Законодательное обеспечение единого экономического пространства стран - членов Таможенного союза

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЕДИНОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПРОСТРАНСТВА СТРАН - ЧЛЕНОВ ТАМОЖЕННОГО СОЮЗА <*>

В. Ф. МАТЮШКИН

Матюшкин Владимир Федорович, доцент кафедры правоведения Государственного университета по землеустройству.

Автор озвучивает основные проблемы, закаляющиеся в выработке не имеющего аналога в мировой практике механизма реинтеграции государств, входивших ранее в единое государство, на новой рыночной основе. Производит анализ основных международных договоров и правового поля взаимодействия сторон. А также отмечает специфические особенности интеграционных процессов в рамках постсоветского пространства.

Ключевые слова: реинтеграция государств, Таможенный союз, единое экономическое пространство.

The author names the main problems consolidated in elaboration of the mechanism of re-integration of states which earlier were the parts of one state, on a new market ground (this process has no analogue in the world practice); analyses fundamental international agreements and the legal field of interaction of the parties; and also notes the specific peculiarities of integrational processes within the framework of the post-soviet space.

Key words: reintegration of states, Customs union, single economic space.

Вторая половина XX в. стала временем появления новых тенденций в области интернационализации производства. Протекающие в национальных хозяйствах процессы воспроизводства не просто соприкасаются, воздействуют друг на друга, но и взаимопроникают, сращиваются, образуя в перспективе более или менее целостный воспроизводственный механизм региональных масштабов. Такое сближение позволяет странам более полно использовать преимущества нахождения в одном географическом регионе, получая от сотрудничества дополнительный эффект в результате установления с соседями по региону более тесных экономических отношений. Реализация тенденции к регионализации в рамках постсоветского пространства отличается рядом специфических особенностей. Важнейшая из них состоит в том, что страны содружества еще недавно входили в единое государство и между ними сохраняется достаточно глубокая взаимозависимость. Такая взаимозависимость, вопреки первоначальным ожиданиям, отнюдь не является достаточным условием для успешного развития интеграционных процессов. Появление независимых государств, вырабатывающих собственные подходы к формированию как базисных, так и надстроечных отношений, объективно способствовало появлению центробежных тенденций. Мнение, что трудности интеграции стран бывшего Советского Союза связаны с поведением политических элит, капризами их лидеров и т. п., представляется совершенно неверным. Разумеется, политическая воля лидера, вне всякого сомнения, оказывает серьезное влияние на темпы интеграции стран и создание правовой базы. Но главная причина заключается в том, что быстрая трансформация социалистической системы на рельсы капиталистической экономики не могла не вызвать появление разных интересов у субъектов хозяйствования во всех странах. Преодолеть в силу многих причин эту разнонаправленность интересов не в состоянии одна лишь политическая воля, если она не хочет оказаться на политической периферии. Фактически проблема заключается в выработке не имеющего аналога в мировой практике механизма реинтеграции государств, входивших ранее в единое государство, на новой рыночной основе. Создание правового поля взаимодействия сторон стало одной из важнейших задач формирования новых политических, экономических, социальных отношений. С момента заключения в 1995 г. Соглашений о Таможенном союзе и подписании главами государств России, Казахстана, Беларуси, а затем Киргизии в 1996 г. Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях к настоящему времени принято большое количество важнейших международных договоров и множество решений органов управления интеграцией. Проделана значительная работа по формированию нормативно-правовой базы деятельности Таможенного союза. Однако тех очертаний, которые были намечены основополагающими документами, Таможенный союз не обрел, и этим объясняется попытка придать ускорение ему путем преобразования Таможенного союза в Евроазиатский экономический союз. Однако суть не в названии международной организации. Прежде всего, не реализован режим свободной торговли, не завершено создание единого таможенного пространства. В чем главная причина низкой эффективности деятельности регионального объединения? Не вдаваясь в анализ экономических и политических причин, остановимся на той части работы, которая должна была гарантировать юридическое обеспечение процесса интеграции. Особенностью принятых международных договоров является то, что по своему содержанию они представляют собой скорее политические декларации о намерениях, чем экономические соглашения. Практика свидетельствует, что слабо учитываются экономические реалии, нечетко прописана ответственность сторон за взятые обязательства. На начальном этапе многие международные соглашения компилировали законодательство России, так как Российская Федерация помимо силы влияния своего экономического веса обладает более высоким уровнем проработки юридических факторов. Нормотворческий процесс оказался оторванным от реальной экономической действительности, слабо учитывал различия в экономическом развитии, структурах экономик, темпах происходящих рыночных преобразований. Не был осознан опыт создания международных региональных объединений, который свидетельствовал, что экономическая интеграция предшествует политической, а не наоборот. Поэтому первое же серьезное испытание кризисом 1998 г. выявило слабые места процесса интеграции. Вместо того чтобы смягчить, в силу действия согласованных договоренностей, последствия кризиса, реальные действия стран-участниц оказались направленными на размывание достигнутых ранее соглашений. Проведенные в 1997 г. исследования показали, что из 880 решений, принятых в рамках Содружества Независимых Государств, реально действовали лишь 130 <1>. В Таможенном союзе также проявлялись обозначенные тенденции. -------------------------------- <1> Содружество Независимых Государств. Состояние и перспективы. М., 2000. С. 6.

Пытаясь защитить своих товаропроизводителей, Казахстан, Беларусь, да и Россия в одностороннем порядке принимали меры, которые не способствовали созданию единого таможенного пространства. Принимались законодательные акты, явно противоречащие заключенным международным соглашениям. Так, Киргизия после односторонне проведенных переговоров вступила во Всемирную торговую организацию (ВТО) и установила свои ставки таможенного тарифа значительно ниже уровня, согласованного в Таможенном союзе. Общее количество расхождений в сфере тарифного регулирования даже между наиболее продвинутыми в интеграции Россией и Беларусью увеличивалось. Так, в апреле 1999 г. имелось 157 товарных позиций, по которым имелись расхождения в ставках ввозных таможенных пошлин, а в марте 2000 г. их количество выросло до 640. Вывозные таможенные пошлины совпадали только по 5 позициям из 291. Причем все это оформлялось национальными законодательными актами. В итоге выявилась серьезнейшая проблема значительного расхождения многостороннего (международного) и национального законодательства, причем, вопреки общему правилу, в пользу последнего. Существенно не изменило ситуацию подписание Ялтинского соглашения четырех стран о создании зоны свободной торговли и общего экономического пространства, ибо эти Соглашения сопровождены оговоркой о "разноскоростной и разноуровневой интеграции". Именно этот принцип действует в СНГ, и, к сожалению, практика свидетельствует, что в итоге получается не интеграция, а наоборот. В 1999 г. этой проблеме было уделено необходимое внимание. Главами правительств было подписано Соглашение о правовом обеспечении формирования Таможенного союза и подготовлена Программа гармонизации национальных законодательных и иных нормативно-правовых актов государств - участников Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве. В соответствии с этими документами целью гармонизации является установление единообразного (унифицированного) порядка регулирования правоотношений в рамках Договора о Таможенном союзе посредством трансформации положений, заключенных международных договоров, решений органов управления интеграцией в национальное законодательство. Практика подтвердила, что данный процесс требует нескольких этапов: - определение требующих гармонизации отраслей, сфер и проблемных вопросов законодательства каждой из сторон; - проведение сравнительно-правового анализа национальных правовых актов, определение их соответствия заключенным международным договорам с последующей подготовкой рекомендаций по их гармонизации; - определение согласованных перечней национальных нормативных правовых актов, подлежащих гармонизации; - синхронное принятие соответствующих национальных нормативных правовых актов; - контроль за реализацией решений по вопросам, связанным с гармонизацией законодательства. Важно подчеркнуть, что вопрос о синхронизации принятия национальных правовых актов играет чрезвычайно важную роль. В сущности, та же Киргизия не отказывалась привести свои ставки таможенных пошлин в соответствие с общим тарифом, действующим в организации. Однако процессы затягивались не на один год. Даже в такой, казалось бы, далекой от непосредственно национальных экономических интересов области, как сфера образования, с ее несомненными достижениями в период совместного проживания, проблема унификации нормативных актов обозначилась достаточно четко. Понадобились годы, чтобы сделать вывод, что структуры образовательных систем всех государств - членов ЕврАзЭС стали почти идентичны, существенных различий между ними нет. Включены лишь некоторые собственные элементы. Так, в структуру системы образования Казахстана включено семейное воспитание, внешкольное воспитание и обучение, профессионально-техническое образование, повышение квалификации. Следует отметить, что только в России вместо уровня "высшее образование" установлен уровень "высшее профессиональное образование". Имеющиеся различия в ряде ступеней высшего и последипломного образования связаны с направляющим вектором на западную систему образования. На кардинальное изменение положения дел было направлено выделение Приоритетных направлений развития ЕврАзЭС на 2003 - 2006 гг. по большинству наиболее чувствительных для экономик стран-участниц. Следует подчеркнуть принципиальное значение принятия странами союза согласованных договоров о перечне функций, добровольно передаваемых наднациональным органам. Опыт ЕС убеждает, что без появления общего наднационального органа (естественно, что он ограничивает суверенитет отдельной страны), решения которого обязательны для всех участников организации, большинство соглашений остаются научно обоснованными декларациями и рекомендациями. Методологический подход при этом достаточно ясен: гармонизация национальных нормативных правовых актов в целях формирования единого экономического пространства, единого рынка труда государств - членов ЕврАзЭС, согласование подходов, в частности, путем выработки общих концепций, содействие процессам интеграции. В настоящее время концептуально в значительной мере выработан четкий механизм гармонизации. Как представляется, он заключается в обязательности для каждого участника проведения таких мероприятий, как: - изъятие национальных правовых актов, противоречащих заключенным международным договорам; - включение международных договоров в национальную правовую систему; - восполнение правовых пробелов в национальных законодательствах. Комплексный характер торгово-экономических отношений предопределяет особую сложность и комплексность процесса гармонизации правовой базы стран - членов Сообщества в торгово-экономической сфере. Даже самые скромные расчеты свидетельствуют, что процесс гармонизации только в торговой сфере затрагивает 17 отраслей законодательства, подлежащих унификации. Среди них таможенное, транспортное, трудовое, образовательное, гражданское, законодательство по внешнеэкономической деятельности и т. д. К примеру, миграционные процессы непосредственно связаны с экономикой. Незаконная миграция в Россию оказывает серьезнейшее воздействие на экономику страны, на процессы формирования единого рынка труда, что прописано в Договоре о Таможенном союзе. Это лишь один пример того, насколько сложна проблема гармонизации законодательства. Скажем, чтобы гармонизировать всего лишь один уже заключенный Договор о безвизовом проезде в странах Таможенного союза, необходимо было разработать законодательство о въезде и выезде из стран Таможенного союза, о правовом положении беженцев, о миграционном контроле, вопросы гражданства, унифицировать действующие нормативные акты и т. д. В настоящее время намечен следующий этап интеграции стран Таможенного союза и формирования Единого экономического пространства (ЕЭП). К этому подталкивают объективные процессы развития торгово-экономического сотрудничества, прежде всего России, Казахстана и Республики Беларусь. Объем взаимной торговли, исчисляемый как сумма стоимостных объемов экспортных операций государств - членов Таможенного союза во взаимной торговле, составил в 2011 г. 62,3 млрд. долл. США. По сравнению с предыдущим годом его величина увеличилась на 32,1%. Почти две трети объема взаимной торговли (65,2%) приходится на Российскую Федерацию. Доля Республики Беларусь составляет 23%, Республики Казахстан - 11,8%. По итогам 2011 г. взаимная торговля со странами - членами Таможенного союза занимала 46,4% объема внешней торговли Республики Беларусь, 18,2% внешнеторгового оборота Республики Казахстан и 7,5% объема внешней торговли Российской Федерации. Согласно приведенным данным в наибольшей степени на рынок Таможенного союза ориентирована Республика Беларусь. Во взаимной торговле удалось достичь более высокой степени диверсификации товарной структуры, чем во внешней торговле с третьими странами. Большую долю занимает продукция с высокой степенью переработки. Так, если во внешней торговле 72,6% экспорта приходится на минеральные продукты, то во взаимной торговле - только 41,1%. Машины, оборудование и транспортные средства занимают 19% объема взаимной торговли, в то время как доля продаж этих товаров за пределами Таможенного союза составляет лишь 2,4% совокупного экспорта. Следует отметить, что показатели развития внешней и взаимной торговли государств - членов Таможенного союза за 2011 г. внушают оптимизм. Объемы торговли нарастают. Товарная структура характеризуется стабильностью. Преимущества интеграции на базе Таможенного союза дают надежду на дальнейшее развитие взаимовыгодного торгового сотрудничества Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации как между собой, так и с другими странами. Девятнадцатого декабря на уровне глав государств принято решение о вступлении в силу с 1 января 2012 г. международных договоров, формирующих Единое экономическое пространство трех стран (17 соглашений). Они регулируют не только отношения в торгово-экономической сфере, но и миграционные вопросы, управления рынками определенных товаров и услуг, принципов и правил технического регулирования, противодействия нелегальной трудовой миграции из третьих стран, финансовой и валютной политики, принципов и правил конкуренции, охраны и защиты прав интеллектуальной собственности. В условиях присоединения к ВТО принципиальное значение имеет Соглашение о единых правилах государственной поддержки сельского хозяйства. Данные соглашения на высшем уровне означают завершение создания правовой основы Единого экономического пространства, позволяющей перейти к новому этапу интеграционного строительства трех государств. Принципиально важным является то, что в практическом сотрудничестве стороны руководствуются нормами и правилами международного права, что в значительной мере упрощает процедуры гармонизации национальных правовых актов. Намечено завершение к 1 января 2015 г. кодификации международных соглашений, составляющих правовую базу Таможенного союза (Декларация о Евразийской экономической интеграции. Москва, 18 ноября 2011 г.). Существенно меняется система управления интеграционными процессами. Создан качественно новый орган - Евразийская экономическая комиссия, за которой закреплены определенные полномочия наднационального органа. На хорошем юридическом уровне проработан и принят Регламент Комиссии. При всем учете национальных интересов, равноправия и взаимной выгоды сторон закреплена невозможность в одностороннем порядке принимать национальные правовые акты, противоречащие достигнутым соглашениям. Разработан процессуальный порядок разрешения разногласий между сторонами, возникающих при разработке как правовых актов, так и практических действий по созданию ЕЭП. Усиливается роль Суда Евразийского экономического сообщества. По существу, страны только подошли к завершающему этапу строительства полноценной правовой базы совместной деятельности, на котором многое зависит от правоприменительной практики и исполнительной дисциплины и профессиональной подготовленности должностных лиц государственных органов стран. Судя по всему, и данный этап потребует времени и значительных усилий, дифференциацию его на промежуточные периоды. Разумеется, что выделение этапов не означает невозможность их параллельного осуществления; более того, только такой подход является необходимым элементом деятельности в современных условиях. Практика выдвигает новые проблемы разработки унифицированной правовой базы в области социальных стандартов, подготовки научных и научно-педагогических кадров, их аттестации, сотрудничества в гуманитарной сфере, по мере созревания условий в каждом из государств-участников. Особенно актуальной на данном этапе является задача присоединения к конвенциям и соглашениям в области перевозок, с целью использования сети международных транспортных коридоров, учитывая прежде всего географическое положение России, ее протяженность с запада на восток. В сфере транспорта на мировых рынках конкуренция столь же жесткая, как и на товарных рынках, и промедление с присоединением к международным договорам приводит к дальнейшему вытеснению отечественных перевозчиков с мировых рынков. Присоединение к международным договорам предполагает также глубокую проработку последствий для отечественных производителей, принятие не противоречащих международным правовым актам защитных мер. Проведение такого рода работы требует глубоких знаний международного права, изучения опыта других стран, наличия квалифицированных кадров, нехватка которых весьма ощутима в данной сфере.

Название документа