Институциональные основы ПОД/ФТ в государствах - членах Таможенного союза ЕврАзЭС

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ПОД/ФТ В ГОСУДАРСТВАХ - ЧЛЕНАХ ТАМОЖЕННОГО СОЮЗА ЕВРАЗЭС <*>

К. Г. СОРОКИН

Сорокин Константин Геннадиевич, кандидат экономических наук.

В настоящей статье автором рассматриваются институциональные основы национальных систем ПОД/ФТ государств - членов Таможенного союза ЕврАзЭС. В частности, автор подробно рассматривает компетенцию подразделений финансовых разведок, останавливаясь на взаимодействии с частным сектором. Также интересуют автора возможности унификации структур и нормативной базы деятельности ПФР. Автор определяет, что в рамках существующих стандартов в области ПОД/ФТ - прежде всего Рекомендаций ФАТФ - странам даются широкие возможности по имплементации данных стандартов с учетом особенностей национального законодательства. Но вместе с тем автор обращает внимание на такой тренд, как излишнее применение "ручного управления" в форме создания не предусмотренных напрямую законодательно временных рабочих групп, что говорит о необходимости совершенствования базовой институциональной основы национальной системы ПОД/ФТ Российской Федерации, которая является ориентиром для других стран постсоветского пространства - включая партнеров по Таможенному союзу ЕврАзЭС. В заключение автор рассматривает существующие профильные проблемы и предлагает ряд рекомендаций.

Ключевые слова: ПОД/ФТ, ОД/ФТ, институциональные основы, институциональный базис, ЕврАзЭС, Таможенный союз, легализация доходов, отмывание доходов, финансирование терроризма, финансовая разведка, ФАТФ, FATF, ФРОМУ, финансирование распространения оружия массового уничтожения.

The author of the present article considers the institutional fundamentals of national systems of the AML/CFT of the states-members of the Customs Union of the EurAsEC. In particular the author considers in detail the competence of subdivisions of financial intelligence services, paying attention to interaction with the private sector. The author is also interested in the possibilities of unification of structures and the normative base of activity of the Subdivisions of Financial Intelligence Service. The author determines that within the framework of the existing standards in the sphere of the AML/CFT - firstly, the Recommendations of the FATF - the states are given broad opportunities with regard to implementation of the said standards taking into consideration the peculiarities of national legislation. But alongside with that the author draws attention to such a trend as the excessive application of "manual operation" in the form of creation of temporary working groups, not provided for legislatively, which proves the necessity of improvement of the fundamental institutional basis of the national system of the AML/CFT of the Russian Federation, which is the landmark for other states of the post-soviet territory - including the partners in the Customs Union of the EurAsEC. In conclusion the author considers the existing field-specific problems and gives a number of recommendations.

Key words: AML/CFT, institutional problems, institutional basis, EurAsEC, Customs Union, legalization of revenues, laundering of revenues, financing of terrorism, financial intelligence service, FATF, financing of spread of arms of mass distraction.

Сближение и выработка единых стандартов, гармонизация законодательства, регулирующего большинство областей экономики в государствах Таможенного союза (ТС) ЕврАзЭС, стали последовательным трендом последних лет. Одной из таких сфер, которые будут в перспективе гармонизированы, является и сфера противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ПОД/ФТ). С учетом глобализации, которая нашла свое отражение в виде норм и требований глобального уровня в формате Всемирной торговой организации для участников глобальной мировой экономической системы, сфера ПОД/ФТ регулируется стандартами, которые условно также можно отнести к глобальному уровню: Рекомендациями ФАТФ. На взгляд автора, Рекомендации ФАТФ, служащие ориентиром для развития так называемых антиотмывочных систем, допускают большую свободу для национальных юрисдикций при имплементации в национальное законодательство стандартов ФАТФ, позволяя учитывать особенности и специфику законодательства конкретной национальной юрисдикции. Применительно к странам ТС ЕврАзЭС <1> в рамках данной статьи нас будут интересовать институциональные основы национальных систем ПОД/ФТ стран ТС ЕврАзЭС. Рассматривая проблематику институциональных основ ПОД/ФТ в государствах - членах ТС ЕврАзЭС, необходимо определиться с терминологической базой с учетом существующей на постсоветском пространстве специфики сферы ПОД/ФТ. Согласно определению ведущих российских экспертов в области ПОД/ФТ, "в качестве реакции на возрастающие угрозы международной безопасности со стороны транснациональной организованной преступности и терроризма международное сообщество организует глобальное противодействие отмыванию денег и финансированию терроризма, используя в этих целях существующие международные организации и создавая новые специализированные органы и структуры. Такие организации и специализированные органы в сочетании с применяемыми ими методами регулирования международного сотрудничества в этой сфере составляют институциональные основы международной системы ПОД/ФТ" <2>. -------------------------------- <1> При подготовке раздела использованы материалы: Евразийская группа по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма: http://www. eurasiangroup. org/ru. <2> Зубков В. А., Осипов С. К. Российская Федерация в международной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма. 2-е изд., переработ. и доп. М.: Спецкнига, 2007. 752 с. С. 114.

Применительно к ТС ЕврАзЭС, на наш взгляд, целесообразно рассматривать институциональные основы ПОД/ФТ со следующих позиций: уровень отдельно взятой страны (существующие в национальных юрисдикциях стран - членов ЕврАзЭС институты в сфере ПОД/ФТ - как государственные, так и частные); субрегиональный уровень (в рамках ключевых межгосударственных, межправительственных организаций и соглашений и др.). При рассмотрении институциональных основ ПОД/ФТ в государствах - членах ЕврАзЭС мы сознательно подробно не рассматриваем более высокий уровень - например, международные (межправительственные и др.) организации, занимающиеся проблематикой ПОД/ФТ в глобальном (мировом) масштабе - такие, как ФАТФ, ООН, Всемирный банк, поскольку для стран ЕврАзЭС они являются, скорее, "внешним" фактором. Инициативы же субрегионального уровня являются фактором внутренним (с точки зрения Таможенного союза). Вместе с тем необходимо понимать, что именно международные институты являются законодателями стандартов в области ПОД/ФТ и фактически устанавливают "правила игры" в области ПОД/ФТ как для национальных юрисдикций, так и для субрегиональных групп. К ключевым институтам в сфере ПОД/ФТ "глобального" уровня нужно отнести Группу разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ <3>) - The Financial Action Task Force (FATF), являющуюся межправительственной организацией, вырабатывающей мировые стандарты в сфере противодействия отмыванию преступных доходов, финансированию терроризма и распространению оружия массового уничтожения (ОМУ). ФАТФ как самостоятельно, так и во взаимодействии с рядом международных институтов осуществляет оценку соответствия национальных систем 40 Рекомендациям. ФАТФ была создана в 1989 г. по решению стран "Большой семерки" и является основным международным институтом, занимающимся разработкой и оценкой уровня имплементации международных стандартов в сфере противодействия отмыванию денег, финансированию терроризма и распространения ОМУ национальными юрисдикциями. По образцу ФАТФ создано несколько региональных групп по типу ФАТФ (РГТФ), осуществляющих тесное взаимодействие с ФАТФ, между собой и с ключевыми международными институтами в сфере ПОД/ФТ <4>. Для постсоветского пространства и конкретно для ТС ЕврАзЭС ключевым институциональным образованием, на наш взгляд, является Евразийская группа по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ) <5>. -------------------------------- <3> Официальный сайт ФАТФ: URL: http://www. fatf-gafi. org/. <4> Подробнее ознакомиться с информацией о деятельности РГТФ можно на официальном сайте ЕАГ: URL: http://www. eurasiangroup. org/ru/eag/regional_bodies. php. <5> Подробнее с деятельностью ЕАГ можно ознакомиться на официальном сайте группы: URL: http://www. eurasiangroup. org/ru/eag/history. php.

Другой международной структурой "глобального масштаба", которая будет оказывать влияние на государства ЕАГ, является группа "Эгмонт", объединяющая подразделения финансовой разведки (ПФР) большинства стран мира <6>. Цель группы "Эгмонт" - обеспечить площадку для эффективного взаимодействия ПФР во всем мире в целях борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма, а также для содействия в реализации внутренних программ по ПОД/ФТ. Такая поддержка включает: -------------------------------- <6> Официальный сайт группы: URL: http://www. egmontgroup. org/.

- расширение и систематизацию международного сотрудничества в области обмена информацией; - повышение эффективности ПФР путем обучения и содействия в обмене кадрами для повышения квалификации сотрудников ПФР; - развитие более защищенного и интенсивного процесса обмена между ПФР путем использования технологий, таких, как защищенная сеть "Эгмонт" (ESW); - улучшение координации и взаимной поддержки между оперативными подразделениями ПФР-членов; - содействие операционной независимости ПФР; - содействие созданию ПФР в странах, не имеющих действующих программ ПОД/ФТ или имеющих такие программы на ранних стадиях развития <7>. -------------------------------- <7> Информация по группе "Эгмонт": URL: http:// ru. wikipedia. org/ wiki/ %D0%93%D1%80%D1%83%D0%BF%D0%BF%D0%B0_ %C2%AB%D0%AD%D0%B3%D0%BC%D0%BE%D0%BD%D1%82%C2%BB.

Как известно, ключевым государством - инициатором интеграционных процессов на постсоветском пространстве является Российская Федерация. В Российской Федерации проблематика ПОД/ФТ регулируется Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (далее - базовый Закон <8>). Для реализации данного Закона создана институциональная структура, именуемая в базовом Законе как "уполномоченный орган" - Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг). При наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция, сделка связаны с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или с финансированием терроризма, уполномоченный орган направляет соответствующую информацию и материалы в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией (ст. 8 базового Закона). Уполномоченный орган по результатам предварительной проверки в соответствии с базовым Законом наделен правом издания постановления о приостановлении операций с денежными средствами или иным имуществом на срок до 30 суток. По решению суда на основании заявления уполномоченного органа операции по банковским счетам (вкладам), а также другие операции с денежными средствами или иным имуществом организаций или лиц, в отношении которых имеются полученные в установленном в соответствии с базовым Законом порядке сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму, либо юридических лиц, прямо или косвенно находящихся в собственности или под контролем таких организаций или лица, либо физических или юридических лиц, действующих от имени или по указанию таких организаций или лица, приостанавливаются до отмены такого решения в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 8 базового Закона). -------------------------------- <8> Здесь и далее понятие "базовый Закон" используется для профильного отраслевого Закона в сфере ПОД/ФТ рассматриваемой национальной юрисдикции.

Росфинмониторинг, являясь ПФР административного типа, не наделен правом ведения оперативно-розыскной деятельности, что ограничивает его возможности сравнительно с подразделениями финансовой разведки правоохранительного типа. В качестве основных направлений деятельности Росфинмониторинга можно обозначить сбор и анализ информации (данных о сделках и транзакциях - подозрительных и на основе "порогового" подхода), инициативные финансовые расследования и предоставление информации по запросам правоохранительных органов. При этом необходимо отметить, что не вся информация о совершаемых операциях и сделках попадает в базу данных Росфинмониторинга, что существенно снижает его возможности. В настоящее время обязательному контролю подлежат операции, вызывающие подозрение, а также транзакции/сделки на основе порогового подхода (устанавливается базовым Законом). Признаки подозрительных транзакций содержатся в Приказе Росфинмониторинга от 8 мая 2009 г. N 103 "Об утверждении Рекомендаций по разработке критериев выявления и определению признаков необычных сделок", содержащем критерии необычных сделок. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации N 808 от 13.06.2012 Росфинмониторингу разрешено иметь одного первого заместителя и четырех заместителей директора, в том числе одного статс-секретаря - заместителя директора, до 12 управлений по основным направлениям деятельности службы. Установленная предельная штатная численность центрального аппарата составляет 335 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий), предельная штатная численность территориальных органов составляет 301 единицу (без персонала по охране и обслуживанию зданий). Для координации деятельности органов, учреждений и организаций, осуществляющих контроль, надзор и регулирование сферы ПОД/ФТ, создана Межведомственная комиссия <9> по противодействию, легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма <10>, возглавляемая директором Росфинмониторинга (председатель комиссии). В состав данной Комиссии входят представители основных заинтересованных структур (органов власти). -------------------------------- <9> Подробнее с деятельностью Комиссии можно ознакомиться на сайте Росфинмониторинга: URL: http://www. fedsfm. ru/activity/interagency-commission. <10> Положение о комиссии утверждено Приказом Росфинмониторинга от 08.12.2009 N 336.

Согласно законодательству помимо Росфинмониторинга определены отраслевые надзорные органы для надзора за соблюдением требований законодательства о ПОД/ФТ. В частности: - кредитные организации (надзорный орган - Банк России); - профессиональные участники рынка ценных бумаг, организации, осуществляющие управление инвестиционными фондами или негосударственными пенсионными фондами, страховые организации, кредитные потребительские кооперативы, микрофинансовые организации (надзорный орган - Федеральная служба по финансовым рынкам); - организации федеральной почтовой связи (надзорный орган - Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций); - организации, осуществляющие скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий (надзорный орган - Российская государственная пробирная палата при Министерстве финансов Российской Федерации). В соответствии со ст. 5 базового Закона к поднадзорным организациям, осуществляющим операции с денежными средствами или иным имуществом, относятся: кредитные организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг, страховые организации и лизинговые компании, организации федеральной почтовой связи, ломбарды, организации, осуществляющие скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий, организации, содержащие тотализаторы и букмекерские конторы, а также организующие и проводящие лотереи, тотализаторы (взаимное пари) и иные основанные на риске игры, в том числе в электронной форме, организации, осуществляющие управление инвестиционными фондами или негосударственными пенсионными фондами, организации, оказывающие посреднические услуги при осуществлении сделок купли-продажи недвижимого имущества, операторы по приему платежей, коммерческие организации, заключающие договоры финансирования под уступку денежного требования в качестве финансовых агентов, кредитные потребительские кооперативы, микрофинансовые организации. С 2011 г. рассматривается вопрос о создании Федеральной службы по контролю за оборотом драгоценных камней и драгметаллов (Росдрагконтроль) <11>. Предполагается, что Служба будет находиться в ведении Министерства финансов и будет осуществлять контроль за ввозом и вывозом драгоценных камней и драгоценных металлов из России в страны, не входящие в ТС, контролировать качество сортировки и оценки, вести учет сделок. Предполагается, что новая служба станет преемником в этой области функций Гохрана и Пробирной палаты. Предполагается, что численность центрального аппарата будущей службы составит 150 сотрудников, а в территориальных органах будут задействованы 350 сотрудников. Минфин обосновывал необходимость новой службы пересечением компетенций и недостаточной эффективностью надзора Гохрана и Пробирной палаты <12>. -------------------------------- <11> URL: http://www. rg. ru/2011/05/24/rosdragkontrol. html. <12> URL: http:// www. vedomosti. ru/ politics/ news/ 5342141/ rosdragkontrol_mozhet_byt_sozdan_v_blizhajshee_vremya.

В качестве основных направлений надзорной деятельности Федеральной службы по финансовому мониторингу определены: - координирование деятельности надзорных органов в сфере ПОД/ФТ и взаимодействие с ними; - осуществление проверок организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, в целях профилактики и предупреждения правонарушений в сфере ПОД/ФТ; - взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, органами прокуратуры, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями по вопросам ПОД/ФТ. Объектами контроля соблюдения организациями законодательства о ПОД/ФТ со стороны Росфинмониторинга (и его территориальных органов) являются организации, для которых отсутствуют отраслевые надзорные органы. К ним, в частности, относятся: лизинговые компании, ломбарды, организации игорного бизнеса, организации, оказывающие посреднические услуги при осуществлении сделок купли-продажи недвижимого имущества, операторы по приему платежей, коммерческие организации, заключающие договоры финансирования под уступку денежного требования в качестве финансовых агентов. На учете в Росфинмониторинге состоит порядка 17 тыс. организаций таких категорий <13>. -------------------------------- <13> URL: http://www. fedsfm. ru/activity/supervisory.

Целью проверочных мероприятий Росфинмониторинга является профилактика правонарушений в сфере применения законодательства о ПОД/ФТ организациями и их должностными лицами, а также выявление операций, имеющих признаки связи с легализацией преступных доходов или финансированием терроризма. В качестве мер воздействия надзорные органы располагают возможностью привлечения виновных по фактам нарушений законодательства о ПОД/ФТ к административной ответственности в соответствии со ст. 15.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях "Неисполнение требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма". Предусматривается для должностных лиц: предупреждения, штраф, дисквалификация; для юридических лиц: штраф, административное приостановление деятельности. Таким образом, ключевым институтом институциональной составляющей российской национальной системы ПОД/ФТ является Росфинмониторинг, на который замыкаются все остальные надзорные органы (банковской, страховой сферы и др.). К институциональным структурам российской системы ПОД/ФТ, на взгляд автора, можно отнести институты правоохранительной сферы: МВД России, ФСБ России, ФСКН России, Следственный комитет Российской Федерации (СК России), Генеральную прокуратуру Российской Федерации, Федеральную таможенную службу (ФТС России), Федеральную налоговую службу (ФНС России). Рассматривая институциональную основу национальной системы ПОД/ФТ (которая составляет основу систем более высокого уровня - субрегионального - в рамках СНГ, ЕврАзЭС и др.), целесообразно упомянуть и об инициативах частного сектора. Прежде всего, речь идет о банковском и финансовом сообществе, представленном ключевыми институциональными образованиями ассоциативного типа, это: Ассоциация российских банков <14> (АРБ), Национальный платежный совет <15> (НПС), Ассоциация региональных банков России (Ассоциация "Россия") <16>. Существуют также иные институты - например, Федеральная нотариальная палата <17>, Федеральная палата адвокатов Российской Федерации <18> и др. Данные организации способствуют повышению квалификации специалистов поднадзорных секторов в различных формах (семинары, круглые столы и др.) по самому широкому кругу вопросов, в том числе связанных с ПОД/ФТ. Такие институты, правильнее сказать саморегулируемые организации (СРО), вырабатывающие и выражающие консолидированную отраслевую позицию частного сектора по различным вопросам, оказывают влияние на принятие законов, установление отраслевых стандартов и, безусловно, должны приниматься в расчет при рассмотрении институциональных основ ПОД/ФТ. -------------------------------- <14> Подробнее деятельность ассоциации освещена на сайте: URL: http://www. arb. ru. <15> URL: http://www. platsovetrf. ru/. <16> Подробнее деятельность ассоциации освещена на сайте: URL: http://www. asros. ru/ru. <17> Подробнее см.: URL: http://www. notariat. ru/. <18> Подробнее см.: URL: http://www. fparf. ru/.

К отличительным особенностям российской национальной системы ПОД/ФТ можно, на наш взгляд, отнести так называемый фактор "ручного управления", который стал доминирующим в последние годы. Так, в начале 2012 г. по поручению Президента России была создана группа по выявлению финансовых операций, направленных на легализацию доходов. В ее состав вошли представители правоохранительных органов, Банка России и Федеральной налоговой службы. Возглавил группу стоявший у истоков создания российской финансовой разведки Виктор Зубков. Сфера деятельности группы была определена довольно обширной - содействие борьбе с различными коррупционными преступлениями: пресечение нелегальных финансовых операций, в том числе с использованием фирм-однодневок, борьба с уклонением от уплаты налогов, выявление источников финансирования терроризма. Вообще, сам факт создания такой группы, на наш взгляд, можно косвенно расценивать как понимание руководством страны того факта, что действующая в стране национальная система ПОД/ФТ неэффективна и нуждается в коренной перестройке. По оценкам ряда экспертов, "поручение Медведева свидетельствует о том, что власть не может придумать эффективный механизм борьбы с отмыванием денег..." <19>. До построения эффективного механизма подобная работа в "режиме ручного управления" позволяет отчасти нивелировать негативные последствия сложившегося положения дел. В августе 2012 г. Президент Владимир Путин подписал распоряжение N 334-РП от 28.07.2012 "О создании межведомственной рабочей группы по противодействию незаконным финансовым операциям" <20>. Главная задача группы - координировать работу ведомств по борьбе с фирмами-однодневками, отмыванием денег и другими финансовыми преступлениями. Возглавил рабочую группу помощник Президента России по кадровым вопросам Евгений Школов. Рабочая группа Школова была призвана заменить аналогичную структуру во главе с Зубковым, которая была создана в январе 2012 г. Также необходимо обратить внимание на то, что в России уже существует межведомственная рабочая группа по противодействию преступлениям в сфере экономики, которую с 2006 г. координирует Генпрокуратура <21>. Данная группа была создана по поручению главы государства для повышения эффективности борьбы с экономическими преступлениями, включая различные правонарушения в банковской, финансово-кредитной и налоговой сфере, а также легализацию доходов, полученных преступным путем. В состав данной группы вошли представители руководства Генеральной прокуратуры, ЦБ РФ, МВД, ФСБ, ФНС, Росфинмониторинга <22>. В рамках этой Межведомственной группы разработаны и осуществляются мероприятия по борьбе с хищениями средств, выделенных в качестве государственной поддержки, а также со злоупотреблениями служебным положением государственными и банковскими служащими, фиктивными банкротствами и рейдерскими захватами, антимонопольными и налоговыми правонарушениями, незаконными операциями на рынке ценных бумаг <23>. Министерством финансов и Министерством внутренних дел России прорабатывался вопрос о создании совместного органа, который возьмет на контроль преступления, совершаемые в банках в преддверии их банкротства (что, на наш взгляд, неразрывно будет связано с проблематикой ОД/ФТ). Поручение проработать вопрос о межведомственной координации ведомств дал в сентябре 2012 г. первый вице-премьер Игорь Шувалов. Речь идет о создании межведомственной рабочей группы при Минфине, сформированной из представителей Министерства финансов и правоохранительных органов, Центробанка и Агентства по страхованию вкладов <24>. Существуют и другие институты аналогичного характера. Обилие подобных институтов является особенностью сегодняшней российской системы ПОД/ФТ. Это говорит о том, что национальной "антиотмывочной" системе как минимум требуется перманентное "ручное управление" со стороны первых лиц государства при поддержке заинтересованных министерств и ведомств, выраженное в создании институциональных структур по направлению ПОД/ФТ и смежным сферам. Данные структуры, как правило, показывают хороший результат - например, "...в конце февраля Зубков отчитался о возбуждении нескольких уголовных дел по финансовым преступлениям в ЖКХ и о раскрытых схемах обналичивания. А в марте Росфинмониторинг разработал пакет поправок, которые могли бы существенно расширить полномочия налоговиков, усложнив создание фирм и сделав обязательным раскрытие бенефициаров..." <25>. Однако имеющая место тенденция к повышению количества таких институциональных структур, неясность общей концепции их деятельности, "авральный" режим работы при явно недостойной ресурсной базе (прежде всего - численности сотрудников), а также личное внимание со стороны первых лиц государства могут свидетельствовать о системном кризисе и необходимости кардинальных изменений в российской национальной системе ПОД/ФТ. И то, что первые лица государства понимают масштаб проблемы и проявляют личное внимание к решению данных проблем, говорит о высокой доли вероятности выстраивания системной работы по данному направлению. Однако с учетом того, что Российская Федерация является бесспорным лидером на постсоветском пространстве, институциональные основы ПОД/ФТ в других странах СНГ (и ЕврАзЭС) и в рамках патронируемых российской стороной субрегиональных структур будут тиражироваться, на наш взгляд, преимущественно по российскому образцу. -------------------------------- <19> URL: http:// www. bfm. ru/ articles/ 2012/ 01/ 12/ medvedev-brosil-pervogo-vice - premera-na-borbu-s-korrupciej. html. <20> URL: http://www. kremlin. ru/news/16101. <21> URL: http:// www. bfm. ru/ articles/ 2012/ 01/ 12/ medvedev-brosil-pervogo-vice - premera-na-borbu-s-korrupciej. html. <22> URL: http:// www. bfm. ru/ articles/ 2012/ 01/ 12/ medvedev-brosil-pervogo-vice - premera-na-borbu-s-korrupciej. html. <23> URL: http://genproc. gov. ru/genprokuror/appearances/document-495. <24> URL: http://izvestia. ru/news/538271. <25> URL: http://www. vedomosti. ru/career/news/2538241/s_kadrov_na_otmyvanie.

Становление белорусской национальной системы ПОД/ФТ и ее институциональных основ началось в 2000 г., когда был принят базовый Закон от 19 июля 2000 г. N 426-З "О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных незаконным путем" и определены государственные органы, осуществляющие контроль порядка проведения финансовых операций. Ключевой орган белорусской национальной системы ПОД/ФТ - подразделение финансовой разведки - Департамент финансового мониторинга Комитета государственного контроля Республики Беларусь, который был образован в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 14 сентября 2003 г. N 408. Департамент финансового мониторинга осуществляет в рамках своего функционала сбор и анализ сведений о подозрительных финансовых операциях (транзакциях) и направляет соответствующую информацию и материалы в орган уголовного преследования при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что финансовая операция связана с легализацией доходов, полученных незаконным путем, либо финансированием террористической деятельности. В соответствии со ст. 6 базового Закона определены условия, при которых финансовые операции подлежат особому контролю. Одним из условий установлен пороговый подход к контролю определенного законодательно перечня финансовых операций. Особенностью белорусского законодательства является закрепленное базовым Законом право президента дополнительно определять перечень иных финансовых операций, подлежащих обязательному контролю. Орган финансового мониторинга в Белоруссии является подразделением финансовой разведки административного типа, не наделенным функциями оперативно-розыскной деятельности. Компетенция органа финансового мониторинга Белоруссии определена ст. 11 базового Закона и в целом схожа с компетенцией Росфинмониторинга. Орган финансового мониторинга в соответствии с законодательством, в том числе международными договорами, осуществляет сотрудничество с компетентными органами иностранных государств по предотвращению легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования террористической деятельности на стадиях сбора информации, предварительного расследования, судебного разбирательства и исполнения судебных решений. В соответствии с законодательством, в том числе с международными договорами, орган финансового мониторинга представляет в компетентные органы иностранных государств по их запросам или по собственной инициативе соответствующую информацию (в том числе содержащую банковскую или коммерческую тайну) лишь в том случае, если ее представление не причиняет вреда национальной безопасности Республики Беларусь и эта информация не будет использована без получения предварительного согласия органа финансового мониторинга. Секторальный надзор в сфере ПОД/ФТ в Республике Беларусь осуществляется согласно ст. 16 базового Закона. Национальный банк Республики Беларусь осуществляет надзор за банками и небанковскими кредитно-финансовыми организациями. Министерство финансов Республики Беларусь осуществляет надзор за профессиональными участниками рынка ценных бумаг, фондовыми биржами, лицами, осуществляющими торговлю драгоценными металлами и драгоценными камнями, ломбардами, пунктами скупки, страховыми организациями и страховыми брокерами, организаторами лотерей и электронных интерактивных игр. Министерство юстиции Республики Беларусь осуществляет надзор за нотариусами, организациями, оказывающими риелторские услуги и принимающими участие в операциях, связанных с куплей-продажей недвижимого имущества для своего клиента, организациями, индивидуальными предпринимателями, оказывающими юридические услуги, адвокатами, совершающими от имени или по поручению своего клиента финансовые операции, связанные с куплей-продажей недвижимого имущества; управлением денежными средствами, ценными бумагами или иным имуществом; распоряжением банковскими счетами и (или) счетами "депо"; созданием организаций или их обособленных подразделений либо участием в управлении ими; приобретением или продажей предприятия как имущественного комплекса. Министерство связи и информатизации Республики Беларусь осуществляет надзор за операторами почтовой связи. Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь осуществляет надзор за организаторами азартных игр. Государственный комитет по имуществу Республики Беларусь осуществляет надзор за организациями, осуществляющими государственную регистрацию недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним. В случае отсутствия государственного органа, контролирующего деятельность лиц, осуществляющих финансовые операции, в части соблюдения ими законодательства о предотвращении легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования террористической деятельности, такой контроль осуществляет орган финансового мониторинга. В случае выявления фактов непредставления информации о совершении финансовой операции, подлежащей особому контролю, либо иных нарушений законодательства о предотвращении легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования террористической деятельности государственные органы в пятидневный срок со дня подписания соответствующего акта проверки информируют об этом орган финансового мониторинга. В целом институциональные основы ПОД/ФТ в Республике Беларусь имеют, на наш взгляд, существенное сходство с российским аналогом (в том числе и касательно частного сектора, включая наличие СРО), что существенно облегчает взаимодействие и содержит потенциал дальнейших интеграционных процессов на постсоветском пространстве. Республика Казахстан <26> наряду с Беларусью является ключевым партнером России на постсоветском пространстве и участником ТС <27>. 28 августа 2009 г. Президентом Республики Казахстан подписаны Законы "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма" и "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма" <28>. 21 июня 2012 г. главой государства подписан Закон Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма и обналичивания денег" <29>. 9 марта 2010 г. в Казахстане вступил в силу базовый Закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма". В соответствии с данным Законом определяется уполномоченный орган - государственный орган, осуществляющий финансовый мониторинг и принимающий иные меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма в соответствии с настоящим Законом. Уполномоченным органом в соответствии с Постановлением Правительства N 387 от 24 апреля 2008 г. является Комитет по финансовому мониторингу Министерства финансов Республики Казахстан. Подразделение финансовой разведки Казахстана относится к ПФР административного типа. Задачи и функции уполномоченного органа в соответствии с базовым Законом и в целом характерны для ПФР административного типа. -------------------------------- <26> Материал по Республике Казахстан подготовлен с использованием Отчета взаимной оценки по противодействию отмыванию денег и финансированию терроризма Республики Казахстан (июнь 2011 г.) // URL: http://www. eurasiangroup. org/ru/restricted/MER_2011_1_KAZ_rev.1_rus. doc и официального сайта ЕАГ: URL: http://www. eurasiangroup. org/ru/Kazakhstan. php. <27> Подробнее с деятельностью Таможенного союза можно ознакомиться на портале: URL: http://www. tsouz. ru/ABOUTETS/Pages/default. aspx. <28> URL: http://www. kfm. gov. kz/ru/about-kfm. <29> URL: http://www. kfm. gov. kz/ru/about-kfm/news/law-rk.

К субъектам финансового мониторинга, согласно базовому Закону, относятся банки, организации, осуществляющие отдельные виды банковских операций, биржи, страховые (перестраховочные) организации, страховые брокеры, накопительные пенсионные фонды, профессиональные участники рынка ценных бумаг, центральный депозитарий, нотариусы, осуществляющие нотариальные действия с деньгами и (или) иным имуществом, адвокаты, другие независимые специалисты по юридическим вопросам - в случаях, когда они от имени или по поручению клиента участвуют в операциях с деньгами и (или) иным имуществом в отношении следующей деятельности (покупки и продажи недвижимости, управления деньгами, ценными бумагами или иным имуществом клиента, управления банковскими счетами или счетами ценных бумаг, аккумулирования средств для создания, обеспечения, функционирования или управления компанией, создания, функционирования или управления юридическими лицами либо образованиями и купли-продажи предприятий), аудиторские организации, организаторы игорного бизнеса и лотерей, операторы почты, оказывающие услуги по переводу денег. Вместе с тем, по оценкам ряда экспертов <30>, базовый Закон не распространяется на такие финансовые учреждения, как кредитные потребительские кооперативы, ломбарды, микрокредитные организации, лизинговые компании; на страховых агентов, организации, осуществляющие прием от потребителей наличных денег в оплату за предоставляемые услуги, осуществляемый поверенным, действующим от имени и по поручению доверителя (поставщика услуг) на основании договора поручения, в том числе через электронные терминалы. Базовый Закон определяет перечень операций, в том числе на основе порогового подхода, подлежащих финансовому мониторингу. При этом подозрительные операции подлежат обязательному контролю независимо от суммы операции. Базовым Законом определено, что государственные органы Республики Казахстан не являются субъектами финансового мониторинга. -------------------------------- <30> Отчет взаимной оценки по противодействию отмыванию денег и финансированию терроризма Республики Казахстан (июнь 2011 г.), с. 11 // URL: http://www. eurasiangroup. org/ru/restricted/MER_2011_1_KAZ_rev.1_rus. doc.

Система регулирования и надзора за финансовыми организациями в Казахстане в сфере ПОД/ФТ основывается на базовом Законе, частично на отраслевых законах и подзаконных нормативных правовых актах. В Республике Казахстан контроль за исполнением субъектами финансового мониторинга законодательства в сфере ПОД/ФТ возложен на соответствующие государственные органы согласно их компетенции. Регулятором финансовых организаций для целей ПОД/ФТ до момента выхода Указа Президента Республики Казахстан от 12 апреля 2011 г. N 25 "О дальнейшем совершенствовании системы государственного регулирования финансового рынка Республики Казахстан" являлось Агентство Республики Казахстан по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций, которое данным Указом было упразднено, с передачей его функций и полномочий Национальному банку Республики Казахстан. В ряде секторов надзор за финансовыми учреждениями осуществляется также Национальным банком РК и Министерством связи РК в пределах их компетенций, однако данный надзор напрямую не относится к сфере ПОД/ФТ. Режим санкций за несоблюдение законодательства о ПОД/ФТ в Казахстане сформирован не во всех секторах, а механизм контроля и применения санкций в системе ПОД/ФТ в Республике Казахстан в настоящее время находится на стадии формирования <31>. Не у всех надзорных органов четко законодательно определены полномочия по надзору за финансовыми организациями с точки зрения ПОД/ФТ, и, кроме того, возможность применения широкого спектра санкций в отношении всех видов финансовых учреждений (за исключением банковского сектора) за нарушения в сфере ПОД/ФТ конкретно не регламентирована <32>. -------------------------------- <31> Отчет взаимной оценки по противодействию отмыванию денег и финансированию терроризма Республики Казахстан (июнь 2011 г.), с. 14 // URL: http://www. eurasiangroup. org/ru/restricted/MER_2011_1_KAZ_rev.1_rus. doc. <32> Отчет взаимной оценки по противодействию отмыванию денег и финансированию терроризма Республики Казахстан (июнь 2011 г.), с. 14 // URL: http://www. eurasiangroup. org/ru/restricted/MER_2011_1_KAZ_rev.1_rus. doc.

Таким образом, ПФР Казахстана, являясь ключевым институтом национальной системы ПОД/ФТ и будучи структурой административного типа, осуществляет сбор и обработку информации об операциях с деньгами и (или) иным имуществом, подлежащим финансовому мониторингу, производит анализ полученной информации в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма, координирует деятельность государственных органов в данной сфере, направляет информацию в пределах своей компетенции в правоохранительные органы для принятия процессуальных решений в случае достаточных для этого оснований <33>. Более подробно ознакомиться с институциональной структурой и компетенцией всех институтов, связанных в той или иной степени со сферой ПОД/ФТ (включая частный сектор), рекомендуется по материалам Отчета взаимной оценки по противодействию отмыванию денег и финансированию терроризма Республики Казахстан (июнь 2011 г.) <34>. -------------------------------- <33> URL: http://www. eurasiangroup. org/ru/Kazakhstan. php. <34> URL: http://www. eurasiangroup. org/ru/restricted/MER_2011_1_KAZ_rev.1_rus. doc.

Во всех странах ТС ключевым институциональным элементом национальных систем ПОД/ФТ является ПФР. Все страны располагают профильным базовым законом. Во всех странах, на наш взгляд, имеет место недостаток полномочий и ресурсов для ПФР. Подводя итог рассмотрению институциональных основ национальных систем ПОД/ФТ государств - членов ТС ЕврАзЭС, мы полагаем, что наиболее перспективный вариант ПФР может быть сформирован по образцу, принятому не в ПФР, а в иной структуре - в Федеральной таможенной службе (ФТС России). В рамках ФТС России реализован обособленный правоохранительный блок. Также в ФТС России реализована система управления рисками (СУР) и риск-ориентированный подход (с использованием механизмов постаудита), родственный, на наш взгляд, надзору в сфере ПОД/ФТ. Предлагаемый председателем Следственного комитета Российской Федерации вариант создания финансовой полиции на базе Росфинмониторинга также может быть признан одним из вариантов решения проблемы. При недостатке собственных ресурсов и ограниченных полномочиях ПФР целесообразно опираться, прежде всего, на ресурс таможенных органов стран - членов ЕврАзЭС. По аналогии с создаваемым Советом глав финансовых разведок СНГ на постсоветском пространстве успешно функционирует аналогичный Совет глав таможенных ведомств СНГ <35> и, в более узком формате, ЕврАзЭС <36>, опыт и ресурс которых, равно как и широкая сеть зарубежных представительств ФТС России <37>, могут быть эффективно использованы для сотрудничества в сфере ПОД/ФТ. -------------------------------- <35> См. подробнее: URL: http://www. e-cis. info/page. php? id=2532. <36> См. подробнее: URL: http://www. evrazes. com/about/comission/comission/view/10. <37> С перечнем зарубежных представительств ФТС России можно ознакомиться: URL: http:// www. customs. ru/ index. php? option= com_content&view= article&id= 13856&Itemid=2088.

Основными проблемами, препятствующими более эффективному построению национальных систем ПОД/ФТ, функционированию национальных подразделений финансовой разведки, являются, на наш взгляд, следующие. На уровне ТС ЕврАзЭС и отдельных стран нет четкой стратегии развития национальной системы ПОД/ФТ и стратегии по развитию субрегиональных групп в сфере ПОД/ФТ, увязанных с другими интеграционными инициативами (включая смежные со сферой ПОД/ФТ). Иными словами, подразделения финансовой разведки оперируют в замкнутом пространстве, не взаимодействуя с другими институтами и интеграционными структурами в должной мере. Практически во всех странах ТС ЕврАзЭС ПФР, преимущественно административного типа, представляют собой замкнутые структуры с аналитическим уклоном и ограниченной ресурсной базой (личного состава, финансовых, информационно-технических и иных категорий ресурсов). Собираемая и представляемая ПФР информация практически во всех случаях реализуется другими ведомствами, сотрудники которых зачастую не знакомы со сферой ПОД/ФТ и ее спецификой на должном уровне. На уровне законодательства ряда стран существует пороговый подход (устанавливается пороговое значение, при достижении которого происходит направление обязательного сообщения о совершаемой транзакции/операции в уполномоченный орган), на основе которого производится сбор и анализ информации о проводимых финансовых транзакциях (операциях). Следствием такого подхода является тот факт, что часть информации не попадает в поле зрения ПФР, что существенно снижает потенциал и эффективность работы ПФР (в том числе в сфере обмена информацией между ПФР разных стран). Имеющие место тенденции "ручного управления" со стороны первых лиц государства в сфере ПОД/ФТ (рассмотренные на примере России "антикризисные" группы) как следствие недееспособной, на наш взгляд, национальной системы ПОД/ФТ и имеющей место в настоящее время ее институциональной основы. При этом такой режим может иметь тенденцию к воспроизводству как в рамках одной национальной юрисдикции, так и на субрегиональном уровне. Отсутствие, на наш взгляд, четко выраженных приоритетов в деятельности большинства ПФР - таких, как, например, пресечение каналов финансирования афганского наркотрафика, финансирования экстремизма (при сохраняющихся угрозах "цветных революций" и явной нехватке ресурсов ПФР). При этом, на наш взгляд, не происходит адекватного распределения ограниченной ресурсной базы с учетом специфики конкретной страны (географического положения, менталитета и межнациональных отношений и др.). Предлагаемые к внедрению стандарты ФАТФ и адаптированные посредством ЕАГ практики их имплементации не находят, на наш взгляд, должного отражения в национальных системах стран региона Центральной Азии (претендующим на вступление в ТС), что не позволяет данным странам ввиду существующей конструкции национальных систем ПОД/ФТ и откровенной слабости базиса таких систем стать полноценными членами ФАТФ и использовать существующие преимущества такого членства. Рекомендации по совершенствованию институциональных основ ПОД/ФТ на национальном уровне государств - членов ЕврАзЭС: необходимо в рамках ЕврАзЭС выработать общую стратегию для стран в сфере ПОД/ФТ, корреспондирующую с перспективным видением ЕАГ и создаваемого Совета руководителей подразделений финансовых разведок СНГ. При этом помимо общего стратегического видения необходимо обеспечить постоянное рабочее взаимодействие и использование ресурсов таможенных органов (включая сеть зарубежных представительств) в интересах подразделений финансовых разведок; необходимо обеспечить взаимодействие таможенных органов и ПФР, а также институциональных структур, в работе которых они принимают участие: прежде всего речь идет о взаимодействии с советами руководителей таможенных служб ЕврАзЭС и СНГ; необходимо рассмотреть вопрос унификации структур ПФР стран - участниц ТС по аналогии с обособленным правоохранительным блоком в составе ФТС России (как вариант - с учетом предложений по созданию финансовой полиции, выдвинутых Следственным комитетом Российской Федерации). Одновременно необходимо увеличить численность и ресурсную базу ПФР, особенно в свете предполагаемого расширения ТС и переноса таможенного контроля на его внешний периметр; необходимо выделить приоритеты в совместной работе ПФР и таможенных органов по линии ПОД/ФТ в рамках ЕврАзЭС - прежде всего линия афганского наркотрафика; выявление и нивелирование предпосылок и причин имеющего место "ручного управления" (рассмотренного нами на примере России) для устранения внутренних противоречий национальных систем ПОД/ФТ и образующих их институтов; необходимо рассмотреть вопрос о создании в рамках ТС, а в перспективе ЕврАзЭС и СНГ - единого центра данных о транзакциях, предварительно унифицировав законодательство для того, чтобы ПФР могли иметь доступ к любой транзакции любой страны-участницы (на основе международного договора), а не посредством запросов через институт "Эгмонт" или ЕАГ.

Название документа