Автономные меры Европейского союза по регулированию внешнеэкономических связей

АВТОНОМНЫЕ МЕРЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИХ СВЯЗЕЙ

Ю. М. ЮМАШЕВ

Юмашев Юрий Михайлович, заведующий кафедрой международного права факультета права НИУ ВШЭ, доктор юридических наук, профессор.

В настоящей статье раскрываются основные правовые инструменты торговой политики ЕС, которые наряду с механизмами ВТО позволяют защитить европейских товаропроизводителей от необоснованного применения государственных субсидий и импортных пошлин со стороны третьих стран, а также способствуют эффективному экспортному контролю. Автор исследует границы внешней компетенции ЕС в указанной сфере.

Ключевые слова: Европейский союз, Европейское экономическое сообщество, право ЕС, внешнеэкономическая политика ЕС, внешняя торговля, Таможенный союз, единый таможенный тариф, антидемпинговые меры, компенсационные пошлины.

Общая торговая политика ЕС

Общая торговая политика (ОТП), наряду с аграрной и транспортной, является одной из трех общих политик Европейского союза (ЕС) с момента его создания - с 1 января 1958 г., когда вступил в силу Римский договор об образовании Европейского экономического сообщества. И это не случайно. Торговля играет важнейшую роль в экономической жизни ЕС, который, в свою очередь, является одним из основных участников мирового торгового рынка: его доля на нем составляет 20%, а с учетом торговли между государствами-членами - 40% от общего объема. Рынок ЕС также представляет собой один из наиболее емких внутренних рынков на планете, так как на данный момент в странах ЕС проживает около 500 млн. граждан. В одной только сфере экспортно-импортной торговли в ЕС непосредственно занято более 12 млн. человек, а объем экспорта составляет 10% совокупного ВВП Европейского союза. В условиях продолжающегося мирового экономического и финансового кризиса именно осуществляемая в рамках ОТП трансграничная торговля внутри ЕС и между ним и третьими странами помогает смягчить отрицательные последствия глобальной рецессии для народного хозяйства государств-членов. ОТП служит инструментом регулирования внешнеэкономических связей ЕС, действуя одновременно по двум направлениям: во-первых, путем принятия так называемых автономных (односторонних) мер - тарифных (в рамках единого таможенного тарифа (ЕТТ)) и нетарифных (меры экспортно-импортного регулирования, антидемпинговые меры, эмбарго и т. д.); во-вторых, путем заключения двусторонних и многосторонних торгово-экономических договоров с третьими странами и международными организациями. В данной статье мы остановимся подробнее на такой форме реализации ОТП Евросоюза, как автономные меры во внешнеэкономической сфере. Но прежде чем переходить к их рассмотрению, рассмотрим, по крайней мере в общих чертах, правовую базу ОТП и внешней компетенции ЕС.

Правовая база ОТП и внешней компетенции ЕС

В рамках первичного права ЕС, касающегося автономных мер, прежде всего следует отметить ст. 47 ныне действующего Договора о Европейском союзе в редакции Лиссабонского договора (далее - ДЕС), которая наделяет ЕС правосубъектностью. Этот термин толкуют как включающий понятие "международная правосубъектность", что позволяет ЕС самостоятельно вести ОТП, ключевым элементом которой является Таможенный союз (ТС), созданный в соответствии со ст. XXIV Генерального соглашения по тарифам и торговле (далее - ГАТТ). Это находит свое подтверждение в п. п. "a" и "e" § 1 ст. 3 Договора о функционировании Европейского союза (далее - ДФЕС), согласно которым ЕС обладает исключительной компетенцией в отношении ТС и проведения ОТП. В связи с ОТП и деятельностью ТС необходимо упомянуть также следующие статьи ДФЕС: - ст. 29 о запрете обложения пошлинами и сборами импортируемых из третьих стран товаров, находящихся в свободном обращении на территории ЕС; - ст. 31 о едином таможенном тарифе (ЕТТ); - п. "a" ст. 32, обязывающий Европейскую комиссию стимулировать торговлю между государствами и третьими странами; - ст. 33 о сотрудничестве органов ЕС и государств-членов в таможенной сфере; - ст. 206, устанавливающая, что ОТП призвана стимулировать гармоничное развитие мировой торговли, в том числе путем постепенного устранения таможенных барьеров и других препятствий, ограничивающих международный торгово-экономический обмен; - ст. 207 о единых принципах осуществления ОТП; - ст. 215 о санкциях экономического порядка. Среди актов вторичного права первостепенное значение имеют регламенты, касающиеся регулирования таможенных вопросов и устранения барьеров в международной торговле. Значительная их часть будет рассмотрена ниже. Знакомство с правовой базой ОТП позволяет детально изучить содержание, механизмы функционирования и границы применения этой политики.

Таможенный союз и единый таможенный тариф

Таможенный союз является основополагающим элементом общей торговой политики ЕС. Он представляет собой международное соглашение между двумя или несколькими странами, согласно которому эти страны обязуются: - отменить все барьеры во взаимной торговле, т. е. таможенные пошлины и аналогичные им сборы, импортные и экспортные квоты, а также все меры, имеющие характер экспортно-импортных ограничений (в первую очередь количественных); - обеспечить сближение или даже унификацию национального таможенного законодательства; - ввести в отношении третьих стран единый таможенный тариф, который следует единообразно толковать и применять на всей таможенной территории ЕС <1>. -------------------------------- <1> При создании Таможенного союза, как указывалось выше, ЕС руководствовался ст. XXIV ГАТТ о таможенных союзах и зонах свободной торговли. В связи с этим подчеркнем, что именно ЕТТ служит наиболее существенным отличием ТС от зон свободной торговли, участники которых сохраняют национальные таможенные пошлины в отношении третьих стран.

Создание Таможенного союза ЕС было в целом завершено к 1 июля 1968 г.; одновременно произошло и тарифно-таможенное "разоружение" государств-членов во взаимной торговле. Тогда же был введен и единый для всех государств-членов таможенный тариф, который должен был идентично применяться в каждом из них в отношении третьих стран. С этого момента государствам-членам было запрещено вводить в одностороннем порядке новые пошлины и сборы, эквивалентные таможенным пошлинам. Как следствие, только ЕС, а не его государства-члены был наделен правом менять ставки ЕТТ и проводить переговоры по таможенно-тарифным вопросам в рамках ГАТТ и Всемирной торговой организации (ВТО). В ЕС придают большое значение унифицированному толкованию и применению ЕТТ во всех государствах-членах. С этой целью разработаны единые правила толкования его номенклатуры и создан Комитет по сотрудничеству ЕС (в лице Комиссии) и государств-членов в этой области. И хотя его деятельность носит консультативный характер, она служит эффективным инструментом точной классификации товаров в процессе ежегодного пересмотра номенклатуры ЕТТ. С момента создания Таможенного союза в 1968 г. и до начала 1990-х гг. таможенное право ЕС формировалось на основе многочисленных регламентов и директив. В 1992 г. положения этих актов и практика их применения были обобщены Регламентом 2913/92 в Единый таможенный кодекс (ЕТК). В 1993 г. Европейская комиссия приняла Регламент 2454/93 (O. J.1993, L.253/1) о порядке применения ЕТК, и в 1994 г. он вступил в силу. После классификации товаров согласно ЕТТ они подлежат оценке для обложения адвалорной <2> пошлиной. -------------------------------- <2> Адвалорные (от лат. ad valorem - от стоимости) ставки определяются в процентах от таможенной стоимости товаров, которую заявляет сам декларант, при этом поданные им сведения должны основываться на достоверной, количественно определяемой информации.

Как правило, пошлины не включают транспортные и складские расходы, поскольку оценка стоимости этих товаров осуществляется на момент пересечения ими границы ЕС. Большое значение в ЕС придается определению страны происхождения товаров, импортируемых из третьих стран, поскольку от этого во многом зависит должное функционирование Таможенного союза. В частности, этот показатель влияет на то, будет ли для конкретной страны установлен льготный таможенный режим либо, возможно, наоборот - введены количественные ограничения на поставки товаров. Кроме того, концепция страны происхождения товаров позволяет выявлять случаи демпинга. Для реализации этой концепции были разработаны единые критерии того, как следует определять и доказывать, какое государство является страной происхождения товара. Так, продукция, полностью полученная или произведенная в одном государстве, считается "происходящей из этой страны". Для определения места происхождения "многонациональных товаров" предусмотрено несколько критериев. Например, товар считается происходящим из определенной страны, если на ее предприятиях осуществляются процессы, которые приводят к созданию качественно нового готового изделия или же составляют наиболее существенную часть производства данного товара <3>. Этот общий критерий дополняется детализирующими его аспектами. Первый из них дает подробное описание производственных процессов, помогающих определить происхождение товара, второй связан с определением товарной группы ЕТТ, третий определяет страну происхождения товара по наибольшему проценту добавленной стоимости, получаемой в процессе его изготовления <4>. Все три дополнительных критерия применяются во взаимосвязи. Первые два чаще всего используются для определения происхождения товаров из развивающихся стран, а третий - из промышленно развитых. Контроль за унифицированным применением правил происхождения товаров возложен на Консультативный комитет по проверке происхождения товаров, состоящий из представителей государств-членов и возглавляемый членом Европейской комиссии <5>. -------------------------------- <3> Этот критерий не применяется, если точно установлено, что цель изготовления данного товара - обойти контролирующие меры ЕС или государств-членов в отношении товаров из третьих стран (см., напр., решение Суда ЕС по делу 49/76 Gesellschaft , N 5 (1977), в котором подчеркивается: "Данный критерий "происхождения товаров" с оговоркой о запрете обхода правил, регулирующих происхождение товаров, является необходимым средством обеспечения единообразного применения ЕТТ"). <4> Если добавленная стоимость составляет менее 10%, то этого недостаточно, чтобы считать страной происхождения готового товара страну его окончательной сборки или изготовления (см.: Barnard C. The Substantive Law of the EU. The Four Freedoms. Oxford, 2004. P. 210 - 211). <5> Комитет, кроме прочего, играет решающую роль в выборе критериев определения происхождения товаров и в выпуске сертификатов происхождения.

Итак, после введения ЕТТ в Евросоюзе был унифицирован порядок определения и взимания таможенных пошлин с импортируемых из третьих стран товаров, независимо от государства-члена, через которое они поступают в ЕС. Была введена также единообразная процедура, регулирующая транзит товаров через территорию ЕС. Эту же цель преследует и созданная еще в 1970-е гг. под эгидой Европейской комиссии Служба Таможенного союза, в генеральный секретариат которой входят два отдела - тарифного и таможенного законодательства. Первый из них занимается вопросами применения ЕТТ, взимания пошлин, тарифными аспектами торговых соглашений. Второй - правовыми проблемами свободного передвижения товаров, их происхождения, таможенного законодательства, применения санкций в случае его нарушения и т. д. <6>. -------------------------------- <6> Тогда же Еврокомиссия создала Консультативный комитет по таможенным делам, наделив его полномочиями давать ей рекомендации по применению таможенного права, намечая оптимальный образ действия. Комитету было дано право разрабатывать и толковать нормы применения налогового законодательства. В состав Комитета вошли представители большинства секторов экономики государств-членов, сотрудники таможен. Комитет также получил возможность создавать рабочие группы и приглашать экспертов для участия в своей работе.

Территориальное применение таможенного законодательства ЕС и сотрудничество государств-членов и ЕС в таможенной сфере

Действие таможенного законодательства ЕС, и прежде всего ЕТТ, распространяется на таможенную территорию Европейского союза, которая выходит за рамки пространственной сферы действия учредительных договоров (ст. ст. 349 и 355 ДФЕС). Согласно ст. 3 ЕТК специальное таможенное регулирование предусматривалось для Андорры, Монако, Сан-Марино, Канарских островов, Бюзенгена, Гельголанда, Гибралтара, горы Афон, Ватикана, заморских территорий государств-членов, прибрежных таможенных зон с учетом особенностей их регулирования международным морским правом. В результате гармонизирующих мер таможенное право полностью регулируется на уровне ЕС. Однако реализация и его самого, и ЕТТ осуществляется таможенными службами государств-членов. Это требует налаживания тесного сотрудничества как между ними, так и между ЕС и государствами-членами <7>, которое распространяется также и на работу по пресечению экономических правонарушений в таможенной сфере (например, контрабанды). В ЕС сотрудничеству в таможенной сфере придают столь большое значение, что в начале 2000-х гг. была специально разработана Стратегия для Таможенного союза, проводимая в жизнь под эгидой Совета ЕС и Европейской комиссии. -------------------------------- <7> См., в частности: ст. 33 ДФЕС, в которой речь идет о сотрудничестве в таможенной сфере между государствами-членами, а также между государствами-членами и Еврокомиссией. См. также: Регламент 515/97 (O. J.1997, L.72/1). Большое значение имеет и Договор о взаимопомощи и сотрудничестве между таможенными ведомствами государств-членов в административной сфере (O. J.1998, L. C.24/1, C.179/1).

Это сотрудничество осуществляется в рамках ОТП.

Внешняя компетенция ЕС и ее границы

Согласно п. "e" § 1 ст. 3 ДФЕС Европейский союз наделен исключительной компетенцией реализовать ОТП в ее фритредерской <8> интерпретации и сообразуясь с целями мировой торговли (ст. 206 ДФЕС). Однако за 50 с лишним лет существования ЕС содержание и самой ОТП, и всей мировой торговли претерпело значительные изменения. Первоначально основные усилия ЕС в области международных экономических отношений были направлены на создание Таможенного союза с внешним ЕТТ и на принятие мер по определению стоимости и происхождения товаров из третьих стран. В тот период исключительная компетенция ЕС действовала фактически лишь в отношении классических таможенно-тарифных и чисто торговых инструментов регулирования внешнеэкономических отношений. И в ОТП был включен арсенал торгово-политических средств, призванных влиять прежде всего на торговлю товарами с третьими странами. -------------------------------- <8> От англ. free trade - свободная торговля - направление в экономической теории, политике и хозяйственной практике, провозглашающее свободу торговли и невмешательство государства в частнопредпринимательскую сферу жизни общества.

Концепция подразумеваемой компетенции

Но в дальнейшем содержание международной торговли начинает меняться. Стремительно растет торговля услугами. Для того чтобы адаптировать ОТП к эволюционизирующей структуре мировой торговли, в ЕС была разработана теория подразумеваемой компетенции. Суть этой теории заключается в том, что способность ЕС участвовать в осуществлении международных обязательств вытекает не только из норм учредительных договоров, наделяющих его внешней компетенцией, но и из всей системы норм права ЕС. Тем самым его внешняя компетенция распространялась на те области, которые согласно учредительным договорам подлежали лишь его внутренней компетенции. Другими словами, внешняя компетенция ЕС согласно этой теории является прямым продолжением внутренней. Наличие внутренней компетенции в какой-либо социально-экономической сфере позволяет ЕС брать на себя международные обязательства для достижения целей учредительных договоров в данной сфере. Тем самым значительно расширяется сфера применения исключительной внешней компетенции. При этом ЕС может осуществлять внешнюю подразумеваемую компетенцию только на основе полномочий, которыми его наделил учредительный договор (принцип уставных (приданных) компетенций). Так что если в Договоре (учредительном) не предусмотрены полномочия ЕС, необходимые для достижения его целей, то подразумеваемая компетенция применяться не может <9>. -------------------------------- <9> В этой связи еще с начала 1970-х гг. обсуждался вопрос о возможности применения ст. 352 ДФЕС (ст. ст. 235, 308 предыдущих редакций ДЕС), которая наделяла Совет ЕС правом принимать нормы, не предусмотренные Договором, если это необходимо для достижения целей ЕС (так называемая гибкая оговорка (flexibility clause)). Этот щекотливый вопрос до сих пор окончательно не решен ни доктриной, ни судебной практикой. Но как бы то ни было, ЕС стремится строго следовать принципу приданных компетенций. Так, в Консультативном заключении от 28.03.1996 N 2/94 (ECR. I-01759) Суд ЕС отмечал, что "ст. 235 (ныне ст. 352 ДФЕС), являясь неотъемлемой частью институциональной системы ЕС, основанной на принципе приданных компетенций, не может служить юридической базой для расширения компетенции Сообщества за общие рамки, установленные положениями Договора в целом, и особенно теми из них, которые определяют цели, задачи и деятельность Сообщества" (Пер. авт.).

Но как бы то ни было, концепция подразумеваемой (внешней) компетенции ныне служит эффективным инструментом расширения сферы применения ОТП. Именно благодаря ей был сделан решительный шаг в развитии внешних аспектов политик ЕС, которые иначе остались бы чисто внутренними. В то же время действие внешней компетенции ЕС в сфере ОТП не безгранично. И об этом прямо свидетельствуют положения § 6 ст. 207 ДФЕС, согласно которым она не влияет на разграничение компетенций между ТС и государствами - членами и не гармонизирует правовые нормы государств-членов, если таковая исключается в учредительных договорах <10>. -------------------------------- <10> Одновременно положения данной статьи свидетельствуют о том, что ЕС продолжает придерживаться принципа приданных компетенций и сдержанно относится к применению гибкой оговорки, закрепленной в ст. 352 ДФЕС.

В свете положений ст. 207 ДФЕС можно констатировать, что внешняя компетенция ЕС и соответственно ОТП не распространяются на свободу движения лиц (если это не связано с предоставлением услуг), свободу создания на постоянной основе компаний на территории ЕС. В отношении сельскохозяйственной продукции решающую роль играют положения об общей аграрной политике, хотя торговые соглашения, в которых ЕС предоставляет определенные преимущества в области сельского хозяйства, регулируются статьями ДФЕС о международных соглашениях. Компетенция ЕС в области транспорта (за исключением случаев, связанных с внешнеторговыми перевозками) установлена в ст. ст. 90 - 100 ДФЕС об общей транспортной политике <11>. -------------------------------- <11> Правда, это касается только железнодорожного, автомобильного и речного транспорта. Однако Совет ЕС и Европейский парламент вправе принять соответствующие положения в отношении морского и воздушного транспорта (§ 2 ст. 100 ДФЕС).

Объем внешней компетенции ЕС

С вступлением в силу Лиссабонского договора произошел качественный скачок в развитии ОТП. Ныне внешняя компетенция ЕС формально распространяется и на сферу деятельности ВТО, включая торговлю услугами, регулирование торговых аспектов интеллектуальной собственности (Договоры ГАТС и ТРИПС), а также прямых иностранных инвестиций (ПИИ). Таким образом, исключительная внешняя компетенция ЕС распространяется теперь не только на меры по гармонизации и либерализации торговли, экспортную политику и торгово-политические защитные меры, в частности против демпинга и субсидирования, но и на соглашения по торговле всеми видами услуг, торговых аспектов интеллектуальной собственности в целом и на прямые иностранные инвестиции (§ 1 ст. 207 ДФЕС). Что касается прямых иностранных инвестиций, то ситуация пока остается сложной. В наши дни ПИИ играют решающую роль в развитии не только мировой торговли, но и национальных экономик большинства стран ВТО. И потому регулирование данной сферы на уровне Союза должно стимулировать международную конкурентоспособность ЕС как основного участника мирохозяйственных связей, влияющего в значительной мере на их формирование. Однако действия в этом направлении могут оказать отрицательное воздействие не только на уже сложившиеся механизмы регулирования ПИИ государств-членов. Они будут противоречить всей системе международно-правового регулирования ПИИ, которая зиждется на двусторонних соглашениях об их стимулировании и защите. Подчинение регулирования ПИИ исключительной компетенции ЕС вызывает множество вопросов, ответы на которые пока не найдены. До сих пор также не выработано единого определения ПИИ ни в доктрине, ни в международной договорной практике, ни на уровне ЕС. Не разработаны и единые количественные критерии, которые позволяли бы рассматривать инвестиции в качестве прямых и отграничивать их от портфельных. По-разному, в зависимости от каждого конкретного случая, решаются такие проблемы, как допуск ПИИ в страны приема, их защита, свободный перевод денежных средств, улаживание инвестиционных споров, возмещение ущерба инвестору при национализации средств, страхование от политических рисков и экспроприации и т. д. <12>. Особенно остро стоит вопрос гармонизации двусторонних инвестиционных соглашений государств-членов с правом ЕС. Еврокомиссия даже предложила для его решения разработать и применять регламент о временных договоренностях <13>. Однако при нынешнем состоянии дел в данном секторе экономики регулирование ПИИ будет, скорее всего, подлежать совместной компетенции ЕС и государств-членов, несмотря на формально введенное § 1 ст. 207 ДФЕС действие исключительной внешней компетенции ЕС в данной сфере. -------------------------------- <12> Подробнее о проблеме ПИИ как предмета регулирования исключительной внешней компетенции ЕС в рамках ОТП см., напр.: Sonder N. Wirtschaftsrecht. Heidelberg, 2012. S. 155 ff. <13> См.: Craig P., Burca G. de. The Evolution of the EU Law. Oxford, 2011. P. 258 - 259 и упомянутые там сноски. См. также: Dolzer R., Schreuer Ch. Principles of International Investment Law. Oxford, 2012. P. 11 - 12, где сказано, что все государства - члены ЕС являются участниками половины двусторонних инвестиционных соглашений, и многие из них резко возражают против намерения Комиссии прекратить действие таких соглашений, заключенных государствами-членами между собой. Что касается третьих стран, то Комиссия начала переговоры от имени ЕС с Индией и Сингапуром, хотя последствия этого шага не очевидны.

Столь же проблематичным оказалось и расширение исключительной внешней компетенции ЕС на дальнейшие переговоры по таможенно-тарифным вопросам в рамках ГАТТ/ВТО без участия государств - членов. По мнению большей части представителей доктрины, это невозможно, по крайней мере по политическим соображениям <14>. -------------------------------- <14> См., напр.: Oppermann Th., Classen C. D., Nettesheim M. Europarecht. , 2009. S. 661.

Основные инструменты автономных мер ЕС в рамках ОТП

Правовой базой для таких мер ныне служит § 2 ст. 207 ДФЕС, согласно которому ОТП реализуется посредством принятия совместных рамочных Регламентов Совета ЕС и Европейского парламента. ЕС, будучи одним из крупнейших участников мировой торговли и членом ВТО, заинтересован в устранении тарифно-таможенных барьеров и нетарифных ограничений для международного товарного обмена и трансграничного предоставления услуг. С этой целью ЕС проводит активную политику либерализации импорта и экспорта в торгово-экономических отношениях с третьими странами и международными организациями, руководствуясь при этом собственными обязательствами в рамках ВТО. Основными инструментами ЕС в данном случае являются импортный и экспортный режимы регулирования, а также меры торгово-экономической и торгово-политической защиты, которые применяются в случае нарушения третьими странами норм международного экономического и общего международного права.

Режим импортного регулирования

На данный момент режим регулирования импорта в ЕС функционирует на основе Регламента 260/2009 об импорте из третьих стран (O. J.2009, L.84/1) <15>. Основной принцип его действия закреплен в ст. 1 Регламента - это тотальная свобода импорта из третьих стран. Она не подлежит количественным ограничениям и применяется ко всем товарам за исключением текстиля и сельскохозяйственной продукции, в отношении которых действует специальное регулирование <16>. Национальные квоты (контингенты) отменены и могут вводиться лишь временно согласно Регламенту 717/2008 <17>. -------------------------------- <15> Этот документ дополняется Регламентом 519/94 об импорте из стран с государственной системой торговли. <16> В отношении текстильного сектора действует Регламент 517/94 (O. J.1994, L.87/1). Порядок импорта сельскохозяйственной продукции установлен нормами ДФЕС об аграрной политике. <17> На основании временных квот государство - член ЕС направляет национальному импортеру непередаваемую лицензию, позволяющую ему ввозить в ЕС товары из третьих стран и пускать их в свободное обращение на всей территории ЕС.

Полная либерализация торговли, во-первых, требует обмена информацией, позволяющего выявлять нарушения экономического и юридического характера, чреватые причинением ущерба интересам ЕС и нормальному функционированию внутреннего рынка. Во-вторых, она подразумевает принятие контролирующих мер для устранения таких нарушений. Для эффективного обмена информацией создается особый комитет из представителей государств-членов во главе с членом Еврокомиссии, который дает консультации относительно условий и способов осуществления импорта, а также адекватности мер, которые необходимо в этой связи принимать. В рамках консультаций Еврокомиссия может проводить так называемое анкетирование, позволяющее определить, причинит ли импорт соответствующего товара из третьей страны серьезный вред производителям аналогичных товаров в ЕС. Если Еврокомиссия сочтет, что импорт из третьей страны угрожает производству и сбыту аналогичных и конкурирующих товаров, произведенных в ЕС и, самое главное, принятия контролирующих мер требуют интересы ЕС, она может согласиться на такие меры. Контроль может быть предварительным (импортер представляет документы на свой товар) и последующим (товар проходит статистический контроль после ввоза в ЕС). Если Еврокомиссия приходит к выводу, что импорт из третьей страны по своему объему или условиям способен нанести серьезный ущерб производителям аналогичных или прямо конкурирующих товаров ЕС, она может по собственной инициативе или по запросу заинтересованного государства-члена ограничить импорт по срокам или объемам либо ввести временную разрешительную систему. Совет ЕС может со своей стороны квалифицированным большинством подтвердить, изменить или отменить это решение и даже самостоятельно принять необходимые меры.

Экспортное регулирование ЕС

Европейский союз, стремясь расширить экспортные возможности входящих в него государств, осуществляет целенаправленную политику стимулирования экспорта в третьи страны на основе принципа свободы торговли (ст. 206 ДФЕС) и с учетом международных договорных обязательств, особенно в том, что касается его членства в ВТО. Порядок экспорта в третьи страны установлен Регламентом 1061/2009 (O. J.2009, L.291/1). Экспортное регулирование ЕС, как и импортное, осуществляется на основе принципа свободы вывоза и действует в отношении практически всех товаров (за небольшими исключениями) <18>. -------------------------------- <18> Это прежде всего касается мер по ограничению экспорта в интересах защиты общественного порядка (ст. 10 Регламента) или национальной экономики либо когда обстоятельства требуют ограничить свободу экспорта внутри ЕС (см.: European Court of Justice. Richardt. Case N C-367/89. Judgment of 4 October 1991. ECR. I-4621).

Особый интерес представляет экспорт вооружений. Согласно п. "b" ст. 346 ДФЕС он осуществляется и контролируется государствами - членами ЕС самостоятельно. Однако экспорт товаров двойного назначения подлежит компетенции самого ЕС. К таким товарам, например, относят некоторые виды электроники, лазерной техники, химического оборудования и т. д. На сегодняшний день их экспорт регулирует Регламент 428/2009 <19>, в котором предусматривается, помимо прочего, что при определенных условиях для экспорта таких товаров должны выдаваться соответствующие разрешения. В Регламенте также прописан порядок предоставления отдельных видов услуг и содержится запрет на распространение ядерных материалов. -------------------------------- <19> O. J.2009, L.134/1. См. также: решения Суда ЕС: Werner v. Bundesrepublik Deutschland. Case N C-70/94. Judgment of 17 October 1995. ECR. I-3189; Leifer and others. Case N C-83/94. Judgment of 17 October 1995. ECR. 1995. I-3231; Eurocoton and others v. Council. Case N C-76/01 P. Judgment of 30 September 2003. ECR. I-10091. В этих делах затрагивался вопрос о толковании термина "общественная безопасность" как включающего сферу международных отношений. Экспортерам товаров двойного назначения предписывалось доказать, что они поставляют их "исключительно в мирных целях".

Средства торговой защиты

Как уже сказано, согласно ст. 206 ДФЕС Европейский союз должен способствовать гармоничному развитию мировой торговли путем не только стимулирования товарооборота в глобальном масштабе, но и противодействия недобросовестной торговой практике. Основными ее видами, запрещенными еще в 1947 г. при утверждении ГАТТ, считаются демпинг и субсидирование экспорта.

Антидемпинговое регулирование

Основной механизм антидемпингового регулирования на уровне ЕС закреплен в Регламенте 1225/2009 (O. J.2009, L.346/11)20. Этот документ основан на так называемом Антидемпинговом кодексе ВТО (ст. VI ГАТТ, 1994 г.). Под демпингом в ЕС (как, впрочем, и в ВТО) понимают продажу на территории государств-членов товаров из третьих стран, идентичных или аналогичных товарам ЕС, ниже их "нормальной" стоимости <21>. Разницу между "демпинговой" экспортной ценой и "нормальной" стоимостью называют демпинговым разрывом (демпинговой маржей). Важно подчеркнуть, что при установлении демпингового разрыва сравнение "экспортной" и "нормальной" стоимости предполагаемого демпингового товара должно осуществляться в рамках одной и той же торговой операции <22>. -------------------------------- <20> Русский текст Регламента 1225/2009 см.: Калиниченко П. А. Столкновение и взаимодействие интеграционных пространств в торговле: антидемпинговое право и практика ЕС в отношениях с Россией и другими странами ЕврАзЭС. М., 2011. С. 85 и сл. <21> Под "нормальной" стоимостью имеют в виду такую, которую независимый потребитель на внутреннем рынке в стране-экспортере уплачивает или должен уплатить за данный товар. Другими словами, следует исходить из внутренней цены товара, экспортируемого из третьей страны в ЕС. Если "нормальную" его стоимость посредством внутренних цен в стране-экспортере установить невозможно, то ее сравнивают с экспортной ценой того же товара в какой-либо другой третьей стране. "Нормальная" стоимость может быть установлена и на базе цен других производителей идентичного/аналогичного товара на внутреннем рынке страны-экспортера или же на основе калькуляции издержек производства, связанных с его изготовлением. На практике, разумеется, учитывается и множество других факторов. Поэтому для определения соотношения "экспортной" и "нормальной" стоимости соответствующего товара зачастую требуется провести комплексный анализ рынка данного товара в целом, применяя сложные методы расчета, что делает выявление демпинга трудным и дорогостоящим мероприятием (см.: Farr S. EU Anti-Dumping Law. Bembridge, 1998. P. 10 etc.). <22> При установлении "демпингового разрыва" могут учитываться транспортные расходы, страхование, налогообложение.

Интерес представляет и сама антидемпинговая процедура. Еврокомиссия проводит ее по собственной инициативе или же по ходатайству физических или юридических лиц либо соответствующих объединений предпринимателей, производителей или профсоюзов, представляющих заинтересованную отрасль народного хозяйства <23>. Ходатайство направляется в Еврокомиссию напрямую либо через государственные органы страны - члена ЕС. В этом документе должны быть указаны сведения, подтверждающие факт демпинга и потенциального или уже нанесенного им существенного ущерба для данной отрасли экономики, а также показана причинно-следственная связь между причиненным ущербом и демпингом <24>. Еврокомиссия проверяет правильность и обоснованность доказательств, представленных заявителями. Но даже если она сочтет их убедительными, то начнет основную процедуру только при условии, что ходатайство было поддержано производителями, на чью долю приходится 25% всего объема товаров ЕС, которым был причинен ущерб в связи с демпинговым импортом из третьих стран <25>. -------------------------------- <23> Под отраслью понимают всю совокупность производителей, на долю которых приходится 50% изготовляемых в ЕС товаров, подвергшихся демпингу из третьих стран. <24> Критерием "существенного" ущерба служит тот факт, что увеличение экспорта демпинговых товаров из третьих стран за определенный период вызывает сокращение производства аналогичных товаров в ЕС, потерю части рынка и снижение конкурентоспособности предприятий государств - членов ЕС в данной отрасли. Причинно-следственная связь между демпингом и причиненным им ущербом имеет место, если рыночное положение данной отрасли ухудшается одновременно с увеличением демпингового импорта из третьих стран. При этом демпинговый импорт не должен быть единственной причиной ущерба (см.: Dony M. Droit de L'union Europe'enne. Bruxelles, 2010. P. 658). <25> Сообщение о начале антидемпинговой процедуры публикуется в "Официальном вестнике ЕС" с указанием позиции заявителя.

Проводя основную антидемпинговую процедуру, Еврокомиссия одновременно может вводить и временные антидемпинговые пошлины на срок от 6 до 9 месяцев. За этот период она должна выявить, имеет ли место демпинг и причиняет ли он ущерб соответствующей отрасли экономики ЕС, а также не противоречит ли введение постоянных (долгосрочных) антидемпинговых пошлин интересам ЕС <26>. -------------------------------- <26> При выявлении интереса ЕС необходимо учитывать интересы всех участников рынка, затронутых отрицательным влиянием демпинга из третьих стран. При этом особое внимание уделяется сохранению занятости граждан ЕС.

Если Еврокомиссия установит факт демпинга и причиненного им ущерба, то она либо по ее предложению Совет ЕС своим Регламентом могут ввести постоянные антидемпинговые пошлины сроком на пять лет (с последующим продлением или приостановкой этого срока). Совет ЕС в течение шести месяцев с даты, когда Еврокомиссия внесла это предложение, вправе отклонить его простым большинством голосов. Однако это решение, в свою очередь, может быть оспорено в Суде ЕС на основании иска о ничтожности актов органов ЕС <27>. Поскольку цель подобных пошлин заключается в том, чтобы устранить отрицательное влияние демпинга на экономику ЕС, они действуют лишь до тех пор, пока это необходимо. Их размер не должен превышать величину "демпингового разрыва". В целом за все время существования ЕС антидемпинговые меры применялись в отношении 60 товаров из 40 стран, первое место среди которых занимает Китай <28>. -------------------------------- <27> См.: ст. 263 ДФЕС; European Court of Justice. Eurocoton v. Council. Case N C-76/01. Judgment of 30 September 2003. ECR. I-10091. <28> См.: Dony M. Op. cit. P. 638.

Надо сказать что в настоящее время концепция демпинга в ЕС претерпевает определенные изменения, постоянно усложняясь. Низкая цена того или иного товара уже не является главным и единственным признаком демпинга. Более того, по мнению части исследователей, демпинг представляет собой не вид недобросовестной торговой практики, а результат использования различий в структуре народного хозяйства многих стран. И лишь некоторые виды демпинга, нарушающие справедливую конкуренцию, могут безусловно считаться недобросовестной торговой практикой <29>. На содержание понятия "демпинг" влияют различные обстоятельства, зачастую не зависящие от экспортера. -------------------------------- <29> См.: Oppermann Th., Classen C. D., Nettesheim M. Op. cit. S. 664. Например, против так называемого валютного демпинга, обусловленного девальвацией или колебаниями валютных курсов, антидемпинговые меры применяются, а против технологического демпинга (продажи товаров по низким ценам как результата высокой производительности труда, достигнутой благодаря использованию передовых технологий) - нет.

Любое усиление конкурентной борьбы может послужить поводом для обвинения в демпинге, поэтому его отграничение от конкуренции становится все более эфемерным, а антидемпинговые меры - неэффективными. И потому антидемпинговое право ЕС благодаря обширной практике Еврокомиссии и Суда ЕС, по мнению немецких правоведов, постепенно трансформируется в сложное международное конкурентное право ЕС <30>. -------------------------------- <30> Oppermann Th., Classen C. D., Nettesheim M. Op. cit. S. 665.

Регулирование субсидирования экспорта из третьих стран

Аналогичным образом обстоит дело и с субсидированием экспорта из третьих стран. Факт предоставления субсидий трудно определить из-за их многообразия и значительного объема, а также сложности получения данных для расследований, тем более что в некоторых странах экспортные субсидии разрешены законом <31>. Для борьбы с субсидированием экспорта из третьих стран, не являющихся членами ЕС, в соответствии с Регламентом 597/2009 применяются так называемые компенсационные пошлины <32>. Эти защитные меры имеют много общего с антидемпинговыми как в материально-правовом, так и в процессуально-правовом смысле. Их применение также опирается на аналогичные критерии: -------------------------------- <31> Например, субсидии могут предоставляться путем прямой передачи фондов, в форме займов или участия в акционерном капитале предприятий, отчисления госдоходов предприятию - экспортеру, предоставления ему безвозмездно собственности и т. д. <32> O. J.2009, L.188/93. Этот Регламент кодифицировал Регламент 2026/97 (O. J.1997, L.288/1).

- доказанность незаконного субсидирования экспорта из третьих стран; - наличие причинно-следственной связи между субсидированием экспорта и причиненным им ущербом соответствующим секторам экономики ЕС; - обусловленность введения компенсационных пошлин интересами ЕС. Под субсидией в ЕС понимают прямое или косвенное государственное финансирование производства, экспорта или транспортировки товаров, в результате чего экономике ЕС наносится ущерб. Субсидия должна быть адресной, т. е. предоставляемой конкретному предприятию, группе предприятий или даже целой отрасли экономики для экспорта товара. Понятие субсидии в смысле права ЕС мало чем отличается от понятия государственной помощи в определениях конкурентного права ЕС. Соответственно, по аналогии с конкурентным правом субсидии могут быть допустимыми и недопустимыми. К последней категории, в частности, относятся те, которые нарушают справедливую конкуренцию и способны причинить ущерб взаимной торговле между государствами-членами. Верхняя граница компенсационной пошлины определяется путем пересчета общей суммы субсидии на единицу импортируемой из третьей страны продукции. Ущерб отраслям, экономике ЕС и его заинтересованности во введении компенсационных пошлин, равно как и процедура их введения, идентичен процедурам, предусмотренным в отношении антидемпинговых мер. Таким образом, антидемпинговые и компенсационные пошлины, направленные на защиту внутреннего рынка ЕС от недобросовестной торговой практики третьих стран, становятся в значительной мере инструментом повышения международной конкурентоспособности предприятий государств - членов ЕС.

Устранение торговых барьеров

Той же цели служит механизм устранения торговых барьеров, порядок действия которого прописан в Регламенте 3286/94 о торговых барьерах (РТБ) <33>. Но в отличие от антидемпинговых и компенсационных мер, призванных в первую очередь защищать внутренний рынок ЕС, РТБ разработан для охраны коммерческих интересов предприятий государств - членов ЕС, действующих на рынках третьих стран, и имеет, так сказать, наступательный характер. Данный Регламент содержит по преимуществу процессуальный механизм, с помощью которого предприятия и целые отрасли промышленности могут защищать свои права и интересы, опираясь на международное торговое право (в первую очередь на право ВТО) на уровне Евросоюза. -------------------------------- <33> O. J.1994, L.3491/71. Английское название этого торгово-политического инструмента - Trade Barriers Regulation (TBR).

Еврокомиссия осуществляет процедурные действия в рамках РТБ по собственной инициативе либо в ответ на обращение государств-членов (часто неформальное) в связи с нарушениями партнерами ЕС из третьих стран их обязательств по двусторонним или многосторонним международным соглашениям, если такие нарушения способны повредить интересам ЕС. Если третья страна обращается к механизму разрешения споров по праву ВТО или вводит компенсационную пошлину против экспортеров государств - членов ЕС, то Еврокомиссия оказывает последним правовую помощь аналогично тому, как это имеет место при антидемпинговом регулировании. Процедуры РТБ стали частью стратегии Евросоюза, нацеленной на открытие широкого доступа предприятий государств - членов ЕС на рынки третьих стран <34>. -------------------------------- <34> Так, в ряде секторов экономики Евросоюз использует акты вторичного права для создания "наступательных инструментов" по типу РТБ или добивается применения на их основе принципа взаимности в отношении третьей страны, если последняя предоставляет предприятиям государств-членов худшие условия для их коммерческой деятельности на ее территории, чем сам Евросоюз - предприятиям данной страны (см.: Oppermann Th., Classen C. D., Nettesheim M. Op. cit. S. 666).

Эмбарго и соотношение права ЕС и права ООН

Проблема использования эмбарго как одного из инструментов ОТП заслуживает особого внимания. До 1 декабря 2009 г., когда вступил в силу Лиссабонский договор, внесший изменения в действующие соглашения о Европейском союзе, компетенция ЕС в этой сфере подвергалась сомнению, поскольку считалось, что действие ОТП не распространяется на эмбарго, являющееся международно-правовой санкцией, подлежащей применению на основании ст. 41 Устава ООН. Вопрос же о том, в какой мере ЕС связан решениями Совета Безопасности ООН (ст. 25 Устава), оставался открытым, так как экономические санкции в подобных случаях применяются не для защиты отдельных отраслей народного хозяйства государств-членов, а с целью полного или частичного запрета торговли с третьими странами по внешнеполитическим соображениям. Эмбарго позволяет оказывать такое давление на страны - нарушители международного правопорядка, которое может причинить серьезный ущерб их экономике. Примером отсутствия тесного взаимодействия между экономическими аспектами права ЕС и правом ООН может служить рассмотренное Судом ЕС и до сих пор ждущее своего окончательного решения дело Кади <35>. -------------------------------- <35> European Court of Justice. Kadi and Al Barakaat International Foundation v. Council and Commission. Joint cases N С-402/05 P, N C-415/05 P. Judgment of 3 September 2008. ECR. I-6351.

Совет Безопасности ООН (СБ ООН) вынес решение о замораживании финансовых средств г-на Кади как потенциального сторонника террористической организации "Аль-Каида". ЕС инкорпорировал эту санкцию СБ ООН в свой правопорядок, приняв соответствующий Регламент. Г-н Кади обжаловал его в Суде первой инстанции ЕС (ныне - Общий суд), указав, что меры СБ ООН не подлежат компетенции Евросоюза, поскольку ЕС не является членом ООН. Суд первой инстанции отклонил жалобу, посчитав, что СБ ООН не нарушил ius cogens, особенно в части, касающейся основных прав человека. Однако Суд ЕС, куда истец обратился с апелляцией, занял другую позицию. Он рассмотрел дело с точки зрения правомерности Регламента, инкорпорирующего санкцию СБ ООН в правопорядок ЕС, и констатировал, что права человека являются основополагающим принципом данного правопорядка, следовательно, все меры ЕС должны ему соответствовать. Стало быть, речь должна идти не о пересмотре правомерности мер СБ ООН, а о правомерности трансформационного акта ЕС, благодаря которому международно-правовые акты вступают в силу в правопорядке Евросоюза. Суд ЕС пришел к выводу, что истца не информировали о причинах его включения в список лиц, подлежащих санкциям, соответственно, было нарушено его право быть выслушанным, равно как и право на пересмотр дела по существу и право собственности. В результате Суд ЕС признал ненадлежащей мотивировку Суда первой инстанции о компетенции ЕС в вопросах, касающихся санкций СБ ООН <36>. -------------------------------- <36> Суд ЕС признал Регламент ничтожным, но продлил его действие на три месяца, чтобы дать Совету ЕС возможность исправить выявленные нарушения. Г-на Кади такое положение дел не удовлетворило, и он продолжает отстаивать свои права в Судах ЕС (См.: Kadi v. Commission. Case N T-85/09. Judgment of 30 September 2010. ECR. II-05177).

Анализ данного дела показывает, что Суд ЕС в своей аргументации исходил из дуалистической концепции взаимосвязанных, но самостоятельных правопорядков - европейского и международного. После вступления в силу Лиссабонского договора Евросоюз под влиянием этого решения Суда попытался устранить нежелательный дуализм между названными правопорядками. На сегодняшний день связующим звеном между ними служит ст. 215 ДФЕС. Она гласит, что в случае эмбарго, предписывающего частичное или полное прекращение экономических и финансовых связей с какой-либо третьей страной или группой стран, Совет ЕС по предложению Верховного представителя ЕС по внешней политике и политике безопасности и после консультаций с Европейским парламентом квалифицированным большинством голосов принимает решение о введении необходимых ограничительных мер и в отношении частных лиц (индивидов, их объединений, коммерческих компаний, других негосударственных образований). В том же духе сформулирована и ст. 75 ДФЕС о свободе движения капиталов. Тем не менее в целом в данном вопросе Евросоюз не пошел до логического конца. Включив регулирование общей внешней политики и политики безопасности в общий корпус права ЕС, Лиссабонский договор не распространил на них действие уже упоминавшейся "гибкой оговорки" (ст. 352 ДФЕС, Декларации N 41 и N 42 к ДФЕС), позволяющей при необходимости расширять сферу применения права ЕС. В результате в области внешней политики Евросоюз не может принимать меры, выходящие за рамки его приданных (уставных) полномочий. Однако данное дело повлияло и на деятельность ООН, которая приняла меры к тому, чтобы уменьшить риски конфликтов между своими санкциями и судебной защитой на уровне Евросоюза. В 2009 г. СБ ООН создал собственный аппарат независимого омбудсмена, уполномоченного собирать данные о лицах, подлежащих санкциям, общаться с ними и представлять проекты своих докладов Комитету по санкциям. А этот орган, в свою очередь, принимает единогласное решение о возможности неприменения к тому или иному лицу соответствующих санкций. В 2011 г. было введено правило о том, что, если Комитет по санкциям не сможет достичь консенсуса по вопросу исключения кого-либо из списка лиц, подлежащих санкциям, этот вопрос может быть решен при одобрении девяти членов СБ ООН. Несмотря на то что омбудсмен может выступать лишь с рекомендациями и по-прежнему неясно, достаточно ли будет Суду ЕС таких рекомендаций для оценки принимаемых и применяемых актов органов ЕС в этой сфере, тем не менее тенденция к сближению налицо. Некоторые исследователи считают, что двухступенчатая процедура рассмотрения исков - обращение истца сначала к омбудсмену ООН, а затем в суды ЕС - позволит последним принимать более быстрые и более эффективные решения, касающиеся координации двух правопорядков - международного и европейского - с точки зрения их политических и экономических аспектов <37>. -------------------------------- <37> Подробнее см.: European Journal of International Law. 2012. N 4. V. 23. P. 1015 etc.

Пока же правовая защита против мер, вытекающих из положений ст. 215 ДФЕС и направленных против частных лиц, возможна лишь на основе абз. 4 ст. 263 и абз. 3 ст. 265 ДФЕС. При этом акты вторичного права ЕС должны проверяться на предмет их соответствия принципу основных прав (§ 2 ст. 6 ДЕС). Как показывает практика судов государств - членов ЕС и самого Евросоюза, иски о возмещении вреда, основанные на санкциях СБ ООН, имеют мало шансов на успех <38>. -------------------------------- <38> См.: European Court of Justice. Elliniki v. Council. Case N T-220/96. Judgment of 24 April 2002. ECR. II-02265; European Court of Justice. FIAMM and others v. Council and Commission. Case N C-120/06 P. Judgment of 9 September 2008. ECR. I-06513. Предстоящее подчинение юрисдикции Суда ЕС юрисдикции ЕСПЧ вряд ли упростит ситуацию, но может усложнить решение процедурных вопросов.

Название документа