О некоторых вопросах международно-правовых основ противодействия коррупции в системе государственной службы в зарубежных государствах

О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ <*>

М. М. ДИКАЖЕВ

Дикажев Мухарбек Магометгиреевич, профессор кафедры уголовно-правовых и специальных, дисциплин Московского гуманитарного университета, доктор юридических наук, доцент.

Коррупция является серьезнейшим негативным явлением, влияющим на все сферы общественной жизни государств. В связи с этим в данной статье рассматриваются международно-правовые средства борьбы с коррупцией как одни из наиболее эффективных мер. Автор придерживается той позиции, что важнейшими среди данных мер являются административно-правовые, направленные на широкий спектр общественных отношений.

Ключевые слова: государственная служба, антикоррупционная экспертиза, должностное лицо, ответственность, коррупция.

Corruption is the most serious negative phenomenon influencing all the spheres of public life of states. In this connection the present article considers international-law means of fighting corruption as the most efficient measures. The author believes that the most important measures are administrative-law measures aimed at a wide specter of social relations.

Key words: state service, anti-corruption expert examination, official, responsibility, corruption.

Международные договоры являются одним из важнейших средств развития международного сотрудничества, способствуют расширению международных связей с участием государственных и негосударственных организаций, в том числе с участием субъектов национального права. Кроме этого, международным договорам (конвенциям) принадлежит первостепенная роль в сфере защиты прав человека, обеспечения правопорядка, а также борьбе с коррупцией в системе государственной службы <1>. -------------------------------- <1> См.: Куракин А. В. Государственная служба и коррупция. М., 2009. С. 56.

Важным направлением международно-правового сотрудничества противодействия коррупции в системе госслужбы является проведение правовых и организационных мероприятий: - проведение научных исследований проблемы коррупции, осуществление взаимных консультации по проблеме борьбы с коррупцией. Консультации по проблеме национальной и международной коррупции помогали бы государствам в объединении усилий в вопросе предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы; - составление банков данных о национальных законах, формах, методах, средствах предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы; - оказание содействия в подборе и подготовке кадров, которые могли бы участвовать в мероприятиях по борьбе с коррупцией, а также разработке антикоррупционных стандартов поведения государственных служащих и проведения антикоррупционных экспертиз правовых норм и др. <2>. -------------------------------- <2> См.: Раймонд Е. Кендалл. Вклад Интерпола в борьбу с коррупцией // Переводы материалов о практике деятельности правоохранительных органов зарубежных стран: ГИЦ МВД РФ. М., 2004. N 28. С. 41; О проблеме международной коррупции // Борьба с коррупцией за рубежом (по материалам зарубежной печати) // Ежемесячный информационный бюллетень ВИНИТИ. 2001. N 8. С. 3; Куракин А. В., Савостин А. А., Тюрин В. А. Международные, европейские и национальные аспекты борьбы с коррупцией в системе государственной службы Российской Федерации // Право и политика. 2005. N 8. С. 53; Камынин И. Конвенция ООН против коррупции: новые контуры международного сотрудничества // Российская юстиция. 2004. N 4. С. 14; Жужома М. Ю. Международный опыт борьбы с коррупцией // Современное право. 2006. N 8. С. 97; и др.

Названные и ряд иных обстоятельств говорят об объективной необходимости осуществления международного сотрудничества в сфере предупреждения и пресечения коррупции <3>. -------------------------------- <3> См.: Швец Е. В. Контроль за имущественным состоянием, доходами и обязательствами чиновников (международный и частноправовой аспекты) // Предупреждение организованной и коррупционной преступности средствами различных отраслей права. М., 2002. С. 206; Денисов С. А. Использование международного опыта предупреждения коррупционных преступлений // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в сибирском регионе. Красноярск, 2003. С. 29; Цаплин А. В., Бакушев В. В. Коррупция тенденции в мире и России. М., 2000. С. 6; Жданов Ю. Н., Костин А. Н. Международное сотрудничество в борьбе с преступностью. М., 1997. С. 8; Куракин А. В., Савостин А. А., Тюрин В. А. Указ. соч. С. 53.

По данным Всемирного банка, объем взяток в доходах населения и компаний в 2005 г. снизился до 1,1% по сравнению с 1,4% в 2002 г. Но валовый объем коррупционных доходов вырос примерно на 50%. Всемирный банк оценил эффективность борьбы с коррупцией в 2000 - 2005 гг. в 26 постсоветских государствах и Турции. И в целом отметил существенные улучшения. Однако, несмотря на улучшения в деле борьбы с коррупцией в ряде государств, эксперты Всемирного банка отмечают, что Россия, Албания и Киргизия стали исключением из общей тенденции <4>. -------------------------------- <4> См.: Растут доходы, растут и взятки // Российская газета. 2006. 28 июля.

Как отмечает И. И. Лукашук, "в России на оплату услуг чиновников коммерсанты затрачивают от 20 до 50% прибыли. Исследования Европейского банка реконструкции и развития показали, что 45% опрошенных западных бизнесменов заявили, что в Центральной и Восточной Европе дача взятки - обычная практика, при этом 80% из них сказали, что полученные за взятки услуги целиком окупили затраты" <5>. -------------------------------- <5> См.: Лукашук И. И. Международно-правовые формы борьбы с коррупцией // Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. М., 2001. С. 84.

В подтверждение этому можно привести ряд международных документов по данной проблематике: Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (12 декабря 1996 г.), Декларация ООН "О борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях" (16 декабря 1996 г.), Международная конвенция ООН против коррупции (31 октября 2003 г.), Резолюция ООН "Коррупция среди чиновников" (24 марта 1990 г.), Конвенция Совета Европы "Об уголовной ответственности за коррупцию" (27 января 1999 г.), Конвенция Совета Европы "О гражданско-правовой ответственности за коррупцию" (4 ноября 1999 г.), Модельный закон "О борьбе с коррупцией" (Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 3 апреля 1999 г. N 13-4) <6>. -------------------------------- <6> См.: Куракин А. В. Международно-правовые и европейские стандарты административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Государство и право. 2007. N 10. С. 19.

На борьбу с коррупцией в правоохранительных органах направлены предписания таких документов, как: Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (17 декабря 1979 г.), Декларация о полиции (8 мая 1979 г.) и др. В этих актах осуждаются все виды коррупции, включая взяточничество, практикуемые транснациональными и другими корпорациями, их посредниками и другими причастными к этому сторонами в нарушение законов и правил принимающих сторон <7>. -------------------------------- <7> См.: Куракин А. В. Государственная служба и коррупция. М., 2009. С. 61

В справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией говорится, что "коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях" <8>. -------------------------------- <8> См.: Пекарев В. Я. Правовые аспекты борьбы с коррупцией на национальном и международном уровнях. М., 2001. С. 136.

Изучение международных документов, посвященных проблеме борьбы с коррупцией, позволяет сказать, что в ряде из них содержится значительное количество норм административного права, которые регламентируют организационно-управленческие аспекты реализации этих соглашений. В частности, нормами административного права регламентируются деятельность компетентных органов, призванных вести борьбу с коррупцией, назначенных сторонами для выполнения соответствующего договора (конвенции), устанавливаются обязанности сторон по формированию смешанных управленческих структур, определяются формы и методы сотрудничества, в которых определяются необходимые виды управленческих действий. Устанавливаются правила или порядок совершения некоторых действий по выполнению соглашения (договора, конвенции) <9> и др. -------------------------------- <9> См.: Сергиенко Л. А. Международно-правовые источники административного права // Административное и информационное право. М., 2003. С. 17; Виноградов В. А. О некоторых международно-правовых аспектах административного права // Административное право: теория и практика. М., 2002. С. 281.

Так, Конвенция ООН о противодействии коррупции (31 октября 2003 г.) определяет, что каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней <10>. -------------------------------- <10> См.: Куракин А. В. Международно-правовые и европейские стандарты административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Государство и право. 2007. N 10. С. 19.

Согласно Конвенции ООН каждое государство-участник стремится в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы создавать, поддерживать и укреплять такие системы приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку гражданских служащих и, в надлежащих случаях, других неизбираемых публичных должностных лиц, которые: a) основываются на принципах эффективности и прозрачности и на таких объективных критериях, как безупречность работы, справедливость и способности; b) включают надлежащие процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, которые считаются особенно уязвимыми с точки зрения коррупции, и ротации, в надлежащих случаях, таких кадров на таких должностях; c) способствуют выплате надлежащего вознаграждения и установлению справедливых окладов с учетом уровня экономического развития государства-участника; d) способствуют осуществлению образовательных и учебных программ, с тем чтобы такие лица могли удовлетворять требованиям в отношении правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций, а также обеспечивают им специализированную и надлежащую подготовку, с тем чтобы углубить осознание ими рисков, которые сопряжены с коррупцией и связаны с выполнением ими своих функций. Такие программы могут содержать ссылки на кодексы или стандарты поведения в применимых областях <11>. -------------------------------- <11> См.: Куракин А. В. Государственная служба и коррупция. М., 2009. С. 56.

Конвенция определяет административно-правовые и организационные механизмы сотрудничества государств в сфере борьбы с коррупцией в системе государственной службы. В 1989 г. под эгидой Организации Объединенных Наций прошел международный семинар по проблемам коррупции в сфере государственного управления, результаты которого послужили серьезной предпосылкой для рассмотрения этой проблемы на VIII Конгрессе ООН. Предопределяя проект резолюции этому конгрессу, Экономический и Социальный совет высказали следующую рекомендацию: "Поскольку коррупция среди государственных должностных лиц может свести на нет потенциальную эффективность всех видов правительственных программ, затруднить развитие и создать угрозу для отдельных лиц и групп людей, в высшей степени важно, чтобы все государства: 1) рассмотрели адекватность своего законодательства, включая процессуальные нормы, чтобы реагировать на все виды коррупции и соответствующие санкции, которые обеспечат соответствующее содержание; 2) разработали административные механизмы и механизмы регулирования для предупреждения коррупции и злоупотребления властью, которые должны включать: разработку стратегий по борьбе с коррупцией в качестве особо приоритетных направлений планов экономического и социального развития, которые бы включали элементы по борьбе с коррупцией как неотъемлемую часть соответствующих программ; повышение общественной осведомленности о праве пользоваться государственными услугами и программами и обеспечение эффективных каналов для подачи жалоб; создание надлежащих внутренних процедур управления в правительственных учреждениях для борьбы с коррупцией; принятие мер в рамках правительственных учреждений для обеспечения отчетности, эффективных дисциплинарных мер и средств правовой защиты в отношении государственных служащих; при необходимости совершенствование банковских и финансовых правил и механизмов в целях предупреждения крупных переводов, полученных в результате коррупции. 3) установили процедуры выявления, расследования и осуждения коррумпированных должностных лиц; 4) разработали правовые положения для конфискации средств и имущества, приобретенных в результате коррупции, и применяли экономические санкции к предприятиям, причастным к коррупции" <12>. -------------------------------- <12> См., более подробно: Сайгитов У. Т. Коррупция как фактор организованной преступности в сфере экономики (криминологический анализ): Дис. ... канд. юрид. наук. Махачкала, 1998. С. 18; Практические меры борьбы с коррупцией. Руководство, подготовленное секретариатом ООН. A / CONF144 / B. 29. May 1989. P. 4.

Проблема борьбы с коррупцией специально обсуждалась и на VIII Конгрессе Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана 1990 г.). В резолюции, озаглавленной "Коррупция в сфере государственного управления", конгресс одобрил подготовленное Секретариатом ООН руководство "Практические меры борьбы с коррупцией" и призвал обеспечить его широкое <13>. -------------------------------- <13> См.: Куракин А. В. Деятельность международных организаций по предупреждению и пресечению коррупции // Современное право. 2004. N 2. С. 22.

Совет Европы принял в ноябре 1996 г. программы действий по борьбе с коррупцией, а также Резолюции о 20 руководящих принципах в борьбе с коррупцией (6 ноября 1997 г.), которые Комитет министров рекомендовал использовать всем государствам в целях содействия динамичному движению к эффективному предотвращению и борьбе с коррупцией <14>. -------------------------------- <14> См.: Куракин А. В. Государственная служба и коррупция. М., 2009. С. 62.

В рамках вышеназванной программы Советом Европы были подготовлены Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Особое место в их подготовке было уделено формулировке понятия "коррупция", использованной в других документах, таких как Конвенция Европейского союза о борьбе против коррупции должностных лиц Европейского сообщества и должностных лиц Европейского сообщества и должностных лиц государств - членов Европейского союза от 26 мая 1997 г. и Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок от 17 декабря 1997 г. В ходе подготовки вышеупомянутых Конвенций выявилось, что на сегодняшний день в определении коррупции нет полной ясности и правовой точности, в связи с чем было признано целесообразным рассматривать в Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию 1998 г. понятие коррупции исходя из внутреннего законодательства государств-участников <15>, а в Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г. дать ее определение только для целей настоящей Конвенции <16>. Таким образом, мы видим, что, учитывая общественную опасность такого негативного социального явления, как коррупция, международное сообщество принимает международно-правовые акты достаточно широкого содержания, направленные на регулирование различных сфер общественных отношений, прямо либо косвенно связанных с коррупцией. -------------------------------- <15> См.: Максимов С. В. Проблемы и перспективы ратификации Россией Конвенции Совета Европы "Об уголовной ответственности за коррупцию" // Современная уголовная политика в сфере борьбы с транснациональной организованной преступностью и коррупцией. М., 2002. С. 129. <16> См.: Куракин А. В. Государственная служба и коррупция. М., 2009. С. 69.

Название документа