Ограничения хозяйственной деятельности депутатов высших законодательных органов власти: опыт Республики Польша

ОГРАНИЧЕНИЯ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДЕПУТАТОВ ВЫСШИХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ: ОПЫТ РЕСПУБЛИКИ ПОЛЬША

Д. В. СОЛОВЬЕВ

Соловьев Д. В., помощник депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

В статье подробно исследованы законодательные ограничения на осуществление хозяйственной деятельности депутатами Сейма Республики Польша. Автором выделены и проанализированы основные аспекты, составляющие институт материальной несовместимости (incompatibilitas) депутатского мандата. Во-первых, депутат Сейма не может вести хозяйственную деятельность, в той или иной степени связанную с использованием государственного или муниципального имущества. Существенную проблему составляют расхождения между нормами Конституции и положениями действующего Закона об осуществлении мандата депутата и сенатора в части, касающейся ограничений хозяйственной деятельности. Во-вторых, процедуры представления депутатом сведений о своем имущественном положении и проверки этих сведений уполномоченными органами позволяют обеспечить контроль за соблюдением установленных требований несовместимости мандата. В-третьих, за нарушение ограничений осуществления депутатом хозяйственной деятельности предусмотрена юридическая ответственность: регламентская и конституционная. В-четвертых, привлечение депутата к конституционной ответственности, предполагающей лишение мандата, имеет сложный многоступенчатый характер, предусматривает расследование дела в соответствии с нормами уголовного процесса, допускает участие защитника, а также требует для лишения депутата мандата решения специального судебного органа - Государственного Трибунала.

Ключевые слова: парламентское право, депутат, несовместимость мандата, хозяйственная деятельность депутата, конституционная ответственность, лишение мандата.

The article describes and analyzes legal restrictions on business activity of deputies of the polish Sejm. Author focuses on four main issues of the institute of parliamentary mandate's material incompatibility (incompatibilitas). First of all, deputies shall not be permitted to perform any business activity involving state or local government property. A significant problem is the discrepancy between the provisions of the Constitution and the Act on the exercise of the mandate of a deputy or senator concerning the restrictions of business activity. Secondly, deputy has the obligation to inform about his financial status and special bodies analyze and check this information. Thirdly, violation of restrictions on the business activity provides legal liability: regulational (regulaminskaya) and constitutional. And finally, constitutional liability (forfeiture of the mandate) has a complex multistep nature and involves investigation in accordance with the rules of criminal procedure, allows participation of the defense, and also requires the decisions of a specialjudicial body - the Tribunal of State.

Российское законодательство запрещает депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации заниматься хозяйственной деятельностью: они не имеют права осуществлять предпринимательскую или другую оплачиваемую деятельность, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, а также входить в состав органов управления хозяйственных обществ или иных коммерческой организаций. В случае нарушения данных ограничений полномочия депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации прекращаются досрочно <1>. -------------------------------- <1> Пункт "в" ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 08.05.1994 N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 28. Ст. 3466.

В сентябре 2012 г. было принято уникальное решение Государственной Думы <2> о досрочном прекращении полномочий депутата нижней палаты в связи с нарушением запрета на осуществление хозяйственной деятельности <3>. Решение Государственной Думы и порядок его принятия вызвали много вопросов даже в среде самих законодателей, группа которых обратилась по данному вопросу в Конституционный Суд <4>, а само решение нижней палаты было обжаловано в Верховный Суд. -------------------------------- <2> Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 14.09.2012 N 768-6 ГД "О досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г. В. Гудкова" // Собрание законодательства РФ. 2012. N 39. Ст. 5216. <3> "В соответствии с пунктом "в" части первой статьи 4 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 14.09.2012 N 768-6 ГД). <4> Запрос касался проверки конституционности п. "в" ч. 1 и ч. 5 ст. 4 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". В запросе было указано, что данные нормы не отвечают критерию правовой определенности, а также обращалось внимание на то, что действующее законодательство не предусматривает процедуры установления факта осуществления депутатом Государственной Думы деятельности, не совместимой с его статусом.

Поэтому полезно будет обратиться к практике зарубежных стран в части нормативного ограничения хозяйственной деятельности депутатов высших законодательных органов власти, а также в части применения санкций за нарушение данных ограничений. Опыт Польши представляет для нас особый интерес в силу особой историко-культурной близости России и Польши, схожести организации центральной власти - смешанные республики, принадлежности к одной правовой системе - континентальной. В современной Польше осуществление деятельности депутата Сейма <5> сопряжено с целым рядом законодательных запретов и ограничений. Согласно польской правовой доктрине, отраженной в решениях Конституционного Трибунала, принятие мандата депутата означает добровольное согласие на дополнительные по сравнению с обычным гражданином ограничения и обязанности <6>. Одно из подобных ограничений составляют требования несовместимости (incompatibilitas) депутатского мандата. В науке конституционного права принцип несовместимости означает для лиц, находящихся на государственной службе, конкретные ограничения в части совмещения различных государственных функций и должностей или совмещение их с другой деятельностью <7>. -------------------------------- <5> В отношении членов верхней палаты - сенаторов действуют схожие ограничения и процедуры, поэтому во избежание рассмотрения специфических деталей и нюансов, ограничимся исследованием положения депутатов Сейма. <6> TK z kwietnia 1994 roku, W2/94 oraz wyrok z 31 marca 1998 roku, K 24/97. Цит. по: Leszek Garlicki Polskie prawo konstytucyjne zarys . Warszawa: Wydawnictwo Liber, 2009. S. 216 - 217. <7> Banaszak Zasada mandatu parlamentarnego w prawie polskim // Sejmowy. 2003. N 2(55). S. 9.

Применительно к статусу депутата принцип несовместимости, закрепленный в Конституции Республики Польша <8>, проявляется согласно польской доктрине <9> в двух аспектах: формальном (ст. ст. 102 и 103 Конституции) и материальном (ст. 107 Конституции). Как пишет корифей конституционного права доктор Лешек Гарлицкий, "Ratio legis этих положений очевидно: противодействие коррупции и недопущение конфликта интересов" <10>. -------------------------------- <8> Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. // Dz. U. 1997. N 78. Poz. 483. <9> См., например: Leszek Garlicki. Op. cit. S. 216; Krzysztof Grajewski Status prawny i senatora. Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe, 2006. S. 27. <10> Leszek Garlicki. Op. cit. S. 217.

Формальная несовместимость <11> выражается в виде запрета совмещать депутатский мандат с занятием определенных публичных должностей и осуществлением определенных публичных функций. В частности, мандат депутата нельзя совмещать с полномочиями сенатора, судьи, прокурора, председателя Национального банка Польши, председателя Верховной палаты контроля, посла, работой в правительственной администрации и т. д., причем установленный в Конституции перечень случаев, исключающих возможность совмещать депутатский мандат с публичными функциями, не является закрытым и может быть расширен законами <12>. -------------------------------- <11> Подробнее о формальной несовместимости см.: Dorota Lis-Staranowicz mandatu parlamentarnego w polskim prawie konstytucyjnym. Warszawa: Wydawn. Sejmowe, 2005; Krzysztof Grajewski. Op. cit. S. 39 - 54; Dorota Lis-Staranowicz (incompatibilitas) mandatu parlamentarnego w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. // Sejmowy. 2000. N 1(36). S. 27 - 39; Banaszak. Op. cit. S. 9 - 24. <12> Подобные дополнения перечня должностей, несовместимых с мандатом депутата, дают, например, Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o gminnym // Dz. U. 2001. N 142. Poz. 1591 z zm.; Ustawa o powiatowym // Dz. U. 2001. N 142. Poz. 1592.

Материальная несовместимость депутатского мандата предполагает запрет на осуществление определенных видов деятельности. Конституция устанавливает, что в пределах, определенных законом, депутат не может вести хозяйственную деятельность <13> с извлечением выгоды из имущества Казны государства или территориального самоуправления или приобретать такое имущество (ч. 1 ст. 107 Конституции) <14>. Сразу нужно обратить внимание, что "ст. 107 Конституции следует интерпретировать как правовой ориентир для законодателей" <15>, поскольку конституционное требование, закрепленное в данной статье, не имеет прямого действия и применяется только в тех пределах, которые будут определены в положениях законодательства. -------------------------------- <13> Хозяйственная деятельность - деятельность в сфере производства, строительства, торговли или услуг, осуществляемая в целях получения прибыли и за свой счет (ч. 1 ст. 2 Ustawa z 23.12.1988 o gospodarczej // Dz. U. 1988. N 41. Poz. 324 ze zm.). <14> Интересно, например, что в отношении судей Верховного Суда Республики Польша действует запрет на осуществлении любой хозяйственной деятельности. Так, Закон о Верховном суде Республики Польша устанавливает, что судья не может вести хозяйственную деятельность за свой счет или вместе с другими лицами, управлять такой деятельностью или быть представителем либо доверенным лицом в управлении такой деятельностью (п. 5 § 3 ст. 37 Ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o Sadzie Najwyzszym // Dz. U. 2002. N 240. Poz. 2052). <15> Opracowanie zbiorowe Zasady oceny sytuacji prawnej posla w jego mandatu // Zeszyty Prawnicze. 2011. N 3(31). S. 202.

Соответствующие пределы установлены ст. 34 профильного Закона об осуществлении мандата депутата и сенатора <16> (далее - Закон о мандате депутата), согласно которой депутат Сейма не может: -------------------------------- <16> Ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu i senator // Dz. U. 1996. N 73. Poz. 350.

- вести хозяйственную деятельность за свой счет или вместе с другими лицами с использованием государственной или коммунальной собственности, участвовать в подобной деятельности или быть доверенным лицом в рамках подобной деятельности; - быть членом правления, а также контрольного или ревизионного органа, быть доверенным лицом государственного или коммунального юридического лица; - владеть более чем 10% пакетом акций в коммерческих компаниях с участием государственных или коммунальных юридических лиц. Простое сравнение нормы Конституции и положений Закона о мандате депутата позволяет согласиться с доктором Кжиштофом Граевским, по мнению которого ст. 34 Закона о мандате депутата содержит несовпадающее по объему со ст. 107 Конституции ограничения на хозяйственную деятельность депутата нижней палаты. С одной стороны, Закон о мандате депутата сужает представление о материальной несовместимости мандата депутата, с другой - дает его более широкое понимание <17>. -------------------------------- <17> Krzysztof Grajewski Opinia na temat regulacji art. 34 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu i senatora // Zeszyty Prawnicze. 2011. N 3(31). S. 197.

Во-первых, в Законе о мандате депутата отсутствует запрет на приобретение активов казначейства или территориального самоуправления, соответственно, "конституционный запрет на приобретение такого имущества парламентариями на данный момент просто не работает" <18>, поскольку норма ст. 107 Конституции не имеет прямого действия. Пока нет установленного законом ограничения, "невозможно на практике реализовать запрет на "приобретение имущества" Казны государства или территориального самоуправления" <19>. -------------------------------- <18> Ibid. <19> Opracowanie zbiorowe. Op. cit. S. 202.

Во-вторых, в Законе о мандате депутата установлены дополнительные ограничения хозяйственной деятельности депутата в части участия в руководящих, контрольных и ревизионных органах и владения акциями определенных компаний, что в принципе правомочно с учетом нормы ч. 3 ст. 103 Конституции, позволяющей законодательно определять иные случаи несовместимости депутатского мандата. Соблюдение установленных ограничений хозяйственной деятельности обеспечивают установленные законом требования представления депутатами сведений о своем имущественном положении и специальные процедуры проверки этих сведений. Согласно Закону о мандате депутата сведения, которые депутаты представляют о своем имущественном положении, должны содержать: информацию о денежных средствах депутата, его недвижимости, компаниях, акциях и долях в компаниях, о приобретении имущества Казны государства или территориального самоуправления, о доходах от оплачиваемой деятельности, о движимом имуществе и о денежных обязательствах на сумму более 10000 злотых, и другие (ч. 1 ст. 35 Закона о мандате депутата). Данные сведения депутат представляет Маршалу Сейма в двух экземплярах. Сначала сведения представляются депутатом до принятия присяги и при этом депутат должен информировать о сроках и порядке прекращения хозяйственной деятельности с извлечением выгоды из имущества Казны государства или территориального самоуправления в связи с избранием депутатом. Затем ежегодно сведения об имущественном положении представляются вместе с копией годовой налоговой декларации (ч. 2 ст. 35 Закона о мандате депутата). Один экземпляр сведений Маршал Сейма передает в налоговую службу по месту жительства депутата (ч. 4 ст. 35 Закона о мандате депутата). Сведения являются открытыми и размещаются на официальном сайте Сейма. Представленная информация проверяется в соответствии с порядком, установленным Регламентом Сейма, соответствующими комиссиями нижней палаты, и результаты проверки представляются Президиуму Сейма. Кроме того, контроль за достоверностью представленных сведений осуществляет Центральное антикоррупционное бюро в порядке, установленном профильным законом <20> (ч. ч. 6 и 6a ст. 35 Закона о мандате депутата). -------------------------------- <20> Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym // Dz. U. 2006. N 104. Poz. 708 z . zm.

Непредставление сведений об имущественном положении влечет привлечение депутата к регламентской ответственности, а также лишение его права на вознаграждение за осуществление депутатской деятельности. Предоставление ложной или неполной информации является основанием для привлечения к уголовной ответственности в соответствии с § 1 ст. 233 Уголовного кодекса (ч. ч. 8 и 9 ст. 35 Закона о мандате депутата), предусматривающей до 3 лет лишения свободы <21>. -------------------------------- <21> Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny // Dz. U. 1997. N 88. Poz. 553.

За нарушение депутатом Сейма требований материальной несовместимости законодательством установлена юридическая ответственность: регламентская (ст. 21 Регламента Сейма <22>) и конституционная (ч. 2 ст. 107 Конституции). В связи с расхождениями в положениях Конституции и Закона о мандате депутата, о которых было сказано выше, основания привлечения к регламентской ответственности шире, чем к ответственности конституционной: к регламентской депутаты привлекаются за нарушение или неисполнение обязанностей, установленных ст. ст. 34 и 35 Закона о мандате депутата (ч. 1 ст. 21 Регламента), а к конституционной - за нарушение конституционных ограничений в тех пределах, которые определены законами. -------------------------------- <22> Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej // M. P. 1992. N 26. Poz. 185.

В случае нарушения депутатом Сейма установленных Законом о мандате депутата ограничений хозяйственной деятельности или требований по представлению сведений об имущественном положении Президиум Сейма обращается в комиссию по регламенту и депутатским вопросам (ч. 1 ст. 131 Регламента). По итогам рассмотрения комиссия либо представляет Президиуму нижней палаты доклад, содержащий заключение по делу и проект постановления Президиума о привлечении депутата к регламентской ответственности, либо предложение о прекращении разбирательства (ч. 2 ст. 131 Регламента). Президиум Сейма вправе с учетом заключения комиссии по регламенту и депутатским вопросам принять постановление о привлечении депутата к регламентской ответственности в виде: замечания, предупреждения или выговора. Решение Президиума может быть обжаловано депутатом в течение 14 дней, тогда рассмотрение вопроса выносится на ближайшее заседание Сейма, который, в свою очередь, может отменить решение Президиума либо оставить его в силе (ч. ч. 1, 2 и 3 ст. 21 Регламента). В соответствии с положениями Конституции и действующего Закона о мандате депутата депутат может быть привлечен к конституционной ответственности за нарушение требований несовместимости мандата, если он ведет хозяйственную деятельность с извлечением выгоды из имущества Казны государства или территориального самоуправления. Инициировать процедуру привлечения депутата к конституционной ответственности может только Маршал Сейма, обратившись с соответствующим предложением в комиссию нижней палаты по конституционной ответственности (ч. 4 ст. 6 Закона о Государственном Трибунале <23>). Комиссия рассматривает поступившее обращение и после предварительного изучения предъявленных обвинений и объяснений обвиняемого депутата определяет порядок проведения расследования (ст. 127 и ч. 2 ст. 128 Регламента). -------------------------------- <23> Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu // Dz. U. 1982. N 11. Poz. 84.

Закон о Государственном Трибунале закрепляет за комиссией по конституционной ответственности специальные следственные полномочия, схожие с полномочиями следственной комиссии Сейма <24>, в том числе вызывать и допрашивать физические лица, истребовать документы и материалы, привлекать экспертов, а также обращаться в прокуратуру для совершения определенных процессуальных действий (ст. ст. 9, 9a, 9b, 9d Закона о Государственном Трибунале). В ходе разбирательства комиссии применяются положения Уголовно-процессуального кодекса <25>, если иное не предусмотрено законом о Государственном Трибунале (ч. 2 ст. 18 Закона о Государственном Трибунале). Депутат, в отношении которого выдвинуто обвинение, и его защитник могут присутствовать на заседаниях комиссии и участвовать в соответствующих следственных действиях (ч. 2 ст. 128 Регламента). -------------------------------- <24> См., например: Соловьев Д. В. Следственная комиссия польского Сейма: понятие и признаки // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2012. N 3(34). С. 139 - 143. <25> Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karnego // Dz. U. 1997. N 89. Poz. 555.

По итогам расследования комиссия утверждает доклад о представлении Сейму предложения о привлечении к ответственности перед Государственным Трибуналом либо о прекращении производства по делу. Предложение о привлечении к ответственности перед Государственным Трибуналом должно соответствовать требованиям, установленным Уголовно-процессуальным кодексом для обвинительного заключения (ч. ч. 2 и 3 ст. 9g Закона о Государственном Трибунале). Получив доклад комиссии по конституционной ответственности, Сейм абсолютным большинством голосов в присутствии не менее половины предусмотренного законом числа депутатов вправе принять постановление о привлечении депутата к ответственности перед Государственным Трибуналом в соответствии со ст. 107 Конституции (ч. 1а ст. 13 Закона о Государственном Трибунале). На основе постановления Сейма Государственный Трибунал ведет производство дела о привлечении депутата к конституционной ответственности в соответствии с положениями Уголовно-процессуального кодекса, если иное не предусмотрено законом о Государственном Трибунале (ч. 2 ст. 18 Закона о Государственном Трибунале). И здесь нужно специально отметить, что вплоть до обвинительного приговора Государственного Трибунала депутат продолжает осуществлять свои полномочия, установленные Законом о мандате депутата. Подводя итоги представленного краткого обзора правового опыта Польши по ограничению хозяйственной деятельности депутатов Сейма, а также по привлечению к ответственности за нарушение данных ограничений, можно выделить следующие важные аспекты. Во-первых, депутатам Сейма запрещено осуществлять хозяйственную деятельность, в той или иной степени связанную с использованием государственного или муниципального имущества, при этом они вправе вести иную хозяйственную деятельность. Во-вторых, несоответствие положений Закона о мандате депутата Конституции является серьезнейшим упущением законодателей, которые в течение многих лет после принятия Конституции не внесли надлежащие изменения в Закон о мандате депутата <26>. -------------------------------- <26> Krzysztof Grajewski. Op. cit. S. 197.

В-третьих, установленный порядок представления депутатом сведений о своем имущественном положении и проверки этих сведений позволяет обеспечить контроль за соблюдением установленных ограничений хозяйственной деятельности. В-четвертых, за нарушение требований материальной несовместимости депутатского мандата предусмотрено два вида юридической ответственности: регламентская и конституционная, и соответственно, две процедуры привлечения к ответственности. И, наконец, в-пятых, порядок привлечения депутата к конституционной ответственности, предполагающей лишение мандата, имеет сложный многоступенчатый характер, предусматривает расследование дела в соответствии с нормами уголовного процесса, допускает участие защитника, а также требует для лишения депутата мандата решения специального судебного органа - Государственного Трибунала, что в целом гарантирует соблюдение как прав самого депутата Сейма, так и прав избравших его граждан Республики Польша.

Название документа