Европейский механизм стабильности и Кипр: кто кого?

ЕВРОПЕЙСКИЙ МЕХАНИЗМ СТАБИЛЬНОСТИ И КИПР: КТО КОГО?

А. Ж. СТЕПАНЯН

Степанян Армен Жоресович, старший преподаватель кафедры права Европейского союза Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.

В статье представлены причины влияния связи положения банков Кипра и государственного бюджета, проанализирован правовой статус Европейского механизма стабильности, Еврогруппы и правовые основы предоставления ими финансовой помощи Кипру.

Ключевые слова: Еврогруппа, ЕМС, бюджетный дефицит, Кипр.

European mechanism of stability and Cyprus: tug or war? A. Zh. Stepanyan

The article presents the reasons for influence of the tie the state of the banks of Cyprus and the state budget, analyses the legal status of the European mechanism of stability, Eurogroup and legal fundamentals of provision of financial assistance by them.

Key words: Eurogroup, EMS, budgetary deficit, Cyprus.

Быстро развившееся от предложений до реализации решение Кипра о "заморозке" и списании части депозитов достаточно наглядно показало, что Европейский союз не является истиной в последней инстанции и государства до сих пор могут и хотят сами решать, что делать в сложной ситуации. Вопрос о том, как была допущена сложная ситуация, неоднократно муссировался, однако остался без внятного ответа со стороны официальных лиц Кипра. Попробуем проанализировать, какие правовые механизмы были использованы ЕС для решения ситуации с Кипром, какими актами это регулируется и действительно ли работоспособна такая система. Может ли публичная власть спасти частные банки, могут ли банки побороться за себя без поддержки власти? После вступления в силу последних изменений в учредительные договоры Европейского союза принципы экономической политики закреплены в самой первой статье раздела "Экономическая и денежная политика" Договора о функционировании Европейского союза (ДФЕС) <1>, определяющего порядок функционирования всех аспектов экономического и валютного союза. Все закрепленные в ст. 119 принципы экономической политики можно разделить на две группы основополагающих положений <2>, при этом первая группа охватывает один базовый принцип - открытой рыночной экономики со свободной конкуренцией (§ 1 - 2 ст. 119 ДФЕС), а вторая группа принципов, распространяющаяся и на денежную политику (т. е. на экономический и валютный союз в целом), называется руководящими принципами <3>. Согласно § 3 ст. 119 ДФЕС к руководящим принципам относятся: "стабильные цены"; "здоровые публичные финансы и условия денежного обращения"; "стабильный платежный баланс". -------------------------------- <1> Изменения вступили в силу с 2009 г. Договор о функционировании Европейского союза. Официальный журнал C83 от 30.03.2010. <2> Право Европейского союза. Особенная часть. 4-е изд., пер. и доп.: Учебник для бакалавров / Под ред. С. Ю. Кашкина. М.: Юрайт, 2012. С. 181 - 182. <3> От фр. principes directeurs, англ. guiding principles.

Так как принципы экономической политики закреплены в учредительных документах ЕС, они обладают высшей юридической силой в праве ЕС. Действие этих принципов распространяется на все государства - члены ЕС, в том числе не входящие в зону евро, что указано в ст. 120 ДФЕС. Они также обязательны для всех институтов, органов и учреждений самого ЕС. Координация экономической политики в зоне евро на более высоком уровне осуществляется в рамках саммита зоны евро, который включает председателя Европейской комиссии и глав государств или правительств государств - членов ЕС, перешедших на евро. В учредительных договорах ЕС отсутствуют положения, закрепляющие статус данного саммита. Однако порядок его работы регулируется заключениями Европейского совета, а также декларациями, принятыми в рамках самого этого саммита. Среди важнейших стоит назвать заключения Европейского совета от 23 октября 2011 г. и приложение 1 "Десять мер по улучшению управления зоной евро" к декларации саммита зоны евро от 26 октября 2011 г. <4>. В соответствии с указанными документами саммиты призваны "определять стратегические ориентиры, касающиеся проведения экономической политики, улучшения конкурентоспособности и усиления сближения внутри зоны евро". -------------------------------- <4> Conseil europeen, 23 octobre 2011. Conclusions // Bruxelles, le 23 octobre 2011. Doc. EUCO 52/11; Declaration du sommet de la zone euro. Annexe 1. Dix mesures pour ameliorer la gouvernance de la zone euro // Bruxelles, le 26 octobre 2011.

Кипрскому кризису предшествовал кризис Греции, а ранее - общемировой кризис 2008 г. В их основе лежала неразумная бюджетная политика данных стран. Учредительными договорами ЕС предусмотрены различные механизмы обеспечения принципов бюджетной дисциплины. Важнейшими для рассматриваемой нами темы являются два принципа, закрепленные в ст. 125 ДФЕС - "принцип финансовой неответственности государств-членов по индивидуальным обязательствам друг друга", распространяющийся и на ЕС в целом, и в ст. 126 ДФЕС - "государства-члены избегают чрезмерных бюджетных дефицитов". Чрезмерный бюджетный дефицит определен в параграфе 2 ст. 126 ДФЕС и детализирован в Протоколе о процедуре в отношении чрезмерных дефицитов. Бюджетный дефицит признается чрезмерным, если превышена хотя бы одна из указанных величин: 1) дефицит государственного бюджета (текущий или планируемый) превышает 3% валового внутреннего продукта (ВВП) страны и (или) 2) совокупный государственный долг превышает 60% ВВП страны. В случае наличия чрезмерного дефицита Европейской комиссией осуществляется наблюдение и Советом ЕС выдаются предписания с целью улучшения ситуации. Итогом всей процедуры в случае неулучшения ситуации является право Совета ЕС применить санкции к государству-члену с чрезмерным дефицитом. Совет может (при этом при голосовании представитель государства-члена, в отношении которого Советом принимаются санкции и другие меры, лишается права голоса (§ 13 ст. 126 ДФЕС)): - потребовать от соответствующего государства-члена перед выпуском облигаций и других ценных бумаг публиковать дополнительную информацию, которую укажет Совет; - предложить Европейскому инвестиционному банку пересмотреть свою политику предоставления займов в отношении соответствующего государства-члена; - потребовать, чтобы соответствующее государство-член предоставило Союзу беспроцентный вклад подходящих размеров до того момента, пока, по мнению Совета, чрезмерный дефицит не будет исправлен; - наложить штрафы подходящих размеров (§ 11 ст. 126 ДФЕС). Несмотря на любые меры по соблюдению бюджетной дисциплины, государства-члены могут оказаться в объективно тяжелой финансовой ситуации как из-за собственной политики, так и из-за происходящих в обществе и экономике событий. Тогда им очень требуется оказание экстренной финансовой и иной помощи со стороны других государств-членов и ЕС в целом. Применительно к оказанию помощи именно финансового характера главным является положение, закрепленное в параграфе 2 ст. 122 ДФЕС: "Когда государство-член сталкивается с трудностями или с серьезной угрозой возникновения значительных трудностей по причине стихийных бедствий или чрезвычайных происшествий, выходящих из-под его контроля, Совет по предложению Комиссии может предоставлять соответствующему государству-члену финансовую помощь Союза. Председатель Совета информирует о принятом решении Европейский парламент". После мирового экономического кризиса 2008 г. для поддержки государств-членов, особо пострадавших от его последствий, в 2010 г. как временное явление был учрежден Европейский механизм финансовой стабилизации. В рамках данного механизма Европейская комиссия в целях предоставления кредитов заинтересованным государствам-членам уполномочена привлекать заемные средства на рынках капиталов или у финансовых институтов. Порядок функционирования механизма закрепил Регламент (ЕС) N 407/2010 Совета от 11 мая 2010 г. о Европейском механизме финансовой стабилизации <5>. В 2011 г. был образован постоянный механизм - Европейский механизм стабильности <6>. С этой целью в ДФЕС была внесена поправка <7>, уполномочивающая государства - члены зоны евро создать подобный фонд. Параграф 3 ст. 136 ДФЕС гласит: "Государства-члены, чьей денежной единицей является евро, могут учредить механизм стабильности, который будет активизироваться, если это потребуется для сохранения стабильности зоны евро в целом. Предоставление в рамках данного механизма любого необходимого финансового содействия будет подчиняться выполнению строгих условий". -------------------------------- <5> Council Regulation (EU) No 407/2010 of 11 May 2010 establishing a European financial stabilisation mechanism. <6> Фр. Mecanisme europeen de stabilite, англ. European Stability Mechanism. <7> На конец марта 2013 г. 26 из 27 государств-членов ратифицировали поправки о внесении данных изменений.

Вместе с принятием поправки в ДФЕС был заключен Договор об учреждении Европейского механизма стабильности (подписан в Брюсселе 2 февраля 2012 г.) <8>. В соответствии с Договором 2012 г. Европейский механизм стабильности выступает в качестве самостоятельного международного финансового учреждения с правами юридического лица и местонахождением в Люксембурге. Капитал Европейского механизма стабильности установлен в размере 700 млрд. евро <9>. -------------------------------- <8> На конец марта 2013 г. все 17 государств зоны евро ратифицировали этот договор. <9> Примечательно, что лишь 80 млрд. подлежат оплате до середины 2014 г., а 620 млрд. остаются объявленным капиталом. При таких параметрах доступными для кредитования объявляются 500 млрд. евро.

Рассмотрев основы политики ЕС в области поддержки и оказания помощи государствам-членам, необходимо изучить, были ли реализованы данные меры в отношении Кипра. Так, согласно статистическим данным <10> чрезмерность дефицита бюджета на Кипре наблюдалась еще с 1998 г., а именно в 1998 - 1999, 2001 - 2004 гг. и с 2009 г. по настоящее время. Таким образом, данное явление не новое для Кипра, и можно сделать вывод, что фактически лишь в период нахождения в ЕС Кипр смог поддерживать необходимые параметры своего бюджета, но недолго, до наступления кризиса. -------------------------------- <10> С целью минимизировать объем ссылок на документы представляется целесообразным указать общие сведения. Все данные взяты из документов и отчетов Европейской комиссии, Совета ЕС за соответствующие годы.

Первое уведомление о проблемах в финансовом секторе от Европейской комиссии Кипр получил в мае 2011 г. <11>. Переговоры с Кипром о выделении ему помощи начались еще с осени 2011 г. <12>. Стоит сказать, что для полноценной работы Европейского механизма стабильности оценку ситуации производит так называемая Тройка: Европейская комиссия, ЕЦБ и Международный валютный фонд, то есть привлекается общеизвестное уважаемое экспертное учреждение. Летом 2012 г. в Еврогруппу поступил запрос от кипрских властей на помощь <13>. -------------------------------- <11> Выступление заместителя председателя Европейской комиссии Олли Рен (Olli Rehn) перед Европейским парламентом 17.04.2013. URL: http://europa. eu/rapid/press-release_SPEECH-13-325_en. htm. <12> Eurogroup statement on a possible macro-financial assistance programme for Cyprus. Eurogroup. 13 December 2012 // http://www. consilium. europa. eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ecofin/134270.pdf. <13> Statement by Eurogroup. Eurogroup. 27 June. URL: http://eurozone. europa. eu/media/367984/eg_statement_cyprus_27_june_2012.pdf.

Еще в декабре 2012 г. предварительная оценка мер поддержки Кипра составляла 17,5 млрд. евро, из которых 10 млрд. предназначались для докапитализации банков, 6 - на поддержку старых долгов, 1,5 - на покрытие бюджетных дефицитов в 2013 - 2015 гг. <14>. С учетом указанных мер поддержки соотношение долга к ВВП становилось около 140%. Исходя из этих данных видно, что еще почти полгода назад ситуация в банковском секторе Кипра была практически катастрофической. Власти Кипра искали механизмы выхода из данной ситуации, при этом кипрские банки, в частности Cyprus Popular Bank (Laiki Bank), продолжали проводить операции, открывать счета вкладчикам и неофициально проводить акции по дополнительному привлечению клиентов. Примечательно отсутствие какой-либо адекватной деятельности Центрального банка Кипра, на сайте которого <15> первая новость за последние два года относительно экономической ситуации в стране и банковском секторе датируется лишь ноябрем 2012 г., далее декабрем 2012 г., а после нее - уже концом марта 2013 г. о мерах, согласуемых с Евросоюзом. -------------------------------- <14> Cyprus could lower debt post-bailout with ESM. Kathimerini. 12 December 2012. URL: http://www. ekathimerini. com/4dcgi/_w_articles_wsite2_1_12/12/2012_474074. <15> URL: http://www. centralbank. gov. cy.

Президент Еврогруппы позднее в своем выступлении в Европейском парламенте указал, что было бы заблуждением считать, что Еврогруппа слишком долго ждала, чтобы что-то предпринять. Он напомнил, что для того, чтобы помощь была выделена, необходимо вначале попросить о ней, а потом уже приходить к общему пониманию необходимых мер, и, как только состоялись выборы в парламент Кипра в феврале 2013 г., решение было найдено за считаные недели <16>. -------------------------------- <16> URL: http://www. eurozone. europa. eu/newsroom/news/2013/05/eurogroup-president-sets-record-straight-on-cyprus/.

Однако полностью согласованный в конце марта 2013 г. с Международным валютным фондом и Европейским механизмом стабильности объем помощи был лишь 10 млрд. евро, причем эти деньги почти не предназначались для докапитализации банков <17>. Уже тогда ЕС настаивал на том, чтобы депозиты менее 100 000 евро из Laiki Bank были переведены в Bank of Cyprus, а более - оставлены на процедуру банкротства и закрытия Laiki Bank. Таким образом, ЕС не просто признавал ситуацию с банками катастрофической, а прямо готов был выделить деньги государству, но не банкам. Политико-экономическое решение Европейского союза относительно кипрских банков, принятое государствами, входящими в зону евро, было политически неминуемым. -------------------------------- <17> Eurogroup Statement on Cyprus. Eurogroup. 25 March 2013 // http://www. consilium. europa. eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ecofin/136487.pdf.

Кипру ничего не оставалось, как издать закон, устанавливающий ограничения на операции в банках. "Приятным" дополнением для клиентов со всего мира стали многочисленные государственные праздничные и, следовательно, нерабочие для банков дни на Кипре во время приостановки операций. Позднее запрет на операции был снят, операции разрешены лишь частично. Примечательны названия актов, принятых на Кипре, отражающие суть и сложность ситуации, например Закон об обеспечении ограничительных мер на транзакции в экстренных случаях <18>. -------------------------------- <18> The Enforcement of Restrictive Measures on Transactions in case of Emergency Law of 2013. В тексте указывается, что его альтернативное название - The Enforcement of Temporary Restrictive Measures on Transactions in case of Emergency Eighth Decree.

В апреле 2013 г. решение было принято: Европейский механизм стабильности дает заем 9 млрд. евро, Международный валютный фонд - 1 млрд. Все депозиты менее 100 000 евро оставались нетронутыми, лишь "замороженными" на некоторое время, иначе это противоречило бы собственному законодательству ЕС, а именно Директиве 94/19/EC с изменениями 2009 г., установившей гарантии возмещения депозитов до 100 000 евро. А вот все депозиты более 100 000 евро стали размещаться в Банке Кипра и частично преобразовываться в уставный капитал банка, превратив владельцев вкладов в акционеров. Легитимность такого решения о рекапитуляции в достаточной мере спорна, учитывая тот факт, что основанием для этого явился указ Центрального банка Кипра <19>, в нашем понимании не имеющего права лишать собственности третьих лиц или изменять ее натуру. -------------------------------- <19> "О спасательных мерах собственными средствами Банка Кипра (Общество с ограниченной ответственностью коммерческий банк)" от 29.03.2013.

Особенностью подписанного соглашения о взаимопонимании между Кипром и Тройкой стал также пересмотр антиотмывочного законодательства в финансовых институтах. Так, ЕС указал, что частично проблемы таились именно в невнимательной политике финансового мониторинга и идентификации клиентов. Нельзя не вспомнить пример Исландии, не входящей в ЕС, однако входящей в Европейское экономическое пространство и являющейся сейчас страной - кандидатом в ЕС, ставшей жертвой кризиса 2008 г. В 2003 г. долг Исландии равнялся 200% ВНП, в 2007 г. - уже 900%. В результате того, что крупнейшие банки страны обанкротились, требования Всемирного банка и ЕС (поддерживающего самых крупных кредиторов - лиц из Великобритании и Голландии) погасить задолженность в 3,5 млрд. евро привели к тому, что каждый житель Исландии в течение примерно пятнадцати лет должен был бы ежемесячно платить около 100 евро, чтобы заплатить долги одних частных лиц перед другими частными лицами. Исландия "взорвалась". В 2010 г. был проведен референдум, на котором граждане высказались против возврата долгов, а также за выработку новой Конституции. Конституция была принята осенью 2012 г., в ней удивительно поменялись приоритеты: стоило допустить народ напрямую к разработке <20> и принятию Конституции и конституционных законов, как вместо приватизации как панацеи от всех бед экономики "получилась" национализация ресурсов, вместо гостайны - открытость, вместо строго представительной демократии - элементы прямой демократии. -------------------------------- <20> "Предложения граждан собирались через Фейсбук, Твиттер и даже Ютуб. Всего от простых исландцев поступило 3600 комментариев к работе Совета и 370 поправок к Конституции. Каждую неделю Совет публиковал в Интернете новые статьи для общественного обсуждения. Спустя две или три недели, после просмотра предложений от общественности и экспертов, Совет публиковал финальную версию статей, которые затем обсуждались еще раз. Кроме того, члены Совета раз в неделю записывали рассказ о своей работе и выкладывали его на Ютуб, а трансляции их заседаний можно было смотреть в прямой трансляции в Интернете. В конце работы все 25 членов Совета проголосовали за окончание работы над Основным законом. "Мы, люди Исландии, желаем создать справедливое общество, где каждый из нас будет иметь равное место за общим столом" - такими словами начинается Конституция". Цит. по: Пряников П. Исландия: каждая кухарка может написать Конституцию // Московский монитор. 19.11.2012. URL: http://mosmonitor. ru/articles/society/islandiya-kazhdaya-kuharka-mozhet-napisat-konstituciyu. html.

Как видно из вышесказанного, ситуация с Кипром показала, что частный капитал банков оказывает сильное влияние на государство в целом, на его политику и решения. Европейский союз как игрок - мощный и сильный, однако играет он на своем поле. Однако даже в ЕС не только не отказываются, а даже предлагают ввести в ближайшее время Банковский союз как элемент валютного и экономического союза, то есть прямой надзор и контроль за кредитными учреждениями на уровне ЕС. При этом в качестве основных аргументов приводятся следующие: "...ситуации с Кипром не было бы, если бы у ЕС была компетенция" и "банки Кипра не смогли бы таким образом превысить риски, чтобы допустить такую ситуацию". Так, может, государственные банки - это не так и плохо? Может, стоит не откидывать идеи национализации системообразующих банков, как это уже было, например, в Бельгии в 2008 г.? Только согласятся ли все государства ЕС дать на это деньги, ведь в конечном счете это будет означать покупку частных банков на деньги граждан государств - членов ЕС.

Название документа