Особенности реализации местным публично-территориальным сообществом и его органами частноправовых функций при осуществлении публично-властных полномочий в России и зарубежных странах (сравнительно-правовой аспект)

ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНЫМ ПУБЛИЧНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМ СООБЩЕСТВОМ И ЕГО ОРГАНАМИ ЧАСТНОПРАВОВЫХ ФУНКЦИЙ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПУБЛИЧНО-ВЛАСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ (СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ) <*>

Е. В. БЕЛОУСОВА

Белоусова Елена Вениаминовна, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Московского гуманитарного университета, доктор юридических наук, доцент.

В статье проанализированы различные подходы к регулированию участия местных публично-территориальных коллективов и их органов в гражданско-правовых отношениях в России и зарубежных государствах. Рассматривается практика наделения правами юридического лица публичного права местного публично-территориального коллектива в целом и его отдельных органов. Выявляются их общие характерные черты и особенности.

Ключевые слова: местное публично-территориальное сообщество, муниципальное образование, органы местного самоуправления, гражданско-правовые отношения, юридическое лицо публичного права.

The article contains an overview of different approaches to the regulation of participation of local publicly-territorial community and its organs in civil law relations in Russia and in foreign countries. The article covers the questions of the practice of vesting the legal entity of public law of local publicly-territorial community and its organs. Its common and specific features are also discussed in the article.

Key words: local publicly-territorial community, municipal entity, local self-government bodies, civil law relations, legal entity of public law.

Публично-территориальные коллективы, сообщества (муниципальные образования в России) и их органы (органы местного самоуправления), реализуя присущие им публично-правовые полномочия в России и зарубежных странах, зачастую становятся субъектами гражданско-правовых отношений. Именно в местном территориальном сообществе при решении вопросов местного значения, связанных с обеспечением жизнедеятельности, в наибольшей степени сочетаются публично-правовые функции с хозяйственной деятельностью. При этом как местные территориальные коллективы в целом, так и их отдельные органы могут быть наделены правами юридического лица с особым статусом, вытекающим из публично-правовой природы. В зарубежных странах относительно наделения статусом юридического лица публично-территориального коллектива (в том числе муниципального образования и его органов) применяются различные подходы, однако в большинстве государств закрепляется их особый статус как юридических лиц публичного права. Но в России подобное понятие в законодательстве отсутствует. В зарубежной научной доктрине юридического лица деление на юридических лиц публичного и частного права возникло в середине XIX в. и окончательно было признано юридической наукой большинства государств в XX в. В России в досоветский период многие видные представители цивилистической и государствоведческой науки также придерживались аналогичного подхода (К. Д. Кавелин, Н. М. Коркунов, Г. Ф. Шершеневич и др.), однако после революции подобные суждения не имели права на существование в связи с отрицанием в целом деления на публичное и частное право, хотя отдельные советские цивилисты отмечали необходимость признания особого гражданско-правового статуса отдельных юридических лиц (С. Н. Братусь, Р. О. Халфина и др.). В связи с этим законодательное закрепление особенностей участия юридических лиц публичного права (государства, иных территориальных коллективов, в том числе местных, их органов и учреждений) в гражданских правоотношениях нашло широкое отражение в правовых актах почти всех зарубежных государств. При этом существуют различные подходы к наделению статусом юридического лица либо всего местного публично-территориального коллектива, либо его отдельных органов, что оказывает непосредственное влияние на осуществление гражданско-правовых функций. Так, во Франции само муниципальное образование (территориальные коллективы - департаменты, регионы, коммуны и пр.) рассматриваются как юридические лица, а также создаваемые ими различные учреждения. В Нидерландах в соответствии с Гражданским кодексом 1992 г. юридическими лицами являются государство, провинции, муниципалитеты и иные органы. В Германии к юридическим лицам публичного права относят различные организации, объединения, созданные по профессиональному признаку, публичные фонды и пр., а также публично-территориальные коллективы и их органы. На основании Закона Грузии о юридических лицах публичного права 1999 г. к их числу отнесены муниципальные образования (наряду с прочими), но не их органы <1>. Согласно Конституции Турции "местные административные органы являются публичными юридическими лицами, образованными для того, чтобы удовлетворять общие местные потребности жителей областей, муниципальных районов и деревень..." (ст. 127) <2>. Конституции Люксембурга и Словакии, напротив, в качестве юридических лиц признают общины и иные территориальные единицы. Наделяя правами юридического лица местные сообщества либо его отдельные органы (иногда и тех и других сразу), законодательство зарубежных государств исходит из того, что реализация ими частноправовых полномочий основана на присущих им общих чертах. Во-первых, у них общая публично-правовая природа, обусловливающая основное назначение и роль в обществе, в связи с чем их статус определяется актами публичного права, хотя отдельные вопросы участия в хозяйственном обороте регулируются гражданским законодательством. Во-вторых, их главная цель характеризуется явно выраженной социальной направленностью - решением общих вопросов местного значения, а не осуществлением предпринимательской деятельности и в конечном счете извлечением прибыли. В-третьих, их деятельности присущ публично-властный характер, и в их деятельности присутствует сочетание частноправовых и публично-правовых функций. В-четвертых, следует отметить и целевой характер закрепленной за ними собственности. И наконец, для публично-территориального местного коллектива и его органов характерен особый порядок образования и ликвидации, в корне отличающийся от порядка создания иных юридических лиц. -------------------------------- <1> Чиркин Е. В. Публично-правовое образование. М.: ИНФРА-М, 2011. С. 109 - 110. <2> Цит. по: Баренбойм П. Д., Лафитский В. И., Терещенко Л. К. Юридическое лицо публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран. М.: Юстицинформ, 2011. С. 25.

Согласно российскому законодательству органы местного самоуправления наделены правами юридического лица. Они осуществляют хозяйственную деятельность от имени муниципального образования. В соответствии со ст. 25 Гражданского кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления являются субъектами гражданско-правовых отношений и выступают в этом качестве при владении и пользовании закрепленным за ними имуществом, а также при распоряжении средствами, выделенными им по смете или полученным по иным основаниям, с учетом ограничений, предусмотренных законодательством и обусловленных правовой природой самих органов. При участии в подобного рода отношениях органы местного самоуправления юридически равны с иными субъектами гражданско-правовых отношений. Перечисляя участников гражданско-правовых отношений, Гражданский кодекс Российской Федерации называет физические и юридические лица, а также иных субъектов, наделенных правом на участие в названных правоотношениях. К иным субъектам отнесены Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (ч. 1 ст. 2; ст. 124 ГК). При этом названные субъекты не отождествляются с юридическими лицами, они не входят в общий ряд субъектов, но могут участвовать в гражданских правоотношениях на равных началах с иными участниками этих отношений - физическими и юридическими лицами. При участии в таком качестве на них распространяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданско-правовых отношениях (если иное не вытекает из законодательства или особенностей названных субъектов). Вместе с тем, основываясь на закрепленной в ст. 125 Гражданского кодекса РФ концепции участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, можно сделать вывод, что муниципальные органы выступают в имущественном обороте от имени муниципального образования местного публично-территориального коллектива), которое является собственником муниципального имущества и финансово-бюджетных ресурсов. При этом само муниципальное образование не рассматривается как юридическое лицо. Как отмечает О. В. Берг: "Муниципальные образования, как и Российская Федерация и ее субъекты, лишь приравниваются в гражданско-правовых отношениях к юридическим лицам в соответствии со статьей 124 Гражданского кодекса Российской Федерации. Такая аналогия обусловлена их статусом собственника имущества, в том числе денежных средств (в частности, бюджетных). В отличие от муниципального образования его органы местного самоуправления могут являться юридическими лицами" <3>. Аналогичной позиции придерживается и Н. С. Тимофеев. Он указывает, что, определяя организационно-правовой статус муниципального образования, законодательство не отождествляет местные территориальные единицы с юридическим лицом, а лишь устанавливает для них относительно равные с юридическими лицами права на участие в гражданско-правовых отношениях. Природа муниципальных образований, органов местного самоуправления носит двойственный характер - и властных публичных институтов, и хозяйствующих субъектов <4>. -------------------------------- <3> Берг О. В. Об участии органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. N 2. С. 36. <4> Тимофеев Н. С. Публично-правовая и гражданско-правовая природа правосубъектности муниципальных образований и его органов // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 10. С. 44 - 52.

В отечественной научной литературе иногда допускается смешение понятий муниципального образования и органов местного самоуправления как субъектов гражданских правоотношений, но в законодательстве зарубежных государств проводится четкое разграничение (например, в Законе Грузии 2002 г. "О юридическом лице публичного права", Акте о местном управлении 1972 г., принятом парламентом Великобритании, в законодательстве Франции, Германии, США и других государств). Отождествление в российской литературе действий местного территориального коллектива и его органов в гражданско-правовых отношениях не соответствует основным подходам, заложенным в законодательстве. Во-первых, в гражданско-правовых отношениях, предусмотренных п. 2 ст. 125 Гражданского кодекса РФ, в качестве их субъектов выступают муниципальные образования, а органы местного самоуправления являются при этом лишь их представителями. Имущество муниципального образования является собственностью самого муниципального образования, а органы местного самоуправления лишь осуществляют правомочия собственника от его имени. Во-вторых, орган местного самоуправления реализует права собственника муниципального имущества от имени муниципального образования, т. е. выступает как орган того же субъекта гражданско-правовых отношений. В-третьих, как отмечает А. И. Коваленко, "органы местного самоуправления, как и иные юридические лица, обладают также правом предъявления вещно-правовых требований: виндикационного иска - требования о возврате муниципального имущества из чужого незаконного владения" <5>. Однако следует уточнить, что органы местного самоуправления в данном случае предъявляют иск как представители других субъектов гражданского права - муниципальных образований (собственников имущества). И наконец, как отмечают представители цивилистики, по общему правилу юридическое лицо может иметь только такие гражданские права, которые соответствуют определенным законом или учредительными документами целям его деятельности, и соответственно, может нести лишь связанные с этой целью обязанности. Участие юридических лиц в гражданских правоотношениях имеет определенные пределы <6>. Таким образом, обоснованно говорить о наличии у органов местного самоуправления собственной гражданской правосубъектности, отличной от правосубъектности муниципальных образований. -------------------------------- <5> Муниципальное право: Учебник для юридических вузов / Отв. ред. А. И. Коваленко. М.: Новый юрист, 1997. С. 89. <6> Суханов Е. А. Юридические лица как участники гражданских правоотношений // Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 1998. Т. 1. С. 115.

В соответствии с принятой действующим российским законодательством концепцией, муниципальные образования осуществляют гражданские права и несут обязанности в лице органов местного самоуправления. Таким образом, юридически значимые действия органов местного самоуправления в значительном числе случае являются в силу закона действиями самого муниципального образования. Кроме того, органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами, также совершают собственные юридически значимые действия, тем самым выступая в гражданских правоотношениях от своего имени. Как юридические лица органы местного самоуправления могут выступать в гражданских правоотношениях самостоятельно и в собственных интересах, например с целью организации, поддержания и развития собственного функционирования. Выступление органов местного самоуправления в гражданском обороте от своего имени предполагает наличие собственного интереса, отличного от интереса самого муниципального образования. Интерес органа местного самоуправления заключается в поддержании и развитии уровня его существования. Достижение этих целей благоприятно и для муниципального образования в целом (местному сообществу несомненно полезнее, когда орган местного самоуправления материально обеспечен для выполнения своих функций и т. п.), однако непосредственно этот интерес принадлежит самому органу местного самоуправления. Также интерес органа местного самоуправления может быть обусловлен участием в гражданских правоотношениях от собственного имени, но при выполнении публичных функций. Такой интерес не может быть противопоставлен интересам муниципального образования, более того, он только ими и может быть обусловлен <7>. Дифференциация действий органов местного самоуправления на действия в их собственных интересах и действия в интересах муниципального образования является необходимым условием при рассмотрении того или иного аспекта конкретных правоотношений. Таким образом, рассматривая действия органа местного самоуправления как юридического лица нужно ориентироваться на то, в каком качестве он выступает - как представитель местного публично-территориального коллектива (муниципального образования) либо как самостоятельное юридическое лицо, действующее в собственных интересах. -------------------------------- <7> Кондрашов Ю. В. Статус органов местного самоуправления при участии в гражданских правоотношениях: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2004. С. 23.

Литература

1. Баренбойм П. Д., Лафитский В. И., Терещенко Л. К. Юридическое лицо публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран. М.: Юстицинформ, 2011. 2. Берг О. В. Об участии органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. N 2. 3. Муниципальное право: Учебник для юридических вузов / Отв. ред. А. И. Коваленко. М.: Новый юрист, 1997. 4. Кондрашов Ю. В. Статус органов местного самоуправления при участии в гражданских правоотношениях: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2004. 5. Кутафин О. Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М.: Проспект, 2007. 6. Суханов Е. А. Юридические лица как участники гражданских правоотношений // Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 1998. Т. 1. 7. Тимофеев Н. С. Публично-правовая и гражданско-правовая природа правосубъектности муниципальных образований и его органов // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 10. 8. Чиркин Е. В. Публично-правовое образование. М.: ИНФРА-М, 2011.

Название документа