Трансформация правового регулирования противодействия коррупции в период 2000 - 2012 годов

ТРАНСФОРМАЦИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ПЕРИОД 2000 - 2012 ГОДОВ <*>

М. Л. ПРОХОРОВА, Д. А. МИНИН

Прохорова Марина Леонидовна, профессор Кубанского государственного университета, доктор юридических наук, профессор.

Минин Денис Александрович, аспирант кафедры уголовного права и криминологии Кубанского государственного университета.

В статье рассмотрены подходы к противодействию коррупции в России в период с 2000 по 2012 г. в соответствии с выделенными авторами тремя этапами в развитии процесса теоретического обоснования и юридического закрепления ответственности за взяточничество.

Ключевые слова: коррупция, получение и дача взятки, посредничество во взяточничестве, нормативная база, уголовная ответственность, правоприменительная практика, Конвенция ООН, Конвенция Совета Европы.

In the article approaches to corruption counteraction in Russia during the period from 2000 to 2012 according to the allocated by authors three stages in development of process of theoretical justification and legal fixing of responsibility for bribery are considered.

Key words: corruption, receiving a bribe and bribery, mediation in bribery, regulatory base, criminal liability, law-enforcement practice, the UN Convention, the Convention of the Council of Europe.

Коррупция, одно из наиболее вредоносных негативных социальных явлений современности, имеющих глобальный, транснациональный характер, подобно ржавчине разъедает государственный аппарат, все ветви государственной власти, наносит колоссальный вред общественным интересам. Проблема коррупции в российском обществе и противодействия ей обсуждается на всех уровнях власти, с 2000 г. она является предметом постоянного рассмотрения на страницах периодической печати. При этом в 2005 - 2006 гг. коррупционная зависимость российского общества, по мнению исследователей и согласно официальным заявлениям руководства страны, достигла своего наивысшего пика. Этому состоянию способствовали формирование значительного по масштабам сектора теневой экономики, колоссальные объемы перераспределения собственности в результате криминальной приватизации и ряд других факторов. Президент России В. В. Путин в мае 2006 г. в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации вынужден был признать, что, несмотря на предпринимаемые усилия, нам до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития - коррупцию <1>. К сожалению, в тот период глава государства ограничился лишь констатацией наличия этой губительной для общества проблемы, не определив в своем Послании конкретных, наиболее радикальных мер противодействия коррупции. Месяц спустя Министр экономического развития Г. Греф в интервью корреспонденту "Российской газеты" в свою очередь сетует, что "сотни миллионов и даже миллиарды долларов воруются на наших глазах" <2>. Катастрофическую ситуацию в этой сфере отмечали и эксперты Всемирного банка, проанализировав результаты проведенного ими исследования. Они констатировали, что в 2005 г. по сравнению с 2002 г. валовой объем коррупционных доходов вырос примерно на 50% <3>. Только за 2005 г. в мировом рейтинге взяточничества Россия скатилась сразу на 40 позиций и заняла 126-е место из 159 стран. -------------------------------- <1> См.: Путин В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2006. 11 мая. <2> Аргументы и факты. 2006. 21 - 27 июня. N 25. <3> Российская газета. 2006. 28 июля.

В начале 1990-х годов, в период зарождения процесса стремительного роста коррупционной преступности, детерминированного прежде всего криминальной приватизацией, группа ученых под руководством Г. Сатарова провела масштабное исследование проблем борьбы с коррупцией, определив в итоге основные направления развития исследуемого явления <4>. Заметим, что сделанные ими прогнозы нашли свое подтверждение в современной ситуации. Основные черты коррупции периода 1992 - 2005 гг. заключались в большой распространенности ее денежных форм, увеличении экономической составляющей названного явления, подчеркнутой ее открытости и цинизме, значительном увеличении доходов от коррупционных сделок и, что самое опасное, уменьшении степени риска для участников коррупционных отношений быть изобличенными. Этому состоянию способствовали, как уже отмечалось, весьма значительная доля теневой экономики; колоссальные объемы перераспределения собственности; высокие налоги при запутанной налоговой системе; неоправданное вмешательство власти в экономику и другие факторы. Отмеченные обстоятельства придали сильнейший импульс росту в стране коррупции, поразившей все сферы жизни общества. -------------------------------- <4> См.: Коррупция в России: понять - значит победить. М., 2001.

Для выяснения подходов к пониманию рассматриваемой проблемы нами проведен контент-анализ публикаций в "Российской газете", изданных под авторством представителей власти, ученых, журналистов. При этом выделено три этапа в деятельности органов государственной власти, связанных с попыткой переломить сложившуюся ситуацию: первый - 1999 - 2006 гг., второй - 2007 - 2011 гг., третий - после 2011 г. Результаты обобщения позволили выявить различные подходы к осмыслению проблемы противодействия коррупции. Следует отметить, что они неоднозначны, авторы определяют различные приоритеты в осуществлении соответствующей деятельности. Прежде всего при определении основных факторов неэффективности противодействия коррупционным преступлениям на первом из выделенных нами этапов большинство исследователей опирались на распространенные в тот период два мифа. Суть первого в том, что значительная часть авторов (научных работников, представителей правоохранительных и правоприменительных органов, журналистов) основную проблему видели в отсутствии необходимой нормативной базы. При определении приоритетов в ситуации того времени на уровне президента, правительства, парламента, в выступлениях в СМИ основной упор делался на отсутствие закона о борьбе с коррупцией. Именно это обстоятельство якобы препятствовало борьбе с ней (при этом не учитывалось, что подобный закон не будет иметь прямого действия и может оказаться просто декларацией). Подобное мнение вряд ли в полной мере соответствовало действительному положению дел в области правового обеспечения процесса борьбы с коррупцией. Эта позиция, как представляется, служит оправданием бессилия либо нежелания радикального противодействия названному явлению. Так, в силу его транснационального характера проблемам противодействия коррупционным правонарушениям посвящены многочисленные нормативные правовые акты международного уровня (например, Конвенция ООН 2003 г., Конвенция Совета Европы 1999 г.). Задержку с ратификацией Европейской конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, подписанной Россией еще в 1999 г., связывали с расхождением мнений по ее процедуре. Как полагали члены специально созданной рабочей группы, "следовало бы разработать два законопроекта: непосредственно о ратификации и об изменениях в УК РФ, где коррупция была бы прописана отдельной строкой". , из 32 государств, подписавших Конвенцию, 15 ее не ратифицировали, в их числе Австрия, Германия, Греция, Испания, Италия и Франция. Однако это не мешало им успешно противостоять коррупции. При этом следует иметь в виду, что правонарушения, названные в Конвенции, в основном предусмотрены в российском уголовном и административном законодательствах, не расходясь принципиально по объективным и субъективным признакам. Так, В. Федосенко отмечал, что "вот парадокс, официально в российском законе такого понятия просто нет. В то же время по материалам, представленным в Комиссию Госдумы по противодействию коррупции Генпрокуратурой, Верховным Судом, ФСБ и МВД, видно, что на практике применялись "антикоррупционные" нормы уголовного законодательства, предусмотренные пятью статьями УК РФ (ст. ст. 285, 286, 290, 291 и 293). Но ведь в этих статьях законодатель никогда не употреблял даже самого слова "коррупция" <5>. -------------------------------- <5> См.: Федосенко В. 20 поправок против коррупции // Российская газета. 2006. 1 марта.

Вряд ли можно полностью согласиться с мнением авторов, которые сетовали на отсутствие необходимой нормативной базы. И вот по каким соображениям. Во-первых, к моменту вступления в законную силу Уголовного кодекса РФ 1996 г. были приняты правовые акты, которые содержали антикоррупционные нормы. К ним можно отнести, в частности, Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. N 361 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" <6>; Федеральный закон 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Несколько позднее был подписан Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих". Содержащиеся в них нормы были включены в УК РФ. Правда, по предупредительному, репрессивному потенциалу санкции соответствующих норм действующего УК РФ 1996 г. несколько ниже, чем в аналогичных нормах зарубежных УК. К примеру, законодатель Франции, борясь за чистоту государственного аппарата, авторитет власти в действительно правовом государстве, конструирует исключительно формальные составы преступлений и устанавливает весьма жесткие санкции. При этом в обязательном порядке применяются колоссальные штрафы. К сожалению, иной подход мы наблюдали в законодательстве России, где при значительном осложнении криминальной ситуации максимальные пределы санкций статей, регламентирующих ответственность за взяточничество, стабильно снижаются. Так, санкция ч. 3 ст. 173 УК РСФСР за получение взятки при особо отягчающих обстоятельствах предусматривала высшую меру наказания с конфискацией имущества. Часть 4 ст. 290 УК РФ за получение взятки при особо отягчающих обстоятельствах предусматривала максимальное наказание в виде двенадцати лет лишения свободы со штрафом в размере до одного миллиона рублей либо без такового. Этот процесс либерализации уголовного закона, регламентирующего ответственность за получение взятки, начался принятием Закона РСФСР от 5 декабря 1991 г. N 1982-1. -------------------------------- <6> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 17. Ст. 923.

Во-вторых, понятие "коррупция" в нормативном смысле является собирательным, так же как и "организованная преступность", "корыстная преступность" и т. д. В реальности она проявляется в виде конкретных правонарушений, совершаемых специальным субъектом - должностным лицом. Это аксиома, которой придерживается законодательная и правоприменительная практика и России, и зарубежных стран. Поэтому нельзя установить ответственность за коррупцию, а можно установить ответственность за получение или дачу взятки, посредничество во взяточничестве и т. д. В-третьих, вывод о наличии в России слабой нормативной базы борьбы с коррупцией не совсем верен. В России сформирована необходимая система норм, в том числе уголовно-правовых, предусматривающих ответственность за совершение коррупционных преступлений. Как справедливо по этому поводу отмечает С. В. Максимов, "наша страна имеет достаточно объемное и разностороннее законодательство в сфере борьбы с коррупцией и тем самым каким-то образом компенсирует тот негативный образ, который сложился в мире относительно нашего государства" <7>. -------------------------------- <7> Максимов С. В. Состояние законодательной базы антикоррупционного законодательства в Российской Федерации // Материалы международного круглого стола на тему "Формирование законодательных основ антикоррупционной политики на уровне субъекта Российской Федерации". Уфа, 2002. С. 47.

Второй миф заключался в том, что у граждан России в силу недостаточного развития гражданского общества сложилось если не позитивное, то по крайней мере вполне терпимое отношение к коррупции. Настойчиво проводится мысль, что мздоимство в менталитете народов России уже давно приобрело значение скорее традиции, нежели откровенного преступления <8>. Отсюда важнейшей задачей в области противодействия этому явлению называли и продолжают называть воспитание в народе "нулевой терпимости" к коррупции <9>. Не жесткое воздействие на нечистых на руку чиновников, пренебрегающих интересами граждан, а воспитание последних. В данном случае мы наблюдаем стремление переложить бремя ответственности с высшей государственной власти на плечи самих граждан, поставленных действительностью в крайне унизительное положение. Оно порождено чиновниками, сформировавшими традицию "платного" решения фактически любого вопроса, входящего в их компетенцию. В итоге это привело к обретению рассматриваемым видом правонарушений массового характера. В то же время включенные в УК РФ нормы в отношении коррумпированных должностных лиц применялись недостаточно. Если же применялись, то с явными "перекосами". Статистику, показатели борьбы с коррупцией создавали за счет привлечения в качестве взяткополучателей учителей, врачей, преподавателей высших учебных заведений. По мнению М. Гришанкова, высказанному в 2005 г., борьба с коррупцией, к сожалению, пока идет в устном жанре. Радикальных изменений не видит ни власть, ни население <10>. -------------------------------- <8> См.: Голосенко И. А. Феномен "русской взятки": очерк истории отечественной социологии чиновничества // Журнал социологии и социальной антропологии. 1999. N 3. С. 105 - 119. <9> См.: Панина Т. Взятка города берет // Российская газета. 2003. 16 августа. <10> См.: Гришанков М. Экспертиза на коррупцию по евростандарту // Российская газета. 2005. 12 апреля.

Второй этап нами выделен потому, что с 2007 г. начали предприниматься попытки формирования концепции противодействия коррупции и стабилизации правоприменительной практики. В те годы принята масса нормативных правовых актов по противодействию коррупции - концепции, законы, указы Президента, приказы по всем министерствам и ведомствам соответствующей направленности. Однако ситуация по-прежнему оставалась крайне сложной. Президент РФ Д. Медведев, оценивая итоги работы в 2007 г., ознаменованном возбуждением десяти с половиной тысяч уголовных дел о коррупционных преступлениях, отметил: "Мы прекрасно понимаем, что это просто вершина айсберга". На Всероссийском гражданском форуме он вновь констатировал, что коррупция превратилась в системную проблему, и этой системной проблеме мы обязаны противопоставить системный ответ <11>. Спустя два года в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент опять подчеркнул, что коррупция есть один из главных барьеров на пути нашего развития <12>. -------------------------------- <11> Российская газета. 2008. 20 мая. <12> Российская газета. 2009. 13 ноября.

Следовательно, положение в стране в сфере борьбы со взяточничеством и иными коррупционными преступлениями не изменилось к лучшему. Поэтому в целях повышения эффективности борьбы с названной группой преступлений Президент РФ в 2010 г. издает Указ "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов" <13>. В это же время председатель Конституционного Суда РФ В. Зорькин высказывает заслуживающую внимания мысль, что "государство, не способное защитить своих граждан от массового насилия со стороны бандитов и коррупционеров, этой неспособностью обрекает себя на деградацию" <14>. -------------------------------- <13> См.: Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов" // Российская газета. 2010. 7 июля. <14> Зорькин В. Конституция против криминала // Российская газета. 2010. 10 декабря.

Вместе с тем принимаемые меры по противодействию коррупционным преступлениям не приносят желаемых результатов. Правоохранительные органы проводят целевые проверки, по результатам которых в печати появляются восторженные публикации о задержании с поличным преподавателя колледжа, получившего с четырех студенток 1000 рублей. Выспренне сообщается об осуждении нескольких преподавателей за взятки в виде мобильных телефонов, карт экспресс-оплаты сотовых телефонов и т. д. Средства массовой информации, движимые стремлением продемонстрировать лояльность к власти, с не соответствующей ситуации помпезностью доводят эти "вопиющие", вызывающие большой резонанс факты до сведения общественности. В то же время, как правило, отсутствует информация о результатах рассмотрения поистине "громких" уголовных дел о коррупционных преступлениях. Если же они публикуются, то решения судов нередко просто шокируют. Недаром сложился стереотип - "условные сроки за реальные миллионы". В этом смысле трудно не согласиться со словами ректора Магнитогорского университета В. Романова: "Если ты, к примеру, украл, присвоил, увел миллиард, ты можешь остаться вип-персоной. Но если, скажем, учительница попалась на поборах в тысячу рублей, причем для ремонта школы, она сразу становится объектом самого пристального внимания правоохранительных органов. Та же участь ожидает врача, сделавшего подпольный аборт в государственной больнице за плату" <15>. Этот вывод, как полагает автор, связан с наличием в России уродливой социальной пирамиды, деформирующей российское общество, когда на одном полюсе сосредоточена небольшая кучка сверхбогачей (добавим, обладающих правом вседозволенности и свободой от ответственности), а на другом - огромная многомиллионная армия полунищих и обездоленных сограждан. -------------------------------- <15> Романов В. Из пушки по воробьям // Российская газета. 2006. 22 августа.

Ситуацию со статистической отчетностью хорошо прокомментировал в свое время первый заместитель председателя Комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству В. Груздев. Он отметил, что правоохранительным органам "выгодно улучшать показатели за счет борьбы с низовой коррупцией" <16>. Сложившаяся правоприменительная тенденция резко контрастирует со словами Президента В. В. Путина, высказанными еще в 2006 г. Он подчеркивал, что и бизнесмен с миллиардным состоянием, и чиновник любого ранга должны знать, что государство не будет беспечно взирать на их деятельность, если они извлекают незаконную выгоду из особых отношений друг с другом <17>. -------------------------------- <16> Российская газета. 2010. 6 июля. <17> Российская газета. 2006. 11 мая.

К сожалению, следует констатировать, что и второй этап ознаменован теми же декларациями и теми же, по сути, не решаемыми государством проблемами. Начало третьего этапа борьбы с коррупцией, в том числе со взяточничеством, мы связываем с 2011 г., когда Федеральными законами от 4 мая 2011 г. N 97-ФЗ, от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ и от 7 декабря 2011 г. N 420-ФЗ были внесены изменения в ст. ст. 290, 291 Уголовного кодекса РФ, введена ст. 291.1, установившая ответственность за посредничество во взяточничестве. Законодатель предусмотрел в санкциях этих статей повышенную материальную ответственность виновных в совершении соответствующих преступлений. Позитивную роль в предупреждении получения взяток могут сыграть и изменения, внесенные в статьи гл. 15.1 УК РФ, предоставляющие возможность суду при совершении таких преступлений применять конфискацию имущества. При этом нельзя не отметить, что некоторые законодательные новеллы требуют критического анализа. Кроме того, Президентом России подписан ряд указов, посвященных борьбе с коррупцией. Среди них нельзя не отметить особо Указ от 2 апреля 2013 г. N 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" <18> и Указ от 2 апреля 2013 г. N 310 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходов" <19>. -------------------------------- <18> См.: Указ Президента РФ от 2 апреля 2013 г. N 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" // Российская газета. 2013. 4 апреля. <19> См.: Указ Президента РФ от 2 апреля 2013 г. N 310 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" // Российская газета. 2013. 4 апреля.

Таким образом, можно констатировать, что необходимая нормативная база противодействия коррупции создана. Поэтому главное стратегическое направление этой деятельности в настоящее время заключается в совершенствовании правоприменительной практики. Соответственно, и основная направленность теоретических исследований заключается, по нашему мнению, в изучении следственной и судебной практики, исследовании проблемы эффективности уголовной политики в области борьбы с коррупцией, степени использования потенциала действующих уголовно-правовых норм. На основе полученных результатов и должны формулироваться рекомендации по внесению коррективов прежде всего в правоприменительную практику. При этом очень важно определять и реализовывать стратегические направления противодействия коррупции, а не "создавать статистику", не прикрываться положительными результатами за счет выявленных "коррупционеров" из числа учителей, врачей и т. д. <20>. -------------------------------- <20> См.: Егорова Н. А. Уголовная ответственность за коррупционные преступления. Волгоград, 2003. С. 16.

Название документа