Некоторые теоретические и практические вопросы категориальной определенности миграционной политики

(Фадеева Т. А.)

("Миграционное право", 2013, N 2)

Текст документа

НЕКОТОРЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ

КАТЕГОРИАЛЬНОЙ ОПРЕДЕЛЕННОСТИ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

Т. А. ФАДЕЕВА

Фадеева Тамара Андреевна, аспирант ИСПИ РАН.

Рассмотрена роль миграционной составляющей в регулировании вопросов эффективности решения демографических проблем.

Ключевые слова: эффективность, демографическая политика, миграция.

Some theoretical and practice issues of categorical attitude of migration policy

T. A. Fadeeva

The author considers the role of migration element in regulation of efficiency of solution of demographical problems.

Key words: efficiency, demographical policy, migration.

Среди проблем миграционного обмена между странами Центральной Азии и Россией проблема теоретических аспектов проводимой Россией демографической политики и, в частности, миграционной политики, в части категориальной ее определенности хотя и играет важную роль, но ей уделяется, на наш взгляд, недостаточно внимания. И это естественно, ведь государственная демографическая политика России лишь теперь наконец-то находится в центре внимания российского общества. Еще совсем недавно, в кардинально изменившихся социально-политических и социально-экономических, а главное - социально-демографических условиях России 1990-х - начала 2000-х годов такого внимания не было. И, главное, не наблюдалось, на наш взгляд, необходимого и соответствующего этим изменениям масштаба реализации мероприятий демографической политики, в том числе даже в области процессов миграции, особенно международной. И это несмотря на то, что фактически все внимание Российского государства в области демографических процессов с момента распада Союза ССР было сконцентрировано именно на регулировании межгосударственных миграционных процессов, что и обусловило создание в 1993 г. Федеральной миграционной службы России.

Относительно более устойчивая экономика России в условиях переходного периода оказалась в роли магнита, притягивающего к себе миграционные потоки практически из всех стран СНГ. Это вылилось в невиданный до того всплеск иммиграции в Россию, особенно в первой половине 1990-х годов. В условиях фактически "прозрачных" государственных границ в изменившейся геополитической ситуации, на фоне депопуляции это не могло не поставить на повестку дня для Российского государства вопрос о необходимости учета влияния миграции, в том числе и особенно - ее нелегальной составляющей, на состояние национальной безопасности России. Это нашло отражение в принятии на государственном уровне соответствующих решений, правда, как правило, с большим опозданием.

Так, например, в обобщающем виде официальный подход властей к проблемам безопасности России был представлен в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О национальной безопасности" только в июле 1996 г., а затем - уже и в Концепции национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента Российской Федерации в декабре 1997 г. Появление этих документов знаменовало завершение первого этапа в формировании и развитии теории и политики национальной безопасности в России в кардинально изменившихся условиях. Вместе с тем, хотя в вышеназванной Концепции в качестве одной из современных тенденций и было отмечено сокращение демографического потенциала страны, более того, это сокращение численности населения признавалось угрозой национальной безопасности, однако имела место, к сожалению, лишь констатация этого факта, хотя, на наш взгляд, позитивным был хотя бы сам факт. При определении же сфер деятельности в области национальной безопасности демографической сферы среди них не оказалось. В том числе - и в отношении миграции, несмотря даже на то, что в области регулирования миграционных международных потоков на государственном уровне угрозы, связанные с возросшими объемами иммигрантов, еще не были озвучены, но уже незримо подразумевались. Это объясняет тот факт, что в той же Концепции был зафиксирован конфликтный потенциал неконтролируемой миграции. Концепция внешней политики Российской Федерации от 12 июля 2008 г. также констатировала, что нелегальная миграция требует адекватного ответа со стороны всего международного сообщества и солидарных усилий для преодоления проблем.

Концепцию национальной безопасности Российской Федерации заменила Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537. В этом документе прогнозируется обострение мировой демографической ситуации, возрастание угроз, связанных с неконтролируемой и незаконной миграцией. В той или иной степени эти моменты нашли отражение и во впервые принятой в Российской Федерации Концепции регулирования миграционных процессов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. N 256-р. Мы разделяем мнение, что по своей нацеленности данная Концепция была, к сожалению, менее совершенной, чем та, чей проект (нацеленный в основном на социально-экономические аспекты регулирования миграционных процессов) хотя и был разработан, но не увидел свет и не был принят в конце 1990-х годов. После событий 11 сентября 2001 г. в США акцент в регулировании миграции был перенесен в область предотвращения угроз, связанных с незаконной миграцией. И только в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. N 1351, наконец-то акцент фиксируется в области социально-экономических механизмов регулирования миграции. В документе предполагается привлечение мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития, с учетом необходимости их социальной адаптации и интеграции, активизация работы по привлечению на постоянное место жительства иммигрантов трудоспособного возраста и т. д.

Таким образом, можно констатировать позитивное смещение акцента с запретительных и ограничительных мер миграционной политики в сферу использования и поощрения социально-экономических механизмов. Эта тенденция продолжилась и в утвержденной 13 июня 2012 г. Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. Реализация данной Концепции должна способствовать в том числе и разрешению проблем, препятствующих "эффективному регулированию миграции", что является темой и нашего исследования. Но для заявленной в Концепции "оценки создания эффективных механизмов оценки потребности в иностранной рабочей силе с учетом перспектив развития экономики и национального рынка труда" и для "оценки эффективности принятых программ в рамках реализации основных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации", в том числе для "оценки эффективности различных миграционных программ", прежде всего необходимо остановиться на проблеме категориальной определенности как в области исследования миграционных процессов вообще, так и в частности - в рамках вышеназванной Концепции.

Необходимость исследования категорий "эффективность миграции", "эффективное регулирование миграции" является составной частью исследования проблемы категориальной определенности в области демографического развития. В частности, определения категорий "эффективная демографическая политика", "эффективность", "результативность" в отношении тех или иных демографических процессов. При этом решение проблем категориальной определенности в области процессов миграции как вообще, так и в области демографических процессов в целом - это, на наш взгляд, не только и даже не столько теоретическая, сколько актуальнейшая практическая задача демографической науки на сегодняшний день. Ведь нахождение путей решения демографических проблем, как ни странно, может тормозиться именно отсутствием необходимых разработок в этой сфере. Приведем пример, который, на наш взгляд, кратко и ясно дает возможность оценить глубину наших методологических просчетов в области оценки эффективности тех или иных миграционных процессов на современном этапе. Особенно при сравнении с методологическими подходами, которые если не были официально основополагающими в проведении государственной переселенческой политики, но и предлагались, и использовались ведущими специалистами в этой области в исторической ретроспективе. Так, уже более полутора веков назад исследователи тех лет А. Кауфман, Н. Ленский и другие отмечали, что результаты первых мероприятий по переселению государственных крестьян в целом можно признать вполне удовлетворительными, т. к. благодаря значительному запасу плодородных земель в Сибири, а также правительственным пособиям и льготам многим государственным крестьянам удалось улучшить свое экономическое положение.

Данный пример свидетельствует, что оценка переселенческой практики в Российской империи учеными тех времен давалась не с позиций чисто количественных параметров самого переселения, а исходя из того, повысился ли уровень социально-экономической обеспеченности конкретных переселенцев, а ведь ими в данном случае были зависимые от государства лица - государственные крестьяне. Сейчас же аналогичной оценки миграционного обмена России со странами постсоветского пространства, в том числе и особенно странами Центральной Азии, нет.

Следует помнить, что развитие тенденций межгосударственного обмена со странами старого зарубежья, как, впрочем, и внутрироссийского миграционного обмена между отдельными российскими территориями определяется главным образом динамикой социально-экономической и социально-политической ситуации внутри самой России. При этом развитие межгосударственного обмена со странами СНГ в значительной степени зависит от социально-политической ситуации, в первую очередь на постсоветском пространстве. От положения населения в этих странах, от их внутренней политики, развития экономики, ситуации в области прав человека, отношения государств к представителям нетитульных национальностей зависят интенсивность и объемы межгосударственной миграции на его территории.

Название документа