Асимметрия конституционно-правового статуса штатов Индии

АСИММЕТРИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ШТАТОВ ИНДИИ

С. С. КУЗНЕЦОВА

Кузнецова Светлана Сергеевна - аспирант кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).

Статья посвящена проблеме асимметрии конституционно-правового статуса штатов в Индии. Автор обращает внимание на особенности конституционно-правового статуса штата Джамму и Кашмир и северо-восточных штатов Индии, влияющие на равенство штатов. Исследование основано на правовых актах Индийского Союза, которые регулируют порядок применения Конституции Индии в отношении указанных штатов.

Ключевые слова: индийский федерализм, асимметрия конституционно-правового статуса государства, Джамму и Кашмир, северо-восточные штаты Индии.

Asymmetry of constitutional legal status of India states S. S. Kuznetsova

The article deals with the problem of asymmetry of constitutional legal status of the states in India. The author pays particular attention to constitutional legal status of Jammu and Kashmir and the north-eastern states of India, affecting the equality of states. The study is based on the legal acts of the Indian Union, which govern the application of the Constitution of India in respect of the above states.

Key words: indian federalism, asymmetry of constitutional legal status of the state, Jammu and Kashmir, the north-eastern states of India.

Индийский Союз - одна из самых необычных федераций, в пределах которой проживают свыше миллиарда двухсот миллионов человек, говорящих на более чем двухстах языках и исповедующих несколько мировых религий. В таких условиях государство принимает различные меры, направленные на обеспечение его единства, на мирное сосуществование граждан, учет их интересов, включая меры, касающиеся политико-территориального устройства Индии, накладывающие свой отпечаток на природу федерализма в ней. В процессе исторического развития облик Индии как федеративного государства изменялся, пересматривался и конституционно-правовой статус отдельных его штатов. Анализ федеративного устройства Индии показывает, что она является асимметричным государством ввиду вхождения в состав субъектов федерации - штатов, а также административно-территориальных единиц - союзных территорий. Однако религиозно-этническое разнообразие Индии привело не только к формированию наряду с субъектами федерации административно-территориальных единиц, управление которыми осуществляется центром самостоятельно, но и к предоставлению особого конституционно-правового статуса отдельным штатам. Наделение особым конституционно-правовым статусом ряда штатов вызвало не только фактическую асимметрию субъектов федерации (данная ситуация неизбежна в любом огромном по территории государстве), но и асимметрию (имеющую исторические корни) конституционно-правового статуса ее штатов. Так, Конституция Индии, принятая 26 ноября 1949 г. и вступившая в законную силу с 26 января 1950 г., в первоначальной редакции предполагала ярко выраженную асимметрию конституционно-правового положения штатов, закрепляя три группы штатов, а также отдельную группу D территорий, обладающих разным конституционно-правовым статусом. Такое политико-территориальное устройство обусловлено тем, что Индия, будучи вновь учрежденным государством, была образована административно-территориальными единицами, входившими в состав так называемой Британской Индии (той части современной Индии, которая ранее являлась доминионом Великобритании), а также территориями отдельных независимых княжеств. Признание за штатами, созданными на основе данных княжеств, особого конституционно-правового статуса, отличного от того, который имели штаты, образованные на территории Британской Индии, способствовало созданию единого федеративного государства и обеспечению его целостности. Первым этапом формирования новой федерации, как отмечает Вохра Ранбир, стало "создание трех категорий штатов в соответствии с Конституцией: группа A, группа B и группа C (необходимо обратить внимание, что термин "провинция" был заменен на понятие "штат"). 111 самых небольших княжеств были присоединены к девяти британским провинциям, которым было присвоено наименование - штаты группы A. 275 других малых и средних штатов были объединены в пять больших союзов, каждый из которых оказался под руководством совета князей, который избирал раджпрамукха (главу штата) среди участников этого совета. Руководители трех больших княжеств - Кашмир, Хайдарабад и Майсур - стали раджпрамукхами на собственной территории. Эти пять и три союза соответственно образовали группу B и должны были создать собственные легислатуры и кабинеты, ответственные перед ними. И наконец, оставшееся 61 княжество средних размеров (некоторые из которых объединились между собой) и три центральных административных провинции, управляемые главными комиссарами (Аджмер, Кург, Дели), были поставлены под непосредственное руководство центральных органов государственной власти и отнесены к третьей группе штатов C" <1>. Однако в таком виде Индийский Союз просуществовал недолго. Уже в 1956 г. в Конституцию Индии внесли седьмую поправку, которая полностью изменила политико-территориальное устройство Индийского Союза и, соответственно, конституционно-правовой статус штатов. В соответствии с п. 2 Конституционного акта о седьмой поправке к Конституции Индии 1956 г. реорганизация штатов предполагала не только учреждение новых штатов и изменение границ и площади территорий существующих, но и отмену трех категорий (штатов групп A, B, C), а также отнесение определенных территорий к категории союзных территорий <2>. Надо отметить, что территориальная реорганизация Индии 1956 г. не единственная за время ее существования как независимого государства. Сегодня Индийский Союз состоит из 28 штатов и 7 союзных территорий. -------------------------------- <1> Ranbir V. The Making of India: a historical survey. N. Y., 2001. P. 197. <2> The Constitution (Seventh Amendment) Act, 1956. Bill N 29. URL: http://indiacode. nic. in/coiweb/amend/amend7.php.

В Индии асимметрия конституционно-правового статуса штатов очевидна и проявляется в том, что штат Джамму и Кашмир имеет особый конституционно-правовой статус, а северо-восточные штаты обладают рядом особенностей. Отметим, что не все исследователи индийского федерализма поддерживают данную точку зрения. Так, Луиз Тиллин, давая определения нормативной и функциональной асимметрии конституционно-правового статуса субъектов федерации, отмечает, что ни особенности конституционно-правового статуса штата Джамму и Кашмир, ни специфичные права северо-восточных штатов Индии не формируют асимметрии конституционно-правового статуса штатов Индийского Союза. Во-первых, как указывает исследователь, временные особенности конституционно-правового статуса штата Джамму и Кашмир были обусловлены не своеобразием его национального или религиозного состава, а лишь целью обеспечения вхождения указанного княжества в состав Индии. Во-вторых, несмотря на то что конституционно-правовой статус северо-восточных штатов Индии наиболее близок к асимметрии ввиду наделения штатов и общин в их пределах такими правами, которые учитывают национально-религиозное разнообразие проживающего там населения, такой подход не является общим для всей территории Индийского Союза и не обращен к конкретным культурным группам. В связи с этим Л. Тиллин делает вывод, что так как в Индии есть только отдельные признаки асимметрии конституционно-правового статуса, то считать асимметрию одним из основополагающих принципов государственного устройства Индийского Союза, направленного на сохранение единства государства, нельзя <1>. С такой точкой зрения сложно согласиться, ибо асимметрию конституционно-правового статуса определяет фактическое наличие его особенностей у отдельных штатов, которое ведет к их реальному неравенству. -------------------------------- <1> Tillin L. United in Diversity? Asymmetry in Indian federalism // Publius. 2007. 37(1). P. 45 - 67.

Особое положение в Индийском Союзе занимает штат Джамму и Кашмир, конституционно-правовой статус которого отличается от статуса любого другого штата Индии (начиная от отдельных прав, формирующих правосубъектность штата, через права и обязанности, порядок распределения полномочий между Союзом и штатом к отдельным чертам его ответственности). Конституция Индии устанавливает особый порядок применения своих положений в отношении указанного штата: в соответствии со ст. 152 положения главы, посвященной штатам Индии, не применяются к штату Джамму и Кашмир. В то же время его конституционно-правовой статус регламентируется отдельными нормами федеральной Конституции Индии и другими нормативными правовыми актами, принятыми на федеральном уровне. Ввиду того что Джамму и Кашмир присоединился к Индийскому Союзу позже остальных княжеств, процесс его вступления в федерацию был урегулирован отдельным актом - Инструментом о присоединении 1947 г. В 1952 г. Союз подписал со штатом Делийское соглашение, закрепив в нем отдельные положения особого конституционно-правового статуса штата (например, право на учреждение собственного флага) <1>. Руководствуясь положением подп. "d" п. 1 ст. 370 Конституции Индии, президент Индии принял Конституционный приказ 1954 г., который урегулировал порядок распределения предметов ведения между Союзом и штатом, а в 1956 г. штат принял собственную Конституцию - единственную на территории Индийского Союза. Так как высшей юридической силой на территории Индийского Союза обладает Конституция Индии, то нормы ее ст. 370 первичны в определении конституционно-правового статуса штата Джамму и Кашмир. Ею устанавливается особый порядок распределения полномочий между федерацией и штатом: положения Конституции Индии о порядке распределения полномочий между Союзом и штатами применяются в отношении Джамму и Кашмира не непосредственно, как это происходит в отношении других штатов, а с оговоркой, которая серьезно ограничивает права Союза по нормативно-правовому регулированию широкого круга вопросов путем фактического закрепления большинства из них за штатом. "Полномочия Союза по принятию законов в отношении указанного штата ограничиваются теми вопросами, закрепленными в списках вопросов исключительного ведения Союза, а также совместного ведения Союза и штатов, которые после обсуждения с губернатором штата провозглашены президентом Индии теми вопросами, которые соответствуют положениям Инструмента о присоединении, регулирующим присоединение штата к Индийскому доминиону, как вопросы, в отношении которых законодательный орган доминиона Индия вправе принимать законы в отношении данного штата, а также иные вопросы, закрепленные в указанных списках, которые президент Индии может самостоятельно определить в качестве тех, которые регулируются на федеральном уровне" <2>. -------------------------------- <1> The Delhi Agreement, 1952. URL: http://www. satp. org/satporgtp/countries/india/states/jandk/documents/papers/delhi_agreement_1952.php. <2> The Constitution of India, 1950. URL: http://india. gov. in/govt/constitutions_india. php? id=2.

В итоге путем принятия Конституционного приказа 1954 г., направленного на урегулирование вопроса применения в отношении штата Джамму и Кашмир положений Конституции Индийского Союза, президент Индии сохранил за Индийским Союзом в отношении данного штата большинство прав в сфере его исключительного ведения, запретив, однако, применять государственные войска на территории штата для оказания помощи гражданскому правительству, самостоятельно регламентировать юрисдикцию Верховного суда Индии в отношении Джамму и Кашмира, а также ограничил компетенцию Союза только теми вопросами, которые прямо закреплены в Конституции Индии, предоставив остаточные полномочия штату <1>. -------------------------------- <1> The Constitution (Application to Jammu and Kashmir) order, 1954. C. O. 48, 1954. URL: http://india. gov. in/allimpfrms/alldocs/9823.pdf.

Обратим также внимание на такие особенности конституционно-правового статуса штата Джамму и Кашмир, как: особый порядок применения в отношении его положений гл. 3 Конституции Индии, касающихся прав и свобод человека и гражданина. Делийское соглашение указало на необходимость рассмотрения вопроса о применении данных положений на территории штата самостоятельно, а Конституционный приказ 1954 г. признал за населением, проживающим в нем, все фундаментальные права, провозглашенные Конституцией, с закреплением за штатом права предоставления населению дополнительных прав и возложения иных обязанностей; порядок введения и действия на территории штата режима чрезвычайного положения. Если в отношении любого другого штата Индийского Союза президент Индии вправе самостоятельно принимать решение о введении на его территории чрезвычайного положения (ст. 360 Конституции Индии), то в Джамму и Кашмире - лишь в случае внешней агрессии, войны и для обеспечения обороны государства. При возникновении же внутренних беспорядков на территории штата решение о введении чрезвычайного положения возможно лишь с согласия штата (ст. VIII Делийского соглашения). Чрезвычайное положение не может быть введено и в случае признания финансовой нестабильности штата (п. "c" разд. XVIII Конституционного приказа 1954 г.); изменение в особом порядке положений Конституции Индии, касающихся особенностей конституционно-правового статуса штата. Согласно разд. XX Конституционного приказа 1954 г. и ст. 368 Конституции Индии, регулирующей порядок внесения поправок в нее, изменение положений Конституции в отношении штата Джамму и Кашмир возможно только при условии, что такая поправка вступает в законную силу на основании указа президента Индии, принятого в соответствии с положениями п. 1 ст. 370 Конституции Индии. Заметим, что в силу п. 3 ст. 370 Конституции Союза данная статья может или быть отменена, или применяться только с такими изменениями и с той даты, которые указаны в официальном заявлении об этом президента Индии при условии предварительного согласования данных изменений с Учредительным собранием штата Джамму и Кашмир. А ввиду того что учредительного собрания штата не существует, то норма остается неизменной в любом случае. Джамму и Кашмир является не единственным штатом, чей особый статус ведет к асимметрии Индийского Союза, особым конституционно-правовым статусом также обладают штаты Андхра Прадеш, Ассам, Гоа, Гуджарат, Нагаланд, Манипур, Махараштра, Мизорам, Нагаланд и Сикким, что регулируется положениями ст. ст. 371 - 371-I Конституции Индии. Необходимо отметить и длительный период формирования данных штатов в истории Индии. Как верно отмечает Майя Чада, "северо-восток был наименее объединенным регионом в территориальной и административной сферах Британской Индии. Британия следовала политике пренебрежения и изоляции, что сделало регион обиженным и недоверчивым по отношению ко всем правительствам, которые пытались контролировать северо-восток из Дели" <1>. Пытаясь разрешить существующие этнические и национальные противоречия, центр постепенно реорганизовывал штаты северо-востока Индии. Из состава штата Ассам были выделены самостоятельные штаты: в 1962 г. - Нагаланд, в 1972 г. - Мегхалая и Трипур, в 1987 г. - Мизорам. Штат Сикким был образован в 1974 г. в связи с приобретением Индией новых территорий княжества Сикким в качестве ассоциированного штата. В соответствии с п. 4 Закона о 35-й поправке Сикким имел по одному представителю в каждой из палат федерального парламента. Согласно п. 5 Закона положения 35-й поправки должны были дополнить (а не умалить) иные полномочия, юрисдикцию, права, которые имеются у правительства Индии (или могут быть приобретены им) в отношениях с Сиккимом в силу какого-либо соглашения путем передачи или с молчаливого согласия <2>. Однако единственный ассоциированный штат в составе Индийского Союза просуществовал менее года, уже в 1975 г. в Конституцию была внесена 36-я поправка и Сикким включили в общий список штатов <3>. -------------------------------- <1> Maya Chadda. Integration through Internal Reorganization: Containing Ethnic Conflict in India // The Global Review of Ethnopolitics. 2002. Vol. 2. N 1. P. 50. <2> The Constitution (Thirty-fifth amendment) Act, 1974. URL: http://www. india. gov. in/govt/documents/amendment/amend35.php. <3> The Constitution (Thirty-sixth amendement) Act, 1975. URL: http://indiacode. nic. in/coiweb/amend/amend36.php.

Стремясь снизить напряженность на данных территориях, федерация не только проводила политику их реорганизации, но также предоставляла им круг особых полномочий, оказывающих влияние на их конституционно-правовой статус. "Седьмой список Конституции в общих чертах разделяет и распределяет компетенцию при равном подходе ко всем штатам. Статьи 370 - 371A-I корректируют этот общий подход с целью обеспечить особые механизмы распределения власти между федеральным правительством и определенными классами штатов. Целью учреждения данных статей является разрешение проблемы особенностей регионального и этнического управления. Во многих отношениях данные статьи ограничивают применение федеральных законов в отношении штатов "особого класса" <1>. Так, ст. ст. 371A и 371G содержат нормы, ограничивающие действие федерального законодательства по вопросам религиозных и социальных практик народов Нага и Мизо соответственно. Кроме того, существуют ограничения по принятию федеральных законов о действии обычного права на территории данных штатов, о владении землей и ресурсами, об использовании обычного права по вопросам реализации гражданского и уголовного правосудия без согласия на то органов государственной власти соответствующих штатов. -------------------------------- <1> Mathew G. Republic of India. URL: http://www. thomasfleiner. ch/files/categories/IntensivkursII/Indiag2.pdf.

Ряд правовых норм содержит специальные положения относительно порядка формирования и деятельности органов государственной власти субъектов. В соответствии с общей нормой Конституции Индии (ст. 170) численность законодательной ассамблеи (ею называют однопалатную легислатуру или верхнюю палату, если легислатура штата состоит из двух палат) составляет не более 500 и не менее 60 членов. При этом численность каждой конкретной законодательной ассамблеи определяется с учетом численности населения по установленным цензам. Положение данной нормы относительно нижней границы численности не применяется к ряду штатов: в штатах Сикким, Мизорам, Арунчал Прадеш и Гоа законодательные ассамблеи должны состоять не менее чем из 30 членов (ст. ст. 371F, 371G, 371H и 371-I). В штате Нагаланд нижняя граница численности законодательной ассамблеи (по сравнению с общей нормой) снижена до 46. На губернаторов штатов Арунчал Прадеш и Нагаланд возложена дополнительная ответственность в части обеспечения законности и правопорядка на территории штата. При этом губернатор должен принять собственное решение после предварительной консультации с Советом министров. С целью разрешения проблем этнических групп в штатах Ассам и Манипур за Президентом ст. ст. 371B и 371C закреплено право принимать нормативные правовые акты об учреждении и функционировании комиссии их законодательных ассамблей, включающих представителей племенных территорий. Относительно штата Андхра Прадеш президенту Индии предоставляется право учреждать Административный трибунал штата для исполнения юрисдикции, полномочий и власти, которые до момента принятия данного положения Конституции выполнялись другими судами (за исключением Верховного суда), трибуналом либо иным органом государственной власти. Анализируя данные нормы, необходимо признать, что закрепление в Конституции особых норм о формировании отдельных органов государственной власти в штатах не вызывает асимметрии их конституционно-правового статуса, так как для Индийского Союза характерна достаточно централизованная система власти, и, формируя новые органы, федеральная власть фактически не выходит за рамки своих обычных полномочий. Особенности конституционно-правового статуса рассмотренных штатов проявляются и в особом подходе Союза к управлению проживающими на их территории племенами, а также территориями, входящими в списки к Конституции Индийского Союза. Так, в соответствии с Пятым списком нормы, содержащиеся в нем, распространяются на все штаты за исключением Мизорам, Ассам, Мегхалая и Трипура. Шестой список обеспечивает особые механизмы управления племенными территориями на северо-востоке страны, т. е. на территории указанных штатов. По общим нормам Пятого списка Конституции на территории штатов на основании принимаемого президентом специального списка территорий формируются особые районы проживания племен. Все вопросы относительно исключения таких территорий из списка, изменения их границ разрешаются президентом Индии. Во всех штатах (за исключением четырех северо-восточных), на территориях которых находятся особые районы, обозначенные в специальных списках, а также и в тех, на территории которых проживают племена, включенные по решению президента в специальные списки, формируется Консультативный совет племен. В обязанности последнего входит обсуждение вопросов, которые затем направляются губернатору штата для рассмотрения. В штатах Ассам, Мизорам, Мегхалая и Трипура формируются два вида автономных образований: автономные регионы и автономные районы. При этом вопросы о включении (исключении) каких-либо территорий в списки (из списков) указанных автономий, изменении их границ решаются на уровне субъекта губернатором штата (при условии обязательного рассмотрения им доклада специальной комиссии по управлению автономиями). В каждом из автономных регионов (районов) создаются органы, значительно отличающиеся по своей природе от тех, которые действуют в большинстве штатов. Это советы регионов и районов, наделенные уже не консультативными полномочиями, а правом принимать законы по ряду вопросов, закрепленных за ними в Шестом списке Конституции. Среди них можно выделить такие, как промышленность, транспортное сообщение, театр и кинематография, ирригация, каналы, водообеспечение, водохранилища и гидроэнергетика, лотерея, весы и меры, рыболовство и т. д. При этом часть вопросов, рассмотрение которых закреплено за советами, непосредственно связана с теми сферами, которые относятся к совместному ведению Союза и штата. Законы советов обязательно представляются губернатору штата, который направляет их на рассмотрение президенту Индии. Президент или утверждает закон в представленной редакции, или направляет через губернатора штата рекомендации совету о пересмотре закона с возможным представлением своих предложений. Из изложенного следует, что широкий круг полномочий в законодательной сфере в данных штатах был перенесен с уровня штата на более низкий уровень. Сделано это для того, чтобы сохранить единство территории штата Ассам в условиях постоянной борьбы отдельных групп его населения за создание новых штатов. За советами регионов и районов также закрепляется право на введение и сбор налогов на землю, недвижимость, за проживание на территории этих автономий. Кроме того, советам районов предоставлено право вводить и собирать налоги на профессию, торговлю, род деятельности и работу, на животных, транспортные средства и лодки, на пассажиров парома, медицинские учреждения для бедных, дороги и т. д. Совет района также полномочен устанавливать определенные ограничения для осуществления торговли и товарно-денежного оборота на территории соответствующего района лицами, не включенными в специальные списки. Следует отметить, что не только особенности штата Джамму и Кашмир, северо-восточных штатов Индии формируют асимметрию конституционно-правового статуса штатов. Четвертый список Конституции содержит нормы, регулирующие количественный состав представителей штатов в Совете штатов Индии. При этом количество мест варьируется от одного (штаты Гоа, Нагаланд, Трипура, Мизорам, Мегхалая и др.) до 31 (Уттар Прадеш), 19 (Махараштра), 18 (Тамил Наду и Андхра Прадеш). Несмотря на то что указанное количество мест для каждого штата определялось исходя из его размеров и численности, данная норма ведет к неравенству конституционно-правового положения штатов в Индии. Природа Совета штатов обусловливает необходимость равного представительства от каждого штата в целях представления и защиты их интересов, как это регулируется в Российской Федерации. Асимметрия конституционно-правового статуса штатов Индии ярко выражена и проявляется в различных его аспектах: в объеме прав и обязанностей штатов, в порядке разграничения предметов ведения, а также в особенностях взаимоотношений между ними и федерацией. Индийский Союз выбрал путь формирования асимметричной федерации в качестве меры, направленной на разрешение внутренних национальных и религиозных противоречий. Как верно отмечает Майкл Бергес, "Индия как отдельный пример изучения многонациональной и мультикультурной федерации демонстрирует поразительную гибкость конституционного замысла и поправок, правового толкования и политического непостоянства в разрешении глубокого, сложного и хрупкого разнообразия, обычно выраженного в частичном наложении этнической, региональной, племенной, общественной, религиозной, а также внутригосударственной идентичности" <1>. -------------------------------- <1> Burgess M. Comparative Federalism: theory and practice. Routledge, Abingdon, 2006. P. 125.

Bibliography

Burgess M. Comparative Federalism: theory and practice. Routledge, Abingdon, 2006. Mathew G. Republic of India. URL: http://www. thomasfleiner. ch/files/categories/IntensivkursII/Indiag2.pdf. Maya Chadda. Integration through Internal Reorganization: Containing Ethnic Conflict in India // The Global Review of Ethnopolitics. 2002. Vol. 2. N 1. Ranbir V. The Making of India: a historical survey. N. Y., 2001. Tillin L. United in Diversity? Asymmetry in Indian federalism // Publius. 2007. 37(1).

Название документа