законодательству (ст. 65 СК) место жительства детей при раздельном проживании родителей устанавливается соглашением родителей, а при отсутствии соглашения спор между родителями разрешается судом исходя из интересов детей и с учетом их мнения. Федеральным законом от 4 мая 2011 г. N 98-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в ст. 65 СК и в ст. 152 ГПК были внесены изменения, в соответствии с которыми суд вправе определить место жительство детей на период до вступления в законную силу судебного решения об определении их места жительства по требованию родителей (одного из них). Считаем эти изменения достаточно актуальными и необходимыми. Согласно п. п. "a", "b" ст. 3 Конвенции правами опеки, в том числе в части права определять место жительства ребенка, могут быть наделены какое-либо лицо, учреждение или иная организация, совместно или индивидуально, в соответствии с законодательством государства, в котором ребенок постоянно проживал до его перемещения или удержания. Эти права могут возникнуть в соответствии с законом, либо на основании судебного или административного решения, либо на основании соглашения, влекущего юридические последствия по законодательству этого государства. Таким образом, Конвенция дает более широкий перечень субъектов, которым предоставлено право определять место жительства ребенка, и более широкий перечень правовых оснований, гарантирующих указанным субъектам реализацию предоставленных им прав. Считаем возможным согласиться с позицией отдельных ученых, рассматривающих понятие "право доступа" по Конвенции как понятие "право общения" <9>, а также полагающих, что при раздельном проживании родителей практически невозможно обеспечить равенство их прав в отношении ребенка, а иногда в интересах самого ребенка требуется отступить от этого принципа. В связи с этим при применении Конвенции в случае, когда один из родителей, проживающий за пределами России, увозит ребенка с собой, другой родитель - гражданин РФ в силу установленного принципа равенства прав родителей в отношении детей неизбежно столкнется с проблемой реализации права на возвращение ребенка по условиям Конвенции <10>. -------------------------------- <9> См.: Борминская Д. С. Указ. соч. С. 2. <10> См.: Демкина А. В. Споры о детях, место жительства ребенка и порядок осуществления родительских прав // Журнал российского права. 2012. N 5. С. 79.

Отдельные правила Конвенции отличаются от соответствующих правил российского законодательства, так как они адресованы странам с различными правовыми системами. Так, в Конвенции указывается, что ее применение прекращается в связи с достижением ребенком возраста 16 лет (ст. 4 Конвенции). Между тем согласно Конвенции ООН о правах ребенка 1989 г. (ст. 1) и СК (п. 1 ст. 54) ребенком признается лицо, не достигшее возраста 18 лет. Таким образом, положение Конвенции как нормы международного права в этом случае имеет преимущество <11> и будет применяться только к тем детям, круг которых определен Конвенцией <12>. -------------------------------- <11> Часть 4 ст. 15 Конституции РФ. <12> Заключение Комитета ГД по вопросам семьи, женщин и детей от 5 мая 2011 г. N 3.6-12/114 "По проекту Федерального закона N 521898-5 "О присоединении Российской Федерации к Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей".

Защита семейных прав в РФ осуществляется судом, государственными органами, в том числе органами опеки и попечительства (ст. 8 СК). Именно на органы опеки и попечительства возложена обязанность установления противоречий между интересами родителей и детей, а также обязанность назначения представителя для защиты прав и интересов детей в случае разногласий между родителями и детьми (ст. 64 СК). Прокуратура РФ в том числе осуществляет надзор за исполнением семейного законодательства, а также за исполнением законов в деятельности органов опеки и попечительства <13>. -------------------------------- <13> Согласно п. 1 ст. 34 ГК органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъектов РФ. В соответствии с п. 6 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законами субъекта Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в РФ, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Федерации по решению вопросов организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству. См. также ст. 6 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве".

Российское законодательство обязывает незамедлительно уведомить прокурора об отобрании ребенка у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится, органами опеки и попечительства при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью на основании соответствующего акта органа исполнительной власти субъекта Федерации (ст. 77 СК). Однако это требование закона систематически нарушается органами опеки и попечительства, о чем свидетельствуют результаты прокурорских проверок. Прокурор вправе в судебном порядке защищать права, свободы и законные интересы несовершеннолетних в случае обращения к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав в сфере защиты семьи, материнства, отцовства и детства в соответствии со ст. 45 ГПК. Вместе с тем официальной статистики о категориях заявлений, с которыми прокурор обращается в суд, нет. Также нет статистики о количестве отобранных детей у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых ребенок находится при исполнении судебных решений иностранных государств по семейным спорам согласно Конвенции. Полагаем необходимым разработать и ввести в действие новые формы государственной статистической отчетности по выполнению международных конвенций о защите прав детей, ратифицированных РФ. Надзорная деятельность прокурора продолжается на стадии исполнения судебных решений, касающихся споров о детях. В этом случае речь идет о надзоре прокурора за исполнением законов судебными приставами. Особое внимание прокуроры обращают на исполнение законов судебными приставами-исполнителями при исполнении судебных актов с алиментными обязательствами в отношении детей. Однако исполнение судебных решений иностранных государств, принятых в рамках Конвенции, на территории РФ остается проблематичным. Одной из проблем применения Российской Федерацией Конвенции является проблема невозможности ее применения во взаимоотношениях с другими присоединившимися к Конвенции государствами в случае непризнания ими Российской Федерации как участницы Конвенции. В настоящее время Российскую Федерацию как участницу Конвенции признали 12 из 87 присоединившихся государств (Эстония, Аргентина, Франция, Греция, Новая Зеландия, КНР, Узбекистан, Израиль, Колумбия, Хорватия, Чешская Республика, Украина). Еще одна серьезная проблема - отсутствие у РФ двусторонних договоров о взаимной правовой помощи по гражданским делам с большинством стран Евросоюза, в том числе Францией <14>, Финляндией, Швецией, а также Соединенными Штатами Америки, Израилем и другими государствами, что порождает трудности с исполнением судебных решений российских судов за рубежом. -------------------------------- <14> Правительством РФ 18 ноября 2011 г. заключено Соглашение с Правительством Французской Республики о создании комиссии по защите прав детей в семейных конфликтах.

Актуален вопрос о специализации судей, рассматривающих дела в рамках Конвенции на территории РФ. Как будет осуществляться эта работа судом, покажет время. Необходим анализ судебной практики рассмотрения дел указанной категории. Нами не разделяется позиция отдельных ученых, рассматривающих Конвенцию как документ политический и полагающих, что все сложности ее применения на практике следует рассматривать как способ воздействия на российского правоприменителя <15>. -------------------------------- <15> Борминская Д. С. Указ. соч. С. 12.

Полагаем, что присоединение РФ к Конвенции будет способствовать выполнению РФ обязательств, принятых на себя в соответствии с положениями ст. 11 Конвенции ООН о правах ребенка 1989 г., согласно которым "государства-участники принимают меры для борьбы с незаконным перемещением и невозвращением детей из-за границы". В настоящее время Минобрнауки России разрабатывает проект Федерального закона о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части реализации норм Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей от 25 октября 1980 г.), в котором предлагается внести изменения в Федеральные законы "Об оперативно-розыскной деятельности", "Об исполнительном производстве", в ГПК в целях реализации на территории РФ положений Конвенции. Поскольку Конвенция о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей для РФ только начала действовать, еще многое предстоит сделать для ее реализации на территории России, в том числе с участием Генеральной прокуратуры РФ, в процессе осуществления ею правозащитной функции вне уголовно-правовой сферы <16>. -------------------------------- <16> Сеченова Р. Правозащитная деятельность органов прокуратуры вне уголовно-правовой сферы // Законность. 2011. N 1. С. 10.

Пристатейный библиографический список

1. Борминская Д. С. К вопросу о присоединении Российской Федерации к Гаагской Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей 1980 г. // Семейное и жилищное право. 2011. N 5. 2. Демкина А. В. Споры о детях, место жительства ребенка и порядок осуществления родительских прав // Журнал российского права. 2012. N 5. 3. Сеченова Р. Правозащитная деятельность органов прокуратуры вне уголовно-правовой сферы // Законность. 2011. N 1.

Название документа