Вопросы административно-правового механизма противодействия коррупции в системе государственной службы зарубежных государств

ВОПРОСЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ <*>

Б. Н. ГАБРИЧИДЗЕ

Габричидзе Борис Николаевич, профессор кафедры уголовно-правовых и специальных дисциплин Московского гуманитарного университета, доктор юридических наук, профессор.

В зарубежных странах на уровне конституций прописаны нормы, регулирующие порядок административно-правового механизма противодействия коррупции. Следует отметить, что в ряде стран действуют специализированные законы направленные на борьбу с коррупцией, что, по мнению автора, является наиболее совершенной формой противодействия коррупции.

Ключевые слова: государственный интерес, ответственность, должностные лица, должностные преступления, публичная должность, взятка, государственные органы.

The norms regulating the procedure of administrative-law mechanism of counteraction of corruption are stipulated at the level of constitutions in foreign countries. It is worthy to note that special laws aimed at fighting corruption exist in a number of countries, the author believes that this fact is the most efficient for counteraction of corruption.

Key words: state interest, responsibility, state interest, officials, official crimes, public position, bribe, state agencies.

В нормах конституций зарубежных стран уделяется внимание вопросам регулирования деятельности органов государственного управления на основе принципа законности. К примеру, в Конституции Финляндии действует правило, согласно которому "любое осуществление государственной власти должно основываться на законе" (§ 2 Конституции Финляндии). Сходные положения закреплены в ст. ст. 10 и 11 Конституции Турецкой Республики. В ст. 129 Конституции Турецкой Республики предусмотрен принцип выполнения служебных обязанностей - "подчиняясь Конституции и законам". В Словакии установлена обязанность государственных органов действовать "только на основании Конституции, в ее пределах и в порядке, установленном законом" (ст. 112 Конституции Словацкой Республики). Обязанность органов публичной власти "действовать на основе и в границах права" установлена ст. 7 Конституции Республики Польша. В Японии государственные служащие характеризуются как "слуги всего общества, а не какой-то одной его части" (ст. 15 Конституции Японии), в Италии - как "лица, находящиеся исключительно на службе нации" (ст. 98 Конституции Италии). Обязанность государственных служащих исполнять закон, волю государства и находиться на службе у народа (нации) закреплена в целом ряде конституций (ст. 107 Конституции Республики Албания, ст. 116 Конституции Республики Болгария, ст. 103 Конституции Греческой Республики). В Португалии должностные лица публичной администрации имеют целью служить общественным интересам, подчиняются Конституции и закону и при исполнении своих функций находятся исключительно на службе государственных интересов, должны действовать с соблюдением принципа законопослушания (ст. ст. 266, 269 Конституции Португалии) <1>. -------------------------------- <1> См.: Трегубова Е. В. Зарубежное законодательство о законности административных действий на государственной службе // Административное и муниципальное право. 2009. N 9. С. 23.

По условиям прохождения государственной службы конституции ряда стран предусматривают необходимость принятия закона о требованиях к полномочиям государственных служащих, учета традиционных принципов, касающихся статуса государственных служащих: ст. 33 Основного закона Федеративной Республики Германия, ст. 27 Конституции Королевства Дания, ст. 103 Конституции Испании, ст. 128 Конституции Турецкой Республики, § 89 Конституции Финляндии, ст. 309 Конституции Индии <2>, а также ст. 107 Конституции Республики Албания, ст. 116 Конституции Республики Болгария, ст. 103 Конституции Греческой Республики, ст. 29 Конституции Республики Грузия, ст. 33 Конституции Республики Казахстан, ст. 30 Конституции Эстонской Республики. Конституциями Республики Кипр (ст. ст. 124 - 125) и Мальтийской Республики (ст. ст. 109 - 115) предусмотрено создание Комиссии государственной службы, наделенной основными полномочиями по организации и контролю деятельности государственной службы (включая возможность наложения дисциплинарных взысканий на государственных служащих вплоть до увольнения) <3>. -------------------------------- <2> См.: Басу Дурга Дас. Основы конституционного права Индии / Пер. с англ.; под общ. ред. М. М. Сайфулина. М., 1986. С. 527 - 528. <3> Blok A. American Corruption and The Decline of the Progressive Ethos // 23 Journal of Law and Society. 1996. N 18; Jonson M. The Political Consequences of Corruption. Comparative Politics. New York, Jule. 1986; Schneider Dieter. Verhutung und Bekamfung von Korruption // Die offentliche Verwaltung, Juli 1997, Heft 14. P. 63.

Шведской Конституцией установлено, что при назначении на должность государственной службы "должны приниматься во внимание лишь такие интересы дела, как заслуги и компетентность" (§ 9 гл. 11 Конституции Королевства Швеция). В ст. 27 Конституции Королевства Дания и ст. 107 Конституции Княжества Лихтенштейн предусмотрено принятие государственными служащими торжественной присяги об обязанности соблюдать Конституцию и законы. В ст. 107 Конституции Республики Албания и ст. 122 Конституции Республики Словения и закреплен принцип конкурсного отбора государственных служащих <4>. -------------------------------- <4> Там же.

Следует отметить, что в Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. <5> декларируется, что государство-участник должно стремиться в соответствии с принципами своего внутреннего законодательства устанавливать меры и системы, обязывающие публичных лиц представлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникнуть коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц (ч. 5 ст. 8). В Конвенции публичные должностные лица подразделяются на выборных публичных должностных лиц (ч. 3 ст. 7) и неизбираемых публичных должностных лиц (ч. 1 ст. 7). Из содержания ч. 1 ст. 7 следует, что "неизбираемые должностные лица" - понятие более узкое, чем "гражданские служащие". Для неизбираемых должностных лиц устанавливается, что системы приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку, так же как и гражданских служащих, должны основываться в том числе и на принципе прозрачности. Особо оговаривается, что в законодательстве должны быть установлены критерии применительно к кандидатам и выборам на публичные должности (ч. 2 ст. 7), в том числе критерии обеспечения прозрачности в финансировании кандидатур на избираемые публичные должности и, где это возможно, прозрачности в финансировании политических партий (ч. 3 ст. 7) <6>. -------------------------------- <5> Конвенция ратифицирована Российской Федерацией. Федеральный закон от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 12. Ст. 1231. <6> Там же.

Для разграничения статуса государственных должностей и государственных гражданских служащих применительно к положениям законодательства, направленного на профилактику коррупции, в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS N 173) от 27 января 1999 г. вводятся имеющие важное значение понятия "публичное должностное лицо", включающее должностное лицо; "публичный служащий"; "мэр"; "министр" или "судья" <7>. -------------------------------- <7> См.: Трегубова Е. В. Указ. соч. С. 23.

Законодательство США устанавливает наказание за дачу и получение вознаграждения за услуги, входящие в круг обязанностей должностного лица. Поощрения по американскому праву чиновник может получить только официально - от правительства. Наказание за нарушение этой нормы - штраф, или лишение свободы до двух лет, или совокупность наказаний <8>. -------------------------------- <8> См.: Там же.

При этом определение коррупции и ответственности за нее изложено в главе 11 "Подкуп, незаконные доходы и конфликт интересов" титула 18 Свода законов США. Статья 201 названной главы устанавливает уголовную ответственность за предложение, обещание и дачу взятки в обмен на совершение незаконных действий должностным лицом (так называемый активный подкуп). Пункт "b" данной статьи предусматривает ответственность публичного должностного лица, которое "прямо или косвенно требует в качестве подкупа, добивается, получает, принимает или соглашается получить или принять какую-либо ценность лично или для любого другого лица или организации" в обмен на какие-либо незаконные действия или бездействие по службе (пассивный подкуп). В Великобритании основу уголовного законодательства о взяточничестве (коррупции) составляют Закон "О взяточничестве в публичных организациях" 1889 г. и Законы "О предупреждении коррупции" 1906 и 1916 гг. Первый из названных Законов осуждает "требование взятки или получение или согласие на получение подарка, ссуды, вознаграждения или чего-либо иного, имеющего ценность как средства побуждения служащего сделать что-либо или воздержаться от выполнения чего-либо". Лицо, признанное виновным в таком поступке, присуждается к тюремному заключению или к уплате стоимости подарка, ссуды или вознаграждения, полученных им. Дополнительно оно лишается права быть избранным или назначенным на какую-либо публичную должность сроком на семь лет. В случае повторного осуждения виновный может быть приговорен к лишению служебных прав навсегда, а также к лишению права на какую-либо компенсацию или пенсию, на которые он бы рассчитывал в качестве должностного лица <9>. -------------------------------- <9> См.: Там же.

В Германии в 1997 г. вступил в силу Закон "О борьбе с коррупцией" с одновременным внесением изменений в Уголовный кодекс Германии. Был расширен перечень коррупционных преступлений: получение и дача взятки в хозяйственном обороте (§ 299); ограничивающие конкуренцию соглашения при конкурсах (§ 298); получение выгоды (§ 331); получение взятки за нарушение служебного долга (§ 332); обещание, предложение выгоды, взятки (§ 333); дача взятки за нарушение служебного долга (§ 334) <10>. -------------------------------- <10> Blok A. American Corruption and The Decline of the Progressive Ethos // 23 Journal of Law and Society. 1996. N 18; Jonson M. The Political Consequences of Corruption. Comparative Politics. New York, Jule. 1986; Schneider Dieter. Verhutung und Bekamfung von Korruption // Die offentliche Verwaltung, Juli 1997, Heft 14. P. 63.

Заметно отличается от рассмотренных выше антикоррупционная стратегия Китая. В ее основе лежит превалирование репрессивных мер воздействия. С этой целью в 2003 г. был создан Антикоррупционный комитет, который занимается не только расследованием коррупционных преступлений, за которые предусмотрена смертная казнь, но и выполняет также исполнительные функции. Достаточно сказать, что этот Комитет "подвел под расстрельную" статью около 1200 чиновников разного ранга, часть из них покончили жизнь самоубийством. Свыше 8 тысяч покинули страну <11>. -------------------------------- <11> См.: Трегубова Е. В. Указ. соч. С. 23.

Кроме самых жестких мер в Китае используют и профилактические. Например, ЦК Коммунистической партии Китая запрещает заниматься бизнесом и выступать агентами или советниками в этой сфере детям и родственникам руководящих работников. Такая мера призвана ограничить коррупцию в высших эшелонах власти. Этой категории лиц категорически запрещено содержать увеселительные заведения, которые противоречат интересам общества. Помимо этого, в КНР действует "горячая" телефонная линия, по которой любой житель может анонимно сообщить о фактах взяточничества или злоупотребления служебным положением тех или иных чиновников <12>. -------------------------------- <12> См.: Бочарников И. В. Зарубежный опыт противодействия коррупции // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 9. С. 16.

"Главная проблема современной Европы состоит в том, что большинство здравомыслящих людей понимает необходимость структурных изменений в государстве благосостояния, но не готово поступиться предоставляемыми этим государством благами. Люди чувствуют, что назрела принципиальная ревизия тех принципов, на которых базировалась Европа в последние десятилетия, но не могут принять чисто либеральные методы управления обществом, даже если эти методы и способствуют большему успеху на мировом рынке" <13>. -------------------------------- <13> См.: Турен А. Если нет демократии, нет и безопасности // Свободная мысль. 2005. N 11. С. 4.

В большинстве демократических стран уже приняты специальные законы, регулирующие транспарентность власти ("законы о праве народа знать"). Так, например, старейшему в мире шведскому Закону "О доступе к информации" уже больше 250 лет. Первой страной, начавшей утверждать принцип транспарентности государственных органов, стала Швеция, принявшая в 1776 г. Закон "О свободе изданий", который в 1949 г. был модифицирован в Закон о свободе печати. В настоящее время он является составной частью Конституции Швеции и гарантирует всем гражданам страны свободу получения информации в государственных органах на безвозмездной основе, что отражает основные принципы, на которых организуется деятельность местных и региональных органов власти в Шведском королевстве. Существует разграничение компетенции и полномочий властей трех уровней государственного управления: центрального, регионального и местного. Каждый уровень выражает единые интересы населения, которые не могут быть адекватно выражены ни на каком другом уровне. Компетенция всех органов власти, включая низшие ее звенья, закреплена в Конституции страны. Деятельность всех органов власти максимально открыта для граждан на основе принципа публичности. Любые СМИ и обычные жители имеют право доступа ко всем документам, раскрывающим деятельность органов власти всех уровней. Чиновники обязаны предоставлять по запросу всю необходимую информацию, за исключением представляющей государственную тайну по соображениям обеспечения обороноспособности страны <14>. -------------------------------- <14> См.: Антюшина Н. М. Шведская система местного самоуправления // Юридический мир. 2008. N 4. С. 3.

В США в 1966 г. был принят Закон "О свободе информации", согласно которому все данные, которые собираются и хранятся государственными структурами, являются общественным достоянием. Доступ к ним имеют граждане США на бесплатной основе <15>. -------------------------------- <15> Blok A. American Corruption and The Decline of the Progressive Ethos // 23 Journal of Law and Society. 1996. N 18; Jonson M. The Political Consequences of Corruption. Comparative Politics. New York, Jule. 1986; Schneider Dieter. Verhutung und Bekamfung von Korruption // Die offentliche Verwaltung, Juli 1997, Heft 14. P. 63.

В Великобритании в 2000 г. принят Закон "О свободе информации", по которому гражданам должны предоставляться любые документы, кроме имеющих отношение к формулированию и определению политики правительства <16>. -------------------------------- <16> См.: Там же. С. 4, 31.

Таким образом мы видим, что иностранные государства применяют меры административно-правового характера в отношении коррупции как в конституциях, так и в специальном законодательстве. При этом в отдельных странах (Германия), был принят специализированный закон о противодействии коррупции, содержащий в себе комплекс норм, направленный на противодействие коррупции.

Название документа