Роль Правовой комиссии в процессе реформирования английского законодательства

РОЛЬ ПРАВОВОЙ КОМИССИИ В ПРОЦЕССЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ АНГЛИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА <*>

М. А. ПОПОВА

Попова Мария Александровна, преподаватель кафедры конституционного права им. Н. В. Витрука Российской академии правосудия.

Данная статья посвящена процессу реформирования английского законодательства. Автором анализируются аргументы сторонников и противников принятия писаной конституции Соединенного Королевства. В статье рассматриваются полномочия, состав, порядок работы английской Правовой комиссии и ее роль в систематизации законодательства.

Ключевые слова: кодификация; писаная конституция; Правовые комиссии; неуважение к суду.

This article is devoted to the process of reforming of the English legislation. The author analyzes the arguments of proponents and opponents of written constitution of the UK. The article researches the powers, composition, the procedure of the English Law Commission and its role in the process of systematization of legislation.

Key words: codification; written constitution; Law commissions; contempt of court.

Британский парламент законодательствует более 750 лет. На сегодняшний день темпы законодательной деятельности в Соединенном Королевстве как никогда высоки. Вхождение государства в Европейский Союз, появление новых сфер жизни общества, нуждающихся в скорейшем правовом регулировании, определили неуклонное повышение роли законов. Многочисленные опросы показывают, что британцы уже не представляют себя вне "единой Европы", что, как и прежде, определяет необходимость упрощения запутанного английского права и во многом приближения его к праву континентальному. В настоящее время деятельность различных государственных органов направлена на исключение из английской правовой системы, традиционно определяемой как некодифицированная, устаревших и недействующих законов. В юридической литературе отмечается, что среди имеющихся форм систематизации наибольшее распространение в Великобритании получила консолидация <1>. Для ее регламентации в 1949 г. был принят соответствующий Акт о процедуре консолидации (в редакции 2005 г.). Важная роль в подготовке консолидирующих актов отводится лорд-канцлеру, поскольку ему предоставлено право подготавливать новые законодательные предложения, и объединенному комитету Парламента, рассматривающему данные инициативы. -------------------------------- <1> Кананыкина Е. С. Систематизация английского законодательства // История государства и права. 2011. N 1 // СПС "КонсультантПлюс".

Пусть не в столь широких масштабах, но работа по кодификации действующего законодательства в Великобритании также ведется. Сложность процесса кодификации обусловливается необходимостью качественной переработки не только статутного права, но и системы прецедентов и норм права справедливости, относящихся к затрагиваемому вопросу <2>. Желание английских драфтсменов добиться того результата, когда статут будет до мельчайших подробностей регулировать очерченные им правоотношения, также не упрощает процесс кодификации. -------------------------------- <2> Романов А. К. Право и правовая система Великобритании. М., 2010. С. 94.

Например, достаточно давно в Парламенте решается вопрос о кодификации законодательных положений, регулирующих взаимоотношения местных и центральных органов власти. Разработка соответствующего проекта кодекса была возложена на профессора университета Монфора К. Копуса. В настоящее время проект опубликован на сайте Парламента для ознакомления с его текстом <3>. -------------------------------- <3> URL: //www. parliament. uk/ documents/ commons-committees/ political-and-constitutional-reform/ revisedcodeandnotesfor WEBSITE2012amended22Feb. pdf.

По сравнению с иными странами общего права, в том числе и с Великобританией, кодификация получила наибольшее распространение в Соединенных Штатах Америки. В США действует целый ряд отраслевых кодексов, в том числе процессуальных, но и они отличаются во многом от привычных для нас кодификаций, характерных для континентальной системы права <4>. -------------------------------- <4> Петрова Е. А. Статуты и прецеденты в системе источников американского права. Иваново, 2007. С. 58.

Реформа английского права затрагивает не только текущее законодательство, но и основы конституционного права государства. С начала нового тысячелетия в Соединенном Королевстве достаточно остро стоит вопрос о разработке писаной, или, как говорят сами британцы, кодифицированной, конституции. Источниками имеющейся конституции являются прецеденты, конституционные соглашения, конституционные принципы, а также отдельные акты Парламента и конституционно-правовая доктрина <5>. Помимо Соединенного Королевства так называемая писаная конституция отсутствует в Израиле и Новой Зеландии. Роль конституции в Израиле выполняет свод основных законов, а в Новой Зеландии - совокупность конституционных документов, наиболее значимыми из которых являются Договор Вайтанги 1840 г. и Конституционный акт 1986 г. Среди названных государств вопрос о принятии писаной конституции чаще всего поднимался в Израиле. -------------------------------- <5> Богдановская И. Ю. Прецедентное право. М., 1993. С. 118.

Необходимость разработки писаной конституции в Соединенном Королевстве обусловлена несколькими причинами. Во-первых, наличие основного закона служит цели защиты и детального регулирования прав человека. Во-вторых, именно отсутствие четко прописанного механизма взаимодействия органов государственной власти, по мнению многих ученых, привело к столь значительному усилению позиции правительства. В-третьих, особый статус Соединенного Королевства на международной арене требует принятия государством писаной конституции, что является отличительным признаком демократических стран. В Великобритании имеются как сторонники, так и ярые противники процесса кодификации конституции. Но все единогласно признают ее трудновыполнимой задачей. Примерно с 1970 г. начали выдвигаться отдельные концепции кодификации конституции Соединенного Королевства. Их авторы в своих проектах не только качественно упорядочили имеющееся конституционное законодательство, но и предложили существенные изменения в имеющуюся государственную практику. К примеру, звучат даже идеи о преобразовании унитарного Соединенного Королевства в федерацию, где Палата лордов станет органом, представляющим интересы субъектов федерации. Выдвигаются также предложения о замене в новой конституции противоречивого принципа парламентского суверенитета принципом народного суверенитета. Сторонники кодификации конституции также отмечают, что наличие положительного опыта кодификации основного закона повысит темпы кодификации остальных отраслей права. Тем более что начиная с 1997 г. конституционное право подверглось значительному количеству изменений. Не менее весомые доводы приводят и противники писаной конституции. Например, некоторые ученые считают, что именно отсутствие писаной конституции позволило Соединенному Королевству избежать многочисленных переворотов и переделов власти. Как отметили представители лейбористского правительства в 2009 г., "наша конституция органично развивалась на протяжении многих веков, и ее изменения не должны быть предложены только ради самих изменений" <6>. Поддерживая данную точку зрения, Энтони Кинг утверждает, что недавние поспешно принятые поправки не указывают на необходимость кодификации: "...нет необходимости в письменной конституции... Великобритания уже прошла - еще с конца 1960-х годов - период интенсивных конституционных изменений. Здравый смысл, казалось бы, позволяет предположить, что пришло время сделать паузу, чтобы проанализировать изменения, которые уже произошли, прежде чем приступать к новым и потенциально опасным конституционным приключениям" <7>. -------------------------------- <6> Review of the Executive Royal Prerogative Powers: Final Report. London, 2009. P. 29. <7> King A. The British Constitution. L., 2009. P. 353, 365.

Большие опасения у конституционалистов вызывают последствия признания примата конституции как закона особого вида, ведь в этом случае суды получат полномочие проверять статуты Парламента на соответствие конституции, что полностью противоречит принципу парламентского суверенитета. Некоторые ученые занимают нейтральную позицию в данном вопросе, например Конституционное общество никогда не поддерживало, но и не отрицало возможности кодификации конституции. Важную роль в процессе реформы права Соединенного Королевства играют правовые комиссии. Подобные органы функционируют во многих государствах, относящихся к англосаксонской правовой семье, например в Австралии, Канаде, Новой Зеландии, Индии. После победы на выборах в 1965 г. лейбористы по настоянию лорда Гардинера приняли решение создать независимые органы, которые бы провели ревизию существующего законодательства. И в этом же году был принят Акт о правовых комиссиях, согласно которому соответствующие комиссии были учреждены для Англии и Уэльса и отдельно для Шотландии. Аналогичная комиссия была создана в Северной Ирландии только в 2007 г. В настоящее время правовые комиссии часто взаимодействуют друг с другом, одним из общих проектов является реформирование избирательного законодательства Соединенного Королевства. Поскольку комиссии имеют схожую структуру и единые цели деятельности, в данной статье речь пойдет об английской Правовой комиссии. В 80 - 90-х годах прошлого столетия работа Правовой комиссии оценивалась достаточно критически, как не оправдавшая возлагавшихся на нее надежд <8>. Было высказано мнение, что деятельность Комиссии "тормозится" из-за фактической зависимости ее членов от правительства <9>. Скорее всего, именно по этой причине в 2009 г. в Акт о Правовых комиссиях были внесены соответствующие поправки. Согласно данным изменениям по окончании года лорд-канцлер представляет Парламенту подготовленный им доклад, в котором отражаются основные предложения Правовой комиссии, полностью или в части воплощенные правительством в законодательстве, а также те инициативы, которые не были реализованы, и причины отказа от них Правительства. Тем самым была повышена эффективность работы Комиссии, а заодно и прозрачность деятельности правительства, которое теперь должно обосновывать причины отказа от предложений, формируемых членами комиссии. -------------------------------- <8> Апарова Т. В. Суды и судебный процесс Великобритании. Англия, Уэльс, Шотландия. М., 1996. <9> Богдановская И. Ю. Закон в английском праве. М., 1987. С. 27.

Первый подобный доклад лорд-канцлера был опубликован 24 января 2011 г. К тому же на основании Акта 2009 г. также был подписан соответствующий протокол между лорд-канцлером в качестве представителя правительства и Правовой комиссией о порядке их взаимодействия. Объектом деятельности Правовой комиссии являются те области права, которые с течением времени были слишком усложнены для понимания или попросту устарели. После процедуры необходимых исследований и консультаций комиссия дает свои рекомендации правительству по реформе законодательства. В соответствии с Актом о Правовых комиссиях 1965 г. с целью упрощения и совершенствования законодательства Комиссия обязана рассматривать все поступающие в ее адрес предложения о реформе законодательства; подготавливать и представлять министру юстиции программы реформирования отдельных отраслей права; изучать соответствующий опыт зарубежных стран. Работа Правовой комиссии организована по трем основным направлениям. Первое направление - это кодификация законодательства. В настоящее время большое внимание уделяется упрощению уголовного законодательства, поскольку именно оно относится к наиболее развитым областям английского права в связи с тем, что в основном регулируется статутными нормами. Вторым направлением является консолидация законов. Среди подготовленных Правовой комиссией консолидированных актов можно назвать Закон о парламентских расходах 2006 г., Закон о школьных инспекциях 1996 г. и т. д. К третьему направлению работы комиссии относится подготовка актов о признании утратившими силу отдельных актов парламента. Она представляет собой не механический учет устаревших законов, а очень кропотливую работу, поскольку зачастую акты, принятые еще в Средние века, являются правовой основой современных законов. С 1965 г., т. е. с момента учреждения Правовой комиссии, полностью или частично, таким образом, было отменено около 5000 актов. В начале 2013 г. был принят новый Акт о признании утратившими силу отдельных актов парламента. Данный закон является крупнейшим из когда-либо созданных Комиссий и отменяет полностью 817 актов Парламента. В соответствии с ним отмене подлежат как старинные источники права, датируемые 1322 г. (акты казначейства), так и современные, например нормы, принятые в 2010 г. и регулирующие вопросы налогообложения. Правовая комиссия состоит из пяти членов, осуществляющих свою деятельность на постоянной основе. Их работе содействуют приблизительно 20 служащих правового управления правительства, 2 парламентских драфтсмена и представители научного сообщества. Председатель Правовой комиссии регулирует ее работу и представляет Комиссию в отношениях с органами государственной власти. В Правовой комиссии создаются рабочие группы, в частности, по вопросам собственности, доверительного управления и семьи; предпринимательского и общего права; уголовного права; публичного права. В настоящее время Правовая комиссия работает над большим количеством проектов. Наиболее интересной, на наш взгляд, является программа реформы законодательства, регулирующего такой вид преступлений против правосудия, как неуважение к суду. Конкретные составы преступлений, подпадающие под категорию "неуважение к суду", регулируются Актом парламента 1981 г. Поскольку данный закон был принят до широкого использования Интернета, он, по мнению членов комиссии, не может в настоящее время адекватно регулировать правонарушения, совершенные с использованием новых информационных технологий. Поводом к обсуждению дальнейшего эффективного правоприменения Акта о неуважении к суду стали недавние судебные процессы, привлекшие к себе внимание общественности, к примеру, когда присяжный заседатель, преподаватель университета Теодора Даллас рассказала другим присяжным сведения о подсудимом, которые она нашла в Интернете. Проект, предлагаемый к обсуждению Правовой комиссией, предполагает конфискацию у присяжных заседателей мобильных телефонов или иных подобных устройств, имеющих выход в сеть Интернет, на время их нахождения в зале судебных заседаний. Согласно проекту присяжный заседатель, осуществляющий в интерактивном режиме поиск информации по делу, которое им рассматривается, будет привлечен к уголовной ответственности. Одновременно суды будут наделены полномочиями обязывать средства массовой информации удалять из своих архивов сведения, имеющие отношение к рассматриваемому делу. По мнению специалистов, данные нормы затронут в первую очередь так называемых интернет-гигантов: Twitter, Facebook и Google. По словам профессора Дэвида Ормерода, который является главным куратором данного проекта, целью введения указанных норм является защита правосудия и права обвиняемого на справедливое судебное разбирательство. Исследование профессора Ш. Томаса в 2010 г. показало, что около 12% из присяжных заседателей, участвующих в громких делах, признали, что искали информацию о рассматриваемых ими преступлениях <10>. -------------------------------- <10> Law Commission floats plans to stop jurors researching cases online // URL: //www. guardian. co. uk/ law/2012/nov/ 28/law-commission - reform-contempt-laws.

Обсуждение данного проекта планировалось до начала 2013 г., и уже весной 2014 г. Правовая комиссия планирует представить окончательную версию своего доклада. Немаловажную роль в укреплении статуса Комиссии сыграло принятие Акта 2009 г., обязывающего правительство отчитываться перед Парламентом о реализации программ реформы права, подготовленных Правовой комиссией. Шаг за шагом Правовая комиссия приближается к поставленной ее создателями цели - добиться отмены всех "мертвых законов" и сделать действующее право максимально современным, справедливым и эффективным.

Название документа