Современное понимание института омбудсмена в России и зарубежных странах

СОВРЕМЕННОЕ ПОНИМАНИЕ ИНСТИТУТА ОМБУДСМЕНА В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ <*>

Т. В. КОЛОБОВА

Колобова Татьяна Владимировна, аспирант Воронежского государственного университета.

В данной статье рассмотрена современная концепция института омбудсмена в России и зарубежных странах, ее отличия от классической модели. Автор обосновывает предложения по совершенствованию российского законодательства об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации.

Ключевые слова: классический омбудсмен, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, совершенствование законодательства об Уполномоченном по правам человека, правовое просвещение.

The article is devoted to modern concept of the ombudsman institution in Russia and abroad, it is different from the classical model. The author substantiates the offers of the improvement of Russian legislation of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation.

Key words: classical ombudsman, the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation, the improvement of the legislation of the Commissioner for Human Rights, the legal education.

Проблема совершенствования внутригосударственных механизмов защиты прав человека и гражданина всегда актуальна. Одним из важнейших достижений демократических преобразований во всем мире является создание института омбудсмена (уполномоченного по правам человека). Этот институт имеет скандинавское происхождение; в 1809 г. Конституцией Швеции была введена должность омбудсмена юстиции. В 1919 г. омбудсмен появился в Финляндии, затем в Дании - в 1954 г. По примеру Скандинавских стран этот институт стали учреждать другие государства Европы, Америки, Азиатско-Тихоокеанского региона, Африки. Понятие ombuds (или omdudsperson) пришло из Скандинавии, в средневековом шведском языке слово umbud означало "силу" и "авторитет". В русскоязычной литературе наряду с написанием "омбудсмен" встречается написание "омбудсман". Единообразного и правильного произношения данного термина в отечественной науке не сложилось, несмотря на то что это понятие прочно вошло в юридический и политологический лексикон. В европейских языках, алфавиты которых базируются на латинском, написание рассматриваемого слова сохранилось шведским; в русском же языке, алфавит которого базируется на кириллице, если слово заимствуется из иностранного языка, то, по общему правилу, транскрибируется русскими буквами. С. С. Автономов предполагает, что написание "омбудсмен" - результат стремления транскрибировать русскими буквами английское произношение слова ombudsman [1. С. 260]. Согласно определению Международной ассоциации юристов, омбудсмен - это служба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады [2]. Институт омбудсмена появился как форма контроля публичной администрации. В сферу компетенции классического омбудсмена входило рассмотрение жалоб граждан на действия и решения должностных лиц, а также расследование случаев ненадлежащего администрирования; главная цель его деятельности состояла в улучшении административного управления. Анализ конституций и законов об омбудсменах в зарубежных государствах показывает, что вплоть до конца XX в. ни один классический омбудсмен не имел прямой компетенции защиты прав человека. Рассмотрение жалоб граждан традиционно проводилось в контексте ненадлежащего администрирования [3]. Закон о Посреднике Французской Республики определяет компетенцию омбудсмена, который, "являясь независимым органом власти, принимает жалобы, касающиеся государственных учреждений, местных властей, публичных организаций и всяких других организаций, ответственных за службу всему обществу, в сфере их действий по отношению к обществу" [4]. Вне сферы компетенции французского медиатора находятся суды. Одной из основных задач омбудсмена в Литве - Контролера Сейма - является "борьба с бюрократизмом - деятельностью должностного лица, когда вместо решения дел по существу соблюдаются излишние или надуманные формальности, необоснованно отказывается в решении относящихся к компетенции должностного лица вопросов, затягивается принятие решений или выполнение своих обязанностей..." [5]. Основания для рассмотрения жалобы, адресованной литовскому омбудсмену, могут находиться за рамками собственно правовых норм в привычном смысле и включать требования разумности и надлежащего управления. В законе, регламентирующем деятельность польского омбудсмена - Уполномоченного по правам граждан, закрепляется, что "по делам, касающимся защиты свобод и прав человека и гражданина, Уполномоченный проверяет, имело ли место нарушение законодательства или принципов социального общежития и справедливости в результате действий или бездействия органов, организаций и учреждений, призванных соблюдать и осуществлять эти свободы и права". В Соединенном Королевстве и Республике Ирландия институт омбудсмена рассматривается доктриной как парламентский агент: его роль заключается в осуществлении контроля над администрацией от лица законодательного органа. При расследовании омбудсмены используют более широкие основания оценки, нежели законность и обоснованность, - категории "неудовлетворительное управление" и "хорошее управление": нет ни одного законного административного решения или действия, которое входило бы в противоречие с "хорошей административной практикой", но решение, принятое в рамках закона, может оказаться примером "неудовлетворительного управления" [4]. "Неудовлетворительное управление", как и "хорошее управление", представляет собой рамочные, бланкетные концепты. Это дает омбудсменам Соединенного Королевства и Республики Ирландия значительную свободу и позволяет расширительно толковать понятие неудовлетворительного управления. Законодательство об омбудсменах Соединенного Королевства ставит на первый план деятельность по рассмотрению жалоб и не содержит норм, непосредственно наделяющих омбудсменов полномочиями по совершенствованию законодательства. Задача омбудсменов Соединенного Королевства и Республики Ирландия ограничивается исключительно совершенствованием административной практики. Начиная с середины XX в. институт омбудсмена стал рассматриваться как непременный атрибут демократического государства, что привело к его массовому распространению в самых разных правовых системах на всех континентах. Под воздействием глобализации происходит изменение концепции института омбудсмена: из органа контроля за администрацией он превращается в правозащитный институт. В отличие от классического института, современные омбудсмены являются многофункциональными государственными органами, содействующими реализации общепризнанных принципов и норм по правам человека на внутригосударственном уровне, развитию международного и регионального сотрудничества по правам человека, играют профилактическую роль в предотвращении нарушений конституционных прав [3]. В качестве примера можно назвать шведского омбудсмена по вопросам равенства, датского омбудсмена, большинство омбудсменов в странах Латинской Америки, Восточной и Центральной Европы, Верховного комиссара ООН по правам человека, Комиссара Совета Европы по правам человека. В соответствии с Законом "Об омбудсмене фолькетинга", согласно ратифицированному Данией дополнительному протоколу к Конвенции ООН против пыток и жестокого обращения, датский омбудсмен должен выполнять функцию государственного превентивного механизма. 20 декабря 1993 г. Генеральная Ассамблея ООН Резолюцией N 48/141 учредила пост Верховного комиссара по поощрению и защите всех прав человека (Верховный комиссар ООН по правам человека). Он не рассматривает частные жалобы о нарушении прав и свобод человека в том или ином государстве [6. С. 344]. Верховный комиссар ООН должен принимать меры в отношении серьезных нарушений прав, предпринимая предупредительные действия. Он призван поощрять эффективное осуществление гражданских, культурных, экономических, политических и социальных прав; представлять рекомендации компетентным органам системы ООН в области прав человека в целях содействия эффективному поощрению и защите всех прав человека; играть активную роль в устранении препятствий реализации прав, недопущении их нарушений; координировать учебные и пропагандистские программы ООН в сфере прав человека, оказывать консультативную помощь, расширять международное сотрудничество; содействовать реализации договоров о правах человека. Первого мая 1999 г. Комитет министров Совета Европы на 104-й сессии в Будапеште принял Резолюцию (99)50 "О Комиссаре Совета Европы по правам человека". Комиссар призван содействовать осуществлению информационно-просветительской деятельности в области прав человека, совершенствованию законодательства, он должен анализировать законодательство и правоприменительную практику государств - членов Совета Европы в данной сфере. Комиссар содействует эффективному соблюдению и реализации прав человека, консультирует и информирует по вопросам защиты прав человека и предотвращения их нарушения, оказывает содействие деятельности национальных омбудсменов. К новому типу омбудсменов относится и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, которому в 2009 г. Международный координационный комитет национальных институтов по содействию и защите прав человека ООН присвоил высший аккредитационный статус, означающий полное соответствие Принципам (национальных) специализированных институтов по содействию и защите прав человека [7. С. 157]. Согласно Федеральному конституционному закону "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" [8] его задачи и компетенция гораздо шире, чем у парламентских омбудсменов, функционирующих в странах развитой демократии. Целью деятельности Уполномоченного является обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод человека, задачи Уполномоченного: содействие восстановлению нарушенных прав и свобод граждан; совершенствование законодательства в области прав и свобод человека и гражданина; формирование всеобщей культуры прав человека, повышение осведомленности граждан о правах и свободах, гарантированных Конституцией Российской Федерации; развитие международного и межрегионального сотрудничества в области прав и свобод. Правотворческая, информационно-аналитическая, просветительская деятельность является сутью института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. В связи с этим целесообразно продолжить совершенствование правового регулирования данного института по следующим направлениям. 1. Правотворческая функция. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не имеет полноценной возможности оказывать влияние на совершенствование законодательства в области защиты и обеспечения прав и свобод личности. Для реализации правотворческой функции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации следует наделить правом законодательной инициативы и внести соответствующие изменения в ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации [9]. Кроме того, Уполномоченного целесообразно наделить правом обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам общего нормоконтроля, для этого потребуется внести изменения в ч. 2 ст. 125 Конституции и ст. 84 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" [10]. 2. Информационно-аналитическая функция. По итогам своей деятельности Уполномоченный составляет ежегодные и специальные доклады о соблюдении прав человека, которые призваны обеспечить системное и широкое информирование граждан, органов власти и должностных лиц о положении с соблюдением конституционных прав человека и мерах, принимаемых Уполномоченным и органами власти, по восстановлению прав и свобод. В качестве важнейшего источника информации о нарушениях прав граждан Уполномоченному следует использовать не только конкретные жалобы, но и сообщения СМИ, особенно это касается массовых и грубых нарушений прав человека. Целесообразно закрепить в ст. 27 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" меры реагирования государственных органов и должностных лиц на доклады Уполномоченного. 3. Информационно-просветительская функция. Поскольку Уполномоченный не обладает властными административными полномочиями и его заключения не обязательны для государственных органов и должностных лиц, гласность является главным оружием омбудсмена. Следует усилить информационно-просветительскую функцию омбудсмена и закрепить в Законе формы и методы взаимодействия Уполномоченного по правам человека со средствами массовой информации, неправительственными правозащитными и иными общественными организациями. Формирование информационной политики института Уполномоченного по вопросам соблюдения прав человека, форм и методов их защиты может быть действенно обеспечено только за счет развития контактов с прессой, радио, телевидением и другими средствами массовых коммуникаций. Взаимодействие омбудсмена со СМИ осуществляется в следующих формах: а) публикации о деятельности Уполномоченного, выступления омбудсмена и сотрудников аппарата в прямом эфире радиостанций и телевизионных каналов; б) проведение совместных пресс-конференций, поездок в регионы, конкурсов и других мероприятий; в) опубликование ежегодных и специальных докладов Уполномоченного в официальных печатных изданиях; г) опубликование заключений и иных документов Уполномоченного. Важнейшим направлением деятельности российского омбудсмена является правовое просвещение - целенаправленная деятельность Уполномоченного по формированию высокого правосознания и правовой культуры граждан, преодолению правового нигилизма и распространению знаний о правах и свободах человека, формах и методах их защиты. Правовое просвещение осуществляется в двух основных формах: распространение информации о правах человека (публикации по правам человека и их защите в СМИ и на интернет-сайте Уполномоченного, мероприятия по правовому просвещению и разъяснению гражданам их прав, форм и средств их защиты) и оказание заявителям бесплатных юридических консультаций по вопросам прав человека. Осуществление Уполномоченным правового просвещения через СМИ возможно только на системной основе, при наличии постоянных рубрик в периодических печатных изданиях и передач на радио и ТВ, с внедрением инновационных коммуникационных технологий (например, возможностей сети Интернет в организации онлайн-консультирования граждан) и расширением доступа граждан к правовым информационным ресурсам. Таким образом, современные реалии требуют отхода от классической модели омбудсмена с учетом специфики национальной системы прав человека и международных стандартов прав человека. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации - независимое должностное лицо, которое рассматривает жалобы на действия и решения государственных органов и должностных лиц, осуществляет деятельность по совершенствованию законодательства и правовому просвещению, способствует развитию международного и межрегионального сотрудничества в области прав и свобод. Институт Уполномоченного в Российской Федерации должен постоянно развиваться и совершенствоваться с учетом мировых тенденций в сфере защиты прав человека.

Литература

1. Автономов С. С. Права человека, правозащитная и правоохранительная деятельность. М.: Фонд "Либеральная миссия"; Новое литературное обозрение, 2009. 448 с. 2. Семенова А. Ю. Уполномоченный по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Автореф. дис. ... к. ю.н. Тюмень, 2006. 29 с. 3. Чуксина В. В. Внесудебная защита прав человека: пост-омбудсмен институты // Конституционное муниципальное право. 2011. N 6. 4. Тимофеев М. Т. Институт омбудсмена в Великобритании и Ирландии: контроль, основанный на сотрудничестве. М.: Новая юстиция, 2006. 208 с. 5. Лохматов Е. А. Институт омбудсмена и судебная система в странах Балтии: механизмы и проблемы взаимодействия // Право и политика. 2007. N 6. 6. Миронов О. О. Новая концепция института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Конституционное право и политика: Сборник материалов международной научной конференции / Юридический факультет МГУ им. М. В. Ломоносова. М.: Юрист, 2012. 800 с. 7. Чуксина В. В. Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в системе государственной защиты прав человека // Правозащитная деятельность органов государственной власти: проблемы и перспективы: Материалы круглого стола с международным участием. Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2012. 181 с. 8. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". 9. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. 10. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Название документа