Совершенствование регулирования пищевой безопасности в ЕС и праве ВТО

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПИЩЕВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ЕС И ПРАВЕ ВТО

Т. К. ГУЛЯЕВА

Гуляева Татьяна Константиновна, специалист отдела международного взаимодействия в системе ВТО и других международных организаций ФГБУ "ВГНКИ".

Статья рассматривает правовое регулирование пищевой безопасности в праве ЕС и Всемирной торговой организации. Затронуты проблемы национальных систем контроля безопасности и качества продуктов питания.

Ключевые слова: Всемирная торговая организация, право ВТО, Соглашение по СФС мерам, пищевая безопасность.

Improvement of regulation of food safety in the EU and the WTO law T. K. Gulyaeva

Gulyaeva Tat'yana Konstantinovna, expert of the department for international interaction in the system of the WTO and other international organizations of the Federal state budgetary establishment "All-Russia state national centre for quality and standardization of medicinal products and forage".

The article examines the interplay between European food safety regulation and WTO law. The article deals with problems of national control systems on food safety.

Kew words: World Trade Organization, WTO law, The Agreement on SPS measures, food safety.

В настоящее время рост объемов международной торговли продовольствием все отчетливее ставит на передний план вопросы и проблемы пищевой безопасности в рамках ВТО <1>. -------------------------------- <1> См.: Малянова А. Н. Всемирная торговая организация: история создания, источники права ВТО // Международное публичное и частное право. 2005. N 5.

Поскольку ЕС является участником ВТО в качестве таможенной территории, правовое регулирование пищевой безопасности ЕС должно осуществляться с учетом права ВТО посредством гармонизации норм в продовольственной сфере права ЕС. В унифицированном правовом режиме международная торговля продуктами питания становится эффективнее <2>. Но для повышения эффективности право ЕС должно соответствовать нормам права ВТО. -------------------------------- <2> Право Всемирной торговой организации (ВТО): Учебник для магистров и аспирантов / В. М. Шумилов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2003. С. 205.

Однако вспышки вируса Шмалленберга <3>, инфекционной катаральной лихорадки, губкообразной энцефалопатии крупного рогатого скота <4> и обнаружение ДНК конины в мясной продукции <5> выявили явную необходимость решения проблемы пищевой безопасности на уровне ЕС. Последующее разрешение вышеуказанной проблемы возможно только в ходе эффективного мониторинга каждого этапа производства, начиная от условий, в которых осуществляется производство, до конечного потребителя. Однако наличие высокого уровня защиты здоровья человека и интересов потребителей достигается с помощью разработки соответствующего законодательства по безопасности пищевой продукции и кормов для животных, что позволяет прийти к эффективному функционированию в рамках ЕС "внутреннего рынка товаров", а именно соблюдению одного из его принципов - свободы передвижения товаров. В соответствии со ст. 26 ДФЕС <6> внутренний рынок представляет собой пространство без внутренних границ, на котором обеспечивается свобода передвижения товаров, лиц, услуг и капиталов (§ 2). -------------------------------- <3> Официальный сайт Европейского органа по безопасности пищевых продуктов (EFSA). URL: http://www. efsa. europa. eu/en/supporting/pub/429e. htm (дата обращения: 18.02.2014). <4> Официальный сайт Европейского органа по безопасности пищевых продуктов (EFSA). URL: http://ec. europa. eu/food/animal/diseases/controlmeasures/bluetongue_en. htm (дата обращения: 18.02.2014). <5> Официальный сайт Европейского органа по безопасности пищевых продуктов (EFSA). URL: http://ec. europa. eu/food/food/horsemeat (дата обращения: 18.02.2014). <6> ДФЕС - Договор о функционировании Европейского союза (Treaty on the Functioning of the EU).

Свобода передвижения товаров включает в соответствии с ДФЕС три составляющие: - отмена таможенных пошлин и сборов, имеющих равнозначный эффект (ст. 30); - запрет дискриминационного внутригосударственного налогообложения (ст. 110); - запрет количественных ограничений на экспорт и импорт, а также мер, равнозначных им (ст. 34 и 35) <7>. -------------------------------- <7> Право Европейского союза: В 2 т. Т. 2: Особенная часть: Учебник для бакалавров / Под ред. С. Ю. Кашкина. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2013. С. 44.

Основным элементом, значимым для уяснения содержания принципа свободы передвижения товаров, является понятие товара как "все измеряемое в денежной стоимости и являющееся объектом коммерческих операций" <8> (товары - англ. goods, франц. marchandises, испанск. mercancia) и продукция <9>, т. е. то, что предназначено для употребления человеком в пищу в переработанном, частично переработанном или непереработанном виде <10>. -------------------------------- <8> Дело C-7/68 Commission v. Italy (Italien Art) [1968] ECR 423. <9> Право Европейского союза. С. 43. <10> Регламент N 178/2002 Европейского Парламента и Совета Европейского союза от 28 января 2002 г. об установлении общих принципов и предписаний продовольственного законодательства, об учреждении Европейского органа по безопасности продуктов питания и о закреплении процедур в отношении безопасности продовольственных товаров // URL: http://eurlex. europa. eu/LexUriServ/LexUriServ. do? uri=OJ:L:2002:031:0001:0024:EN:PDF (дата обращения: 18.02.2014).

Правовой основой обеспечения безопасности и качества данной продукции является Регламент N 178/2002, устанавливающий общие принципы (так называемые общие горизонтальные принципы) и требования к продуктам питания, который призван обеспечить последовательный подход в развитии национального пищевого законодательства стран, входящих в ЕС <11>. -------------------------------- <11> Рекомендации по экспорту живых животных и продуктов животного происхождения в страны Европейского сообщества // URL: http://www. belgiss. by/russian/inform/pdf/rekomend-eks-zh-zhiv. pdf (дата обращения: 18.02.2014).

Основу для создания национальных систем контроля для целей улучшения качества контроля и, следовательно, повышения уровня безопасности продуктов питания на территории ЕС составляет Регламент N 882/2004 Европейского Парламента и Совета об официальных проверках по соблюдению законодательства о пищевых продуктах и кормах, правилах по здоровью и содержанию животных. Согласно положениям данного Регламента каждый член ЕС должен обеспечить соблюдение требований пищевого законодательства "операторами пищевого бизнеса" (самими юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями). Для решения поставленной задачи члены ЕС организовывают систему официального контроля. Как правило, официальный контроль распределяется между центральными и местными властями. На примере Германии можно выявить правовые особенности системы обеспечения безопасности и качества пищевой продукции, характерные и для остальных членов ЕС. На местном уровне должностные лица городских и районных органов по контролю безопасности пищевой продукции и ветеринарному надзору проводят выборочный контроль продукции соответствующего "оператора пищевого бизнеса", а именно владельца предприятий по производству и обороту пищевых продуктов. В основе обеспечения безопасности на федеральном уровне лежит принцип разграничения компетенций. Наряду с законодательной работой в компетенцию Федерального министерства продовольствия, сельского хозяйства и защиты прав потребителей (BMELV) также входит разработка мер в сфере управления рисками <12>. Научную работу осуществляет Федеральный институт оценки рисков (BfR) <13>. В рамках практической работы Министерству оказывает поддержку Федеральное ведомство защиты прав потребителей и безопасности пищевой продукции (BVL) <14>. Федеральное ведомство координирует работу между федеральными, земельными органами и органами ЕС <15>. -------------------------------- <12> Официальный сайт Федерального министерства продовольствия, сельского хозяйства и защиты прав потребителей (BMELV). URL: http://www. bmelv. de/EN/Homepage/homepage_node. html;jsessionid=D9F6C76D40D0E2B13A47E95193913243.2_cid296 (дата обращения: 18.02.2014). <13> Официальный сайт Федерального института оценки рисков (BfR). URL: http://www. bfr. bund. de/en/home. html (дата обращения: 18.02.2014). <14> Официальный сайт Федерального ведомства защиты прав потребителей и безопасности пищевой продукции (BVL). URL: http://www. bvl. bund. de/EN/Home/homepage_node. html (дата обращения: 18.02.2014). <15> URL: http://selcoop. ru/cooperation/internation-al/strategii-obespecheniya-bezopasnosti/ (дата обращения: 18.02.2014).

Аналогичное разграничение компетенций наблюдается и на уровне органов ЕС. Наряду с Европейским Парламентом и Советом министров Европейская комиссия ведет активное сотрудничество с Федеральным министерством продовольствия, сельского хозяйства и защиты прав потребителей (BMELV). Ведомство по продовольствию и ветеринарии Европейской комиссии (FVO) осуществляет в рамках ЕС задачи, сравнимые с задачами Федерального ведомства защиты прав потребителей и безопасности пищевой продукции Германии (BVL) на национальном уровне. Ведомство также проверяет системы контроля качества и безопасности продукции стран - членов ЕС и третьих стран. На общеевропейском уровне в целях координирования пищевой политики и консультирования по научной проблематике учрежден Европейский орган по безопасности пищевых продуктов (EFSA - орган по безопасности) <16>. Несмотря на то что EFSA выступает в качестве рекомендательной инстанции, орган по безопасности содействует работе внутреннего рынка товаров. Он выносит научные заключения в спорных вопросах, чтобы органы Евросоюза, в частности Европейская комиссия, или государства-члены могли принять необходимые для обеспечения пищевой безопасности решения исходя из фактических обстоятельств дела <17>. -------------------------------- <16> EFSA - European Food Safety Authority. <17> Рекомендации по экспорту живых животных и продуктов животного происхождения в страны Европейского сообщества // URL: http://www. belgiss. by/russian/inform/pdf/rekomend-eks-zh-zhiv. pdf (дата обращения: 18.02.2014).

Соответственно, обеспечение безопасности потребителей полностью лежит на компетентных органах власти государств - членов ЕС (национальных системах контроля) при взаимодействии с органом по безопасности (EFSA), ведомством по продовольствию и ветеринарии Европейской комиссии (FVO), Генеральным директоратом Европейской комиссии по здравоохранению и защите прав потребителей (DG SANCO) и информационной поддержки Европейской системы быстрого оповещения по пищевым продуктам и кормам (RASFF - The Rapid Alert System for Food and Feed). Однако недавно произошедший скандал с мясом конины и выявление ряда как собственно санитарных нарушений, так и нарушений в процессе экспорта на территорию ТС свидетельствуют не только о неэффективности работы вышеуказанных органов и об отсутствии должной системы контроля, но и о нарушении принципа обеспечения безопасности продуктов <18>, целям реализации которого служат соглашения, действующие в рамках ВТО <19>. Другим ярким примером проблем контроля безопасности и качества продуктов питания стало распространение вируса коровьего бешенства. Именно вспышка нового заболевания в очередной раз поставила под сомнение систему безопасности продуктов питания в ЕС на уровне Всемирной торговой организации <20>. Так, 9 июля 2003 г. начал работу Орган по разрешению споров ВТО - Dispute Settlement Body (DSB) - по делу "Хорватия - меры, затрагивающие импорт живых животных и мясной продукции" <21>. -------------------------------- <18> Negri S. Food Safety and Global Health: An International Law Perspective. Global Health Governance. Volume III. No. 1. 2009. URL: http://www. ghgj. org (дата обращения: 18.02.2014). <19> Валетова Ю. А. Международно-правовое обеспечение продовольственной безопасности: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 52. <20> URL: http://link. springer. com/article/10.1023%2FA%3A1007123502914 (дата обращения: 18.02.2014). <21> URL: http://www. wto. org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds297_e. htm (дата обращения: 18.02.2014).

Введенный в отношении Венгрии импортный запрет был вызван распространением коровьего бешенства. Абсолютная неопределенность и неясность оснований введенных мер со стороны Хорватии, а именно предотвращение распространения заболевания, вызывало обеспокоенность как среди других государств - членов ЕС, так и третьих стран. Следует обратить внимание, что предпринятая мера, во-первых, представляет собой неоправданный торговый барьер, ограничивающий доступ на внутренний рынок импортной продукции, во-вторых, нарушает основные обязательства по Соглашению по СФС мерам <22> - "любая санитарная мера должна применяться только в той степени, в которой это необходимо для охраны жизни или здоровья людей, животных или растений, и должна быть основана на научных принципах и не оставаться в силе без достаточного научного обоснования" (п. 2 ст. 2). -------------------------------- <22> Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных мер от 15 апреля 1994 г. // URL: http://www. wto. ru/documents. asp? f=sogl&t=13 (дата обращения: 18.02.2014).

Таким образом, несмотря на признание Соглашением по СФС мерам полного права государств - членов ВТО самим устанавливать уровень необходимой защиты и контроля за здоровьем населения, помимо этого, в рамках Соглашения гарантируется, что указанные СФС требования не являются произвольными, нелегитимными или замаскированными ограничениями международной торговли <23>. -------------------------------- <23> Азходжаева Р. А. Международно-правовое регулирование охраны здоровья в рамках ВТО: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 56.

Однако на деле применение этих требований превращает их в средство ограничения доступа на национальный рынок. Так, анализ практики Суда ЕС дает основание констатировать, что "препятствия перемещению товаров в пределах Сообщества, возникающие в результате несоответствий в национальных законах, касающихся сбыта продукции, должны быть приняты постольку, поскольку эти положения могут быть признаны необходимыми для удовлетворения императивных требований, относящихся, в частности... к защите здоровья общества..." <24>. В 2006 г. возникает проблема контроля блютанга <25>, когда российскими внешнеторговыми организациями и холдинговыми компаниями был начат (и продолжается в настоящее время) импорт стельных нетелей крупного рогатого скота из различных стран ЕС, в том числе и из неблагополучных по блютангу стран - Германии и Голландии <26>. Стоит заметить, что это не первый случай распространения блютанга в ЕС. Сложности с контролем блютанга начались в 2000 г. на Балканах <27>. -------------------------------- <24> Право Европейского союза. С. 49. <25> Bluetongue: a review. A. Sperlova, D. Zendulkova. University of Veterinary and Pharmaceutical Sciences, Brno, Czech Republic. P. 432. <26> Куриннов В. В. и др. ВНИИВВиМ, ГБУ "Кропоткинская краевая ветеринарная лаборатория". Эффективность контроля блютанга при экспорте-импорте животных из стран с неблагополучным статусом зон // Ветеринария Кубани. 2012. N 4. URL: http://www. kubanvet. ru/journal_n4_20127.php (дата обращения: 18.02.2014). <27> Giovannini A., Calistri P., Conte A., Savini L., Nannini D., Patta C., Santucci U., Caporale V. (2004). Bluetongue virus surveillance in a newly infected area. Vet Ital, 40(3). P. 188 - 197.

На тот момент единственным нормативно-правовым актом в области ветеринарии являлась Директива 92/119/ЕЕС <28>, предусматривающая установление защитной зоны вокруг инфицированного хозяйства с минимальным с радиусом 3 км внутри зоны надзора с радиусом 10 км <29>. Однако в 2000 г. ситуация изменилась с принятием Директивы 2000/75/EC <30>, согласно которой компетентный орган устанавливает границы защитной зоны и зоны надзора, учитывая географические, административные, экологические и эпизоотологические факторы, имеющие отношение к блютангу, а также организацию контроля <31>. -------------------------------- <28> Директива Совета 92/119/EEC от 17 декабря 1992 г., вводящая общие меры Сообщества по контролю некоторых болезней животных и специальные меры в отношении везикулярной болезни свиней European Council (1992) / Council Directive 92/119/EEC of 17 December 1992 introducing general Community measures for the control of certain animal diseases and specific measures relating to swine vesicular disease. Off J, L 62, 15.03.1993. P. 69 - 85. <29> Пункт 1 ст. 10 Директивы Совета 92/119/ЕЕС от 17 декабря 1992 г. <30> Директива Совета 2000/75/ЕС от 20 ноября 2000 г. "Излагающая специальные положения по борьбе и искоренению блютанга". Council Directive 2000/75/EC of 20 November 2000 laying down specific provisions for the control and eradication of bluetongue. Off J, L 327, 22.12.2000. P. 74 - 83. <31> Пункт 1 ст. 18 Директивы Совета 2000/75/EC от 20 ноября 2000 г.

Несмотря на то что данная Директива отражает стандарты, заложенные Кодексом здоровья наземных животных МЭБ, в то же время Кодексом МЭБ допускается торговля живым скотом из стран, неблагополучных по инфекционным болезням, в том числе и блютангу <32>. Таким образом, активная закупка животных в странах ЕС вызвала актуализацию проблемы санитарного контроля закупленных и предназначенных для перемещения (транспортирования) в Россию КРС из-за того, что часть территории (особенно Нидерландов и Германии) в 2006 - 2008 гг. была эндемичной по блютангу. Схемы лабораторного тестирования, рекомендованные Кодексом МЭБ для контроля блютанга, не обеспечивали безопасности торговли при экспорте КРС из неблагополучных стран <33>. -------------------------------- <32> Куриннов В. В. и др. ВНИИВВиМ, ГБУ "Кропоткинская краевая ветеринарная лаборатория". Эффективность контроля блютанга при экспорте-импорте животных из стран с неблагополучным статусом зон. <33> Там же.

Последний случай, произошедший в феврале 2013 г., связан с импортом говядины. 8 февраля 2013 г., как известно, Великобритания проинформировала Европейскую комиссию об обнаружении ДНК конины в продукции, поставляемой под видом говядины <34>. На данный момент Еврокомиссией разработан план действий для предотвращения подобных случаев в будущем, а именно программа мониторинга содержания ДНК конины, официальная система контроля по сертификации продукции <35>. -------------------------------- <34> URL: http://ec. europa. eu/food/food/horsemeat/index_en. htm (дата обращения: 18.02.2014). <35> URL: http://ec. europa. eu/food/food/horsemeat/plan_en. htm (дата обращения: 18.02.2014).

Несмотря на тщательно разработанные процедуры и меры по обеспечению пищевой безопасности на территории ЕС, нужно понимать, что действующая система затрагивает не только национальный уровень, но и оказывает существенное воздействие на положение остальных членов международного порядка, в первую очередь участников ВТО. И, как следствие, приводит к нарушению права ВТО. Необходимо понимать особую важность разработки и укрепления систем контроля над продукцией в целях защиты здоровья населения и предотвращения завоза недоброкачественных продуктов на территории стран. Именно ВТО играет важную роль в обеспечении безопасности пищевых продуктов и выступает в качестве международного координатора в отношении инициатив по безопасности пищевых продуктов <36>. -------------------------------- <36> Азходжаева Р. А. Указ. соч. С. 170.

Но для создания целостного и эффективного международно-правового режима охраны здоровья необходимы скоординированные усилия как ВТО, так и его членов. Таким образом, система контроля безопасности и качества продуктов питания ЕС нуждается в реформировании ввиду неэффективности механизма правового регулирования, выраженного в необходимости введения стандартов императивного характера.

Литература

1. Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных мер от 15 апреля 1994 г. // URL: http://www. wto. ru/documents. asp? f=sogl&t=13 (дата обращения: 18.02.2014). 2. Регламент N 178/2002 Европейского Парламента и Совета Европейского союза от 28 января 2002 г. об установлении общих принципов и предписаний продовольственного законодательства, об учреждении Европейского органа по безопасности продуктов питания и о закреплении процедур в отношении безопасности продовольственных товаров // URL: http://eurlex. europa. eu/LexUriServ/LexUriServ. do? uri=OJ:L:2002:031:0001:0024:EN:PDF (дата обращения: 18.02.2014). 3. Директива Совета 92/119/EEC от 17 декабря 1992 г., вводящая общие меры Сообщества по контролю некоторых болезней животных и специальные меры в отношении везикулярной болезни свиней European Council (1992) / Council Directive 92/119/EEC of 17 December 1992 introducing general Community measures for the control of certain animal diseases and specific measures relating to swine vesicular disease. Off J, L 62, 15.03.1993. P. 69 - 85. 4. Директива Совета 2000/75/EC от 20 ноября 2000 г. "Излагающая специальные положения по борьбе и искоренению блютанга". Council Directive 2000/75/ЕС of 20 November 2000 laying down specific provisions for the control and eradication of bluetongue. Off J, L 327, 22.12.2000. P. 74 - 83 // URL: http://ec. europa. eu/food/food/horsemeat/index_en. htm (дата обращения: 18.02.2014). 5. Дело C-7/68 Commission v. Italy (Italien Art) [1968] ECR 423. 6. Рекомендации по экспорту живых животных и продуктов животного происхождения в страны Европейского сообщества // URL: http://www. belgiss. by/russian/inform/pdf/rekomend-eks-zh-zhiv. pdf (дата обращения: 18.02.2014). 7. Азходжаева Р. А. Международно-правовое регулирование охраны здоровья в рамках ВТО: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 56. 8. Валетова Ю. А. Международно-правовое обеспечение продовольственной безопасности: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 52. 9. Куриннов В. В. и др. ВНИИВВиМ, ГБУ "Кропоткинская краевая ветеринарная лаборатория". Эффективность контроля блютанга при экспорте-импорте животных из стран с неблагополучным статусом зон // Ветеринария Кубани. 2012. N 4. URL: http://www. kubanvet. ru/journal_n4_20127.php (дата обращения: 18.02.2014). 10. Малянова А. Н. Всемирная торговая организация: история создания, источники права ВТО // Международное публичное и частное право. 2005. N 5. 11. Право Всемирной торговой организации (ВТО): Учебник для магистров и аспирантов / В. М. Шумилов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2003. 219 с. 12. Право Европейского союза: В 2 т. Т. 2: Особенная часть: Учебник для бакалавров / Под ред. С. Ю. Кашкина. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2013. 1023 с. 13. Bluetongue: a review. A. Sperlova, D. Zendulkova. University of Veterinary and Pharmaceutical Sciences, Brno, Czech Republic. P. 432. 14. Giovannini A., Calistri P., Conte A., Savini L., Nannini D., Patta C., Santucci U., Caporale V. (2004). Bluetongue virus surveillance in a newly infected area. Vet Ital, 40(3). P. 188 - 197. 15. Negri S. Food Safety and Global Health: An International Law Perspective. Global Health Governance. Volume III. No. 1. 2009 // URL: http://www. ghgj. org (дата обращения: 18.02.2014). 16. Официальный сайт Европейского органа по безопасности пищевых продуктов (EFSA). URL: http://www. efsa. europa. eu/en/supporting/pub/429e. htm (дата обращения: 18.02.2014). 17. Официальный сайт Федерального министерства продовольствия, сельского хозяйства и защиты прав потребителей (BMELV). URL: http://www. bmelv. de/EN/Homepage/homepage_node. html;jsessionid=D9F6C76D40D0E2B13A47E95193913243.2_cid296 (дата обращения: 18.02.2014). 18. Официальный сайт Федерального института оценки рисков (BfR). URL: http://www. bfr. bund. de/en/home. html (дата обращения: 18.02.2014). 19. Официальный сайт Федерального ведомства защиты прав потребителей и безопасности пищевой продукции (BVL). URL: http://www. bvl. bund. de/EN/Home/homepage_node. html (дата обращения: 18.02.2014). 20. URL: http://selcoop. ru/cooperation/international/strategii-obespecheniya-bezopasnosti/ (дата обращения: 18.02.2014). 21. URL: http://link. springer. com/article/10.1023%2FA%3A1007123502914 (дата обращения: 18.02.2014). 22. URL: http://www. wto. org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds297_e. htm (дата обращения: 18.02.2014).

Название документа