О проблеме унификации международных, зарубежных и национальных норм о борьбе с коррупцией

О ПРОБЛЕМЕ УНИФИКАЦИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ, ЗАРУБЕЖНЫХ И НАЦИОНАЛЬНЫХ НОРМ О БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ

О. АДОЕВСКАЯ

Адоевская Ольга, доцент юридического факультета Самарского государственного университета, кандидат юридических наук.

Глобализация диктует необходимость усиления межгосударственного сотрудничества "в связи с предотвращением и пресечением преступной деятельности, которой присуща международная общественная опасность" <1>. Одним из основных направлений совершенствования противодействия преступности признается создание унифицированных уголовно-правовых норм, согласованных с аналогичными нормами других государств, входящих в ООН <2>. Под унификацией в уголовном праве понимается правотворческий процесс, обеспечивающий "единообразное правовое регулирование сходных (однородных) либо совпадающих (тождественных) общественных отношений в ходе создания или совершенствования нормативно-правовых предписаний или их элементов" <3>. -------------------------------- <1> URL: http://www. mup-info. com/mup/book/predmet-i-principy. <2> Голик Ю., Иногамова-Хегай Л., Комиссаров В., Номоконов В. О национальной концепции уголовного права // Уголовное право. 2006. N 2. С. 18, 20. <3> Кругликов Л. Л., Смирнова Л. Е. Унификация в уголовном праве. СПб., 2008. С. 93.

В настоящее время Российская Федерация ратифицировала ряд конвенций по борьбе с коррупцией <4>, нормы которых являются базовой составляющей всемирных согласованных усилий по борьбе с коррупцией. Юридическое значение ратификации конвенций состоит в окончательном согласии государства на обязательность для него конвенционных положений, в придании им юридической силы внутри государства. Аналогичная оценка ратификации дана в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" (ст. ст. 2, 5, 6). -------------------------------- <4> Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ); Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (принята в г. Нью-Йорке 15 ноября 2000 г. Резолюцией 55/25 на 62-м пленарном заседании 55-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, ратифицирована Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. N 26-ФЗ); Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (заключена в г. Страсбурге 27 января 1999 г., ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г. N 125-ФЗ); Конвенция по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций (принята в г. Стамбуле 21 ноября 1997 г. Конференцией полномочных представителей стран - членов ОЭСР, присоединена Федеральным законом от 1 февраля 2012 г. N 3-ФЗ) // СПС "КонсультантПлюс".

Механизм согласования норм международного и внутреннего права в рамках национальных правовых систем раскрывает теория имплементации. Она рассматривает его как комплекс мероприятий, направленных на признание юридической силы и организационное обеспечение осуществления международных правовых норм внутри правовой системы государства <5>. -------------------------------- <5> См.: Гаврилов В. В. Международная и национальные правовые системы: понятие и основные направления взаимодействия: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Казань, 2006. С. 9.

Один из способов имплементации норм международного права в российскую уголовно-правовую систему или действующее уголовное законодательство - внесение изменений в Уголовный кодекс. Федеральным законом от 4 мая 2011 г. N 97-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" криминализирован подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций. Соответствующие изменения внесены в ст. 290 "Получение взятки" и ст. 291 "Дача взятки" главы 30 УК <6>. Данные новеллы устранили несоответствие отечественного уголовного законодательства положениям Конвенций Совета Европы (1999 г.) и ООН (2003 г.) о необходимости криминализации подкупа иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций. -------------------------------- <6> Следует отметить, что в научных обсуждениях обоснованности криминализации подкупа иностранных должностных лиц научные исследователи высказывали сомнения в том, что иностранные должностные лица, а также должностные лица публичных международных организаций, не находящиеся на государственной гражданской службе Российской Федерации, могут совершить посягательство на государственную власть, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления, т. е. на объект, охраняемый нормами главы 30 Уголовного кодекса РФ. В связи с этим криминализация указанных деяний предлагалась в самостоятельной главе УК РФ.

Но проведенную имплементацию конвенционных положений нельзя признать успешной. В примечании 2 к ст. 290 УК РФ даны дефиниции иностранного должностного лица и должностного лица публичной международной организации <7>, полностью заимствованные из текста Конвенции ООН против коррупции (ст. 2). Законодатель дословно воспроизвел в уголовном законе использованную в Конвенции терминологию, несмотря на предупреждение "об осторожном подходе к дословному включению положений Конвенции во внутригосударственное законодательство" <8>. -------------------------------- <7> Под иностранным должностным лицом понимается любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия; под должностным лицом публичной международной организации понимается международный гражданский служащий или любое лицо, которое уполномочено такой организацией действовать от ее имени. <8> См.: Руководство для законодательных органов по имплементации Конвенции ООН против коррупции // Официальный сайт Управления ООН по наркотикам и преступности: http://www. unodc. org.

Криминализация подкупа иностранных должностных лиц была проведена без учета принципа гражданства (персональной юрисдикции), закрепленного в статьях Конвенций Совета Европы (1999 г.) и ООН (2003 г.). Названные конвенции предоставляют право государству-участнику установить свою юрисдикцию в отношении преступлений, совершенных гражданами этого государства, государственными должностными лицами или членами национальных государственных собраний. Специальные правила об освобождении от юрисдикции государства пребывания национальных должностных лиц закреплены в уголовных кодексах ФРГ <9>, Голландии <10>, Аргентины <11>, Таиланда <12> и др. -------------------------------- <9> Согласно п. 12 § 5 Уголовного кодекса ФРГ, германское уголовное право действует независимо от права места совершения деяния в отношении деяний, которые совершены германским должностным лицом или лицом, специально уполномоченным на выполнение обязанностей публичной службы во время нахождения на службе либо в связи со службой" // URL: http://law. edu. ru. <10> Согласно ст. 6 Уголовного кодекса Голландии, последний применяется к голландским государственным служащим за совершение должностных преступлений независимо от места их совершения // URL: http://law. edu. ru. <11> См.: Уголовный кодекс Аргентины 1922 г. // Уголовный кодекс Аргентины / Науч. ред. Ю. В. Голик. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. <12> Уголовный кодекс Таиланда 1956 г. // Уголовный кодекс Таиланда / Науч. ред. и предисл. А. И. Коробеева, Ю. В. Голика. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2005.

Расширение российским государством национальной юрисдикции в отношении иностранных должностных лиц может привести к правовым конфликтам между государствами. Заслуживающим внимания представляется итальянский опыт имплементации положений Конвенции по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций. Итальянский законодатель после ратификации названной конвенции криминализировал подкуп иностранных должностных лиц. При этом для определения иностранного должностного лица был использован перечневый способ. Согласно ст. 302-bis Итальянского уголовного кодекса, к иностранным должностным лицам относятся члены Комиссии Европейских сообществ, Европейского парламента, Суда, Счетной палаты Европейских сообществ и др. <13>. -------------------------------- <13> См.: официальный сайт Управления ООН по наркотикам и преступности // http://www. unodc. org/.

Неадаптированная имплементация конвенционных формулировок привела к тому, что законодательная дефиниция иностранного должностного лица по содержанию стала шире, чем аналогичная дефиниция российского должностного лица <14>. Сложилась парадоксальная ситуация: действие российского уголовного закона распространяется на узкий круг российских должностных лиц, но на широкий круг иностранных должностных лиц, виновных в совершении коррупционных преступлений. В связи с этим особую актуальность приобретает проблема определения российского должностного лица в Уголовном кодексе РФ. -------------------------------- <14> Согласно действующему законодательству уголовной ответственности подлежат только 3 вида российских должностных лиц, состоящих на государственной или муниципальной службе: должностные лица, выполняющие функции представителя власти; должностные лица, выполняющие организационно-распорядительные функции; должностные лица, выполняющие административно-хозяйственные функции.

В доктрине предлагали отказаться от использования в Уголовном кодексе понятия должностного лица, признав субъектом преступлений против интересов публичной службы любого публичного служащего <15>. Следует заметить, что и в конвенциях о борьбе с коррупцией закреплено широкое по содержанию определение публичного должностного лица, которым может быть публичный служащий, мэр, министр или судья, существующее в национальном праве государства, а также любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе государства-участника на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица, а также любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника; любое другое лицо, определяемое в качестве публичного должностного лица во внутреннем законодательстве государства-участника (ст. 1 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию и ст. 2 Конвенции ООН против коррупции). -------------------------------- <15> См. об этом: Волженкин Б. В. Некоторые проблемы совершенствования законодательства об ответственности за преступления против интересов публичной службы // Уголовное право: стратегия развития в XXI веке: Сб. материалов третьей Международной научно-практической конференции. М., 2006. С. 241 - 243; Москалева М. Н. О руководстве для законодательных органов по осуществлению Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции // Совершенствование борьбы с организованной преступностью, коррупцией и экстремизмом / Под ред. А. И. Долговой. М.: Российская криминологическая ассоциация, 2008. С. 204 - 205.

Следовательно, российское уголовное законодательство должно распространяться на весь круг лиц, определяемых в Конвенциях Совета Европы (1999 г.) и ООН (2003 г.) как публичные должностные лица. В целях исполнения международно-правовых обязательств Российской Федерации необходимо криминализировать незаконное обогащение (ст. 20 Конвенции ООН против коррупции). Согласно ст. 20 настоящей Конвенции, "при условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т. е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать". Криминологи подтверждают, что борьба с незаконным обогащением является магистральным направлением противодействия коррупции. Как пишет О. Н. Ведерникова, "отказ от использования важных полномочий в данной сфере, предоставленных международным правом, означает добровольное самоограничение, которое противоречит интересам борьбы с коррупцией в нашей стране" <16>. -------------------------------- <16> Ведерникова О. Н. О работе Экспертного совета для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений международных конвенций о борьбе с коррупцией и зарубежный опыт конфискации имущества // Совершенствование борьбы с организованной преступностью, коррупцией и экстремизмом / Под ред. А. И. Долговой. М.: Российская криминологическая ассоциация, 2008. С. 193.

Вместе с тем сторонники другой позиции полагают, что ст. 20 Конвенции ООН против коррупции должна реализовываться не путем признания уголовно наказуемым незаконного обогащения, а путем использования иных правовых средств. К их числу относятся: уголовное наказание в виде кратного штрафа за коррупционные преступления (ч. 2 ст. 46 УК РФ), конфискация имущества (гл. 15.1 УК РФ), контроль за расходами лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и некоторые должности федеральной государственной службы, в тех случаях, когда расходы этих лиц явно не соответствуют их доходам <17>. К сожалению, правоприменительная практика показывает, что названных средств для предупреждения коррупционных преступлений недостаточно. -------------------------------- <17> Михайлов В. Статья 20 Конвенции ООН против коррупции об ответственности за незаконное обогащение и возможные направления отражения ее идеи в правовой системе Российской Федерации // Уголовное право. 2012. N 2. С. 113 - 119.

По статистике коэффициент штрафа и условного осуждения за получение и дачу взятки самый высокий по сравнению с другими назначаемыми видами наказания (30% и 50% соответственно) <18>. Но назначение наказания в виде штрафа не всегда эффективно. По сообщению председателя Верховного Суда РФ В. Лебедева, в 2011 г. судами было назначено по уголовным делам 1 млрд. 800 млн. руб. штрафа. Из них только 470 млн. руб. было заплачено добровольно, 180 млн. взыскали принудительно, а еще 1 млрд. 140 млн. руб. "повисли в воздухе" <19>. В отдельных случаях судебные решения становятся фикцией ввиду назначения нереальных штрафов, которые выплатить невозможно. Например, по одному из приговоров виновному за взятку в размере 200 тыс. руб. был назначен штраф в 15,9 млн. руб., а бывший глава Верхнеуслонского района Республики Татарстан Александр Тимофеев за получение взятки в 5 млн. руб. был приговорен к штрафу в 300 млн. руб. <20>. -------------------------------- <18> См.: официальный сайт Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации: http://www. cdep. ru. <19> Российская газета. 2012. 2 марта. <20> См.: http://www. ru-live. ru/news/obstcestvo-tatarstanskogo-chinovnika-oshtrafovali-300-mln-12012312340249.

Конфискация имущества не оказывает сдерживающего воздействия на коррупционеров, так как носит ограниченный характер и распространяется на узкий перечень преступлений, перечисленных в п. "а" ч. 1 ст. 104.1 УК. Из числа коррупционных преступлений, предусмотренных гл. 30 УК РФ, конфискация имущества может быть применена только к двум составам - злоупотреблению должностными полномочиями (ст. 285) и получению взятки (ст. 290). Символично, что и на практике конфискация имущества коррупционеров используется крайне редко - в 0,6% случаев <21>. -------------------------------- <21> К реальным срокам лишения свободы в 2011 г. суды приговорили всего 14,7% коррупционеров // Российская газета. 2012. 14 февраля.

3 декабря 2012 г. принят Федеральный закон N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам". В этом Законе описана процедура контроля за расходами государственных и муниципальных должностных лиц и служащих, а также расходами их супругов и несовершеннолетних детей, а в случае нарушения законодательных требований предусмотрена дисциплинарная ответственность. В законопроектных материалах к Федеральному закону от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ содержался ряд замечаний. В заключении Комитета Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции на проект Федерального закона N 47244-6 "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" указывалось, что исходя из содержания законопроекта в ряде случаев может сложиться ситуация, при которой лицо, принявшее решение об осуществлении контроля, должно будет проинформировать само себя о его результатах (например, ст. 5 и ч. 3 ст. 13 законопроекта). Впоследствии эти замечания так и не были устранены. Дисциплинарная ответственность для коррупционно обогатившихся чиновников, как и вся процедура контроля за расходами государственных и муниципальных должностных лиц и служащих, может оказаться "символическим воздействием, симулякром (псевдовещью), за которыми стоят только иллюзии избирателей" <22>. Как пишет специалист в области административного права В. В. Полянский, "декларирование доходов (расходов) должно касаться всех близких родственников - не только несовершеннолетних детей, но и установленных законом хозяйственных, финансовых партнеров, личных друзей и бывших компаньонов по бизнесу, в противном случае декларирование должностными лицами доходов (расходов) несовершеннолетних родственников превратится в насмешку над здравым смыслом и гражданским обществом" <23>. -------------------------------- <22> См.: Бибик О. Н. Введение в культурологию уголовного права: Монография. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 101. <23> Полянский В. В. Коррупция и публичная власть // Сборник материалов по вопросам противодействия коррупции в Российской Федерации: В 2 т. Самара: типография ООО "Аэропринт", 2010. Т. 1. С. 34.

В современных условиях, когда коррупционная преступность в России приобрела характер реальной угрозы национальной безопасности страны, назрела необходимость криминализации незаконного обогащения. Уголовная ответственность за коррупционное обогащение будет оказывать сдерживающее воздействие на должностных лиц, стремящихся к извлечению неправомерного дохода от исполнения должностных обязанностей, и снизит уровень коррупции в Российской Федерации <24>. Справедливо отмечает Т. В. Кленова: "Если ответственность за борьбу с коррупцией возлагается на должностных лиц, которым не запрещается (значит, разрешается) жить не по доходам, это заведомо предполагает не результативную, а фиктивную уголовную политику в отношении коррупционных преступлений" <25>. -------------------------------- <24> В 2012 г. в очередном рейтинге состояния коррупции в мире, опубликованном международной неправительственной организацией Трансперенси Интернешнл (Transparency International), Россия заняла 133-е место из 176 возможных с неблагоприятным индексом восприятия коррупции 28 баллов. В этом рейтинге Россия делит свое 133-е место с Гайаной, Гондурасом, Ираном, Казахстаном и Коморскими островами. <25> Кленова Т. В. О проблеме ответственности за коррупционные преступления // Материалы слушаний Общественной палаты Самарской области "Об эффективности антикоррупционных мероприятий и участие институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики" / Под ред. В. В. Полянского. Самара, 2011.

Опасения отдельных авторов, что криминализация незаконного обогащения "нарушит концептуальные основы российского уголовного права и презумпцию невиновности" <26>, как представляется, безосновательны. Презумпция невиновности, являясь принципом уголовного судопроизводства, не препятствует криминализации незаконного обогащения. Назначение презумпции невиновности состоит в процессуальном сдерживании субъектов уголовного судопроизводства, ведущих производство по делу в отношении обвиняемого (подозреваемого), что обеспечивает всестороннее и полное исследование обстоятельств дела <27>. Из содержания презумпции невиновности следует, что подозреваемый или обвиняемый не обязаны доказывать свою невиновность, бремя доказывания обвинения и опровержения доводов, приводимых в защиту подозреваемого или обвиняемого, лежит на стороне обвинения (ч. 2 ст. 14). Следовательно, незаконность увеличения активов публичного должностного лица и неразумность их обоснования будут доказывать органы расследования и суд. -------------------------------- <26> См.: Богуш Г. И. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции // Вестник Московского университета. 2006. N 3. Серия 11. Право. С. 32 - 34. <27> Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. П. А. Лупинская. М.: Юристъ, 2004. С. 200 - 202.

В Руководстве для законодательных органов по осуществлению Конвенции ООН против коррупции отмечается, что ряд стран (Китай, Замбия) признали незаконное обогащение в качестве уголовно наказуемого деяния. В Китае принят указ о предотвращении взяточничества, распространяющийся на специальный административный район Китая Гонконг, в Замбии - закон о коррупции. Эта мера позволяет устранить сложности, с которыми сталкиваются правоприменительные органы при доказывании фактов вымогательства или принятия взяток публичным должностным лицом в случаях, когда масштабы его обогащения настолько несоразмерны с его законными доходами, что уголовное дело может быть возбуждено на основании принципа prima facie <28>. -------------------------------- <28> В данном случае prima facie (лат.) переводится как "судя по имеющимся данным, доказательствам". См.: Англо-русский юридический словарь / С. Н. Андрианов, А. С. Берсон, А. С. Никифоров. М.: РУССО, 2002. С. 340.

В условиях глобализации как процесса всемирной экономической, политической, культурной интеграции и унификации неизбежна унификация права и политики <29>. Все больше ученых приходят к выводу о неизбежности постепенной унификации процесса имплементации международно-правовых норм в национальных законодательных системах различных государств мира <30>. Полагаем, что унификация международных, зарубежных и национальных норм о борьбе с коррупционными преступлениями должна стать закономерностью правотворческого процесса. -------------------------------- <29> См.: Ведерникова О. Н. Современные уголовно-правовые системы: типы, модели, характеристика // Государство и право. 2004. N 1. С. 70; Безверхов А. Г. Некоторые проблемы противодействия коррупции в условиях глобализации // Научные основы уголовного права и процессы глобализации: Материалы V Российского конгресса уголовного права. М.: Проспект, 2010. С. 467. <30> См.: Гаврилов В. В. Указ. соч. С. 46; Кругликов Л. Л., Смирнова Л. Е. Указ. соч. С. 103.

Пристатейный библиографический список

1. Англо-русский юридический словарь / С. Н. Андрианов, А. С. Берсон, А. С. Никифоров. М.: РУССО, 2002. 2. Безверхов А. Г. Некоторые проблемы противодействия коррупции в условиях глобализации // Научные основы уголовного права и процессы глобализации: Материалы V Российского конгресса уголовного права. М.: Проспект, 2010. 3. Бибик О. Н. Введение в культурологию уголовного права: Монография. М.: Юрлитинформ, 2012. 4. Богуш Г. И. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции // Вестник Московского университета. 2006. N 3. Серия 11. Право. 5. Ведерникова О. Н. О работе Экспертного совета для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений международных конвенций о борьбе с коррупцией и зарубежный опыт конфискации имущества // Совершенствование борьбы с организованной преступностью, коррупцией и экстремизмом / Под ред. А. И. Долговой. М.: Российская криминологическая ассоциация, 2008. 6. Ведерникова О. Н. Современные уголовно-правовые системы: типы, модели, характеристика // Государство и право. 2004. N 1. 7. Волженкин Б. В. Некоторые проблемы совершенствования законодательства об ответственности за преступления против интересов публичной службы / Уголовное право: стратегия развития в XXI веке: Сб. материалов третьей Международной научно-практической конференции. М., 2006. 8. Гаврилов В. В. Международная и национальные правовые системы: понятие и основные направления взаимодействия: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Казань, 2006. 9. Голик Ю., Иногамова-Хегай Л., Комиссаров В., Номоконов В. О национальной концепции уголовного права // Уголовное право. 2006. N 2. 10. К реальным срокам лишения свободы в 2011 г. суды приговорили всего 14,7% коррупционеров // Российская газета. 2012. 14 февраля. 11. Кленова Т. В. О проблеме ответственности за коррупционные преступления // Материалы слушаний Общественной палаты Самарской области "Об эффективности антикоррупционных мероприятий и участие институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики" / Под ред. В. В. Полянского. Самара, 2011. 12. Кругликов Л. Л., Смирнова Л. Е. Унификация в уголовном праве. СПб., 2008. 13. Михайлов В. Статья 20 Конвенции ООН против коррупции об ответственности за незаконное обогащение и возможные направления отражения ее идеи в правовой системе Российской Федерации // Уголовное право. 2012. N 2. 14. Москалева М. Н. О руководстве для законодательных органов по осуществлению Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции // Совершенствование борьбы с организованной преступностью, коррупцией и экстремизмом / Под ред. А. И. Долговой. М.: Российская криминологическая ассоциация, 2008. 15. Полянский В. В. Коррупция и публичная власть // Сборник материалов по вопросам противодействия коррупции в Российской Федерации: В 2 т. Самара: Аэропринт, 2010. Т. 1.

Название документа