Развитие таможенного права в условиях становления интеграционных объединений в рамках ЕврАзЭС

РАЗВИТИЕ ТАМОЖЕННОГО ПРАВА В УСЛОВИЯХ СТАНОВЛЕНИЯ ИНТЕГРАЦИОННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ В РАМКАХ ЕВРАЗЭС

Т. А. МАТВЕЕВА

Матвеева Тамара Алексеевна, доцент кафедры административного и муниципального права Воронежского государственного университета, кандидат юридических наук.

Статья посвящена проблемам развития новых институтов таможенного права в связи со становлением Таможенного союза и Единого экономического пространства на территории Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан.

Ключевые слова: Таможенный союз, Единое экономическое пространство, Евразийский экономический союз, понятие таможенного права, предмет таможенного права.

Development of customs in the establishment of integration associations within the Eurasian Economic Community T. A. Matveeva

The article is devoted to the development of new institutions of customs law in connection with the formation of the Customs Union and the Common Economic Space in the Russian Federation, Belarus and Kazakhstan.

Key words: Customs Union and the Common Economic Space, the Eurasian Economic Union, the concept of the Customs Law, the subject of the customs law.

Создание Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества стало мощным импульсом совершенствования таможенного права. Объединение трех государств постсоветского пространства - Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации - сделало данную отрасль права совершенно уникальным явлением в правовой системе РФ. Таможенное право уже не может называться только отраслью российского права (или отраслью законодательства, в данном случае не это суть важно). Таможенное право стало наднациональным явлением, симбиозом норм международного права и национального. Ни одна из других отраслей российского права не имеет в качестве главнейших источников, обладающих прямым действием и приоритетом для норм российского законодательства, актов наднациональных органов. Договор о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза и Договор о Комиссии Таможенного союза, первом на постсоветском пространстве наднациональном органе, был подписан 6 октября 2007 г. Реально Таможенный союз начал действовать после принятия важнейших документов и прежде всего Таможенного кодекса Таможенного союза, являющегося приложением к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества (высшего органа Таможенного союза) на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. N 17 и вступившему в силу с 6 июля 2010 г.; решения Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 27 ноября 2009 г. N 18 "О едином таможенно-тарифном регулировании Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации"; решения Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 27 ноября 2009 г. N 19 "О едином нетарифном регулировании Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации". Но в полноформатном режиме Таможенный союз стал работать с 1 июля 2011 г., поскольку именно с этой даты Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2011 г. N 880 "Об отмене согласованных видов контроля на государственной границе Российской Федерации с Республикой Белоруссия и Республикой Казахстан" отменен таможенный, транспортный, санитарно-карантинный, ветеринарный, карантинный фитосанитарный контроль на Государственной границе Российской Федерации с Республикой Беларусь и Республикой Казахстан. Таким образом, реальная таможенная граница Таможенного союза стала соответствовать определению, данному п. 2 ст. 2 Таможенного кодекса Таможенного союза: пределы таможенной территории Таможенного союза являются таможенной границей Таможенного союза. В связи с тем что исчезло понятие "таможенная граница Российской Федерации", Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" использует термины "ввоз товаров в Российскую Федерацию" - фактическое пересечение товарами Государственной границы РФ и "вывоз товаров из Российской Федерации" - совершение лицами действий, направленных на фактическое перемещение товаров до фактического пересечения товарами Государственной границы РФ. Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 420-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ" признана утратившей силу ст. 188 УК РФ "Контрабанда", но появились две новые статьи - 226.1 и 229.1 и уточненное определение контрабанды как незаконного перемещения определенных законом товаров через таможенную границу Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС либо Государственную границу РФ с государствами - членами Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС. Но возникал вопрос: поскольку ликвидированы таможенные посты на внутренних границах Таможенного союза, какой орган должен был осуществлять контроль при пропуске лиц, товаров через Государственную границу РФ с Белоруссией и Казахстаном, чтобы не допустить незаконного перемещения огнестрельного оружия, боеприпасов, культурных ценностей, наркотических средств, психотропных веществ и т. д.? Только Постановлением Правительства РФ от 4 июня 2012 г. N 546 "Об утверждении Положения о содержании пограничного контроля при пропуске лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через государственную границу Российской Федерации" было определено, что действия по обнаружению и задержанию грузов, товаров и животных, запрещенных законодательством РФ к ввозу в Российскую Федерацию или вывозу из Российской Федерации, относятся к пограничному контролю. А кто же целый год контролировал такое перемещение? Следует заметить, что в данном нормативном акте некорректно используются термины, поскольку с точки зрения таможенного законодательства грузы и животные, а в ряде случаев и транспортные средства, подпадают под понятие "товары" (ст. 4 ТК ТС). К тому же запреты и ограничения при перемещении товаров содержатся прежде всего в таможенном законодательстве Таможенного союза, а потом уже в законодательстве РФ, которое должно издаваться в соответствии с международными договорами государств - членов Таможенного союза. С 1 января 2012 г. начался практический этап создания Единого экономического пространства - нового интеграционного объединения в рамках ЕврАзЭС, но которое отнюдь не заменяет Таможенный союз, как считают некоторые авторы, утверждающие, что "с 1 января Таможенный союз, куда входит Россия, Белоруссия и Казахстан, будет переформатирован в Единое экономическое пространство" <1>. -------------------------------- <1> Зыкова Т. Что России даст Единое экономическое пространство? // Российская газета. 2011. 29 дек.

Единое экономическое пространство (ЕЭП) - это единый рынок со свободным движением товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведением согласованной налоговой, денежно-кредитной, валютно-финансовой, торговой и таможенной политики. Его основу составляют 17 базовых соглашений, но для обеспечения полноформатного функционирования Единого экономического пространства до конца 2015 г. необходимо принять еще 55 международных договоров и иных документов в развитие базовых соглашений <2>. -------------------------------- <2> Мансуров Т. Как рождается новая Евразия // Российская газета. 2012. 30 ноября.

По словам вице-президента Торгово-промышленной палаты России Г. Петрова во взаимоотношениях с Белоруссией бизнес-сообщество уже почувствовало интеграционные процессы: Союзное государство, Таможенный союз, Единое экономическое пространство. "У нас нет теперь таможенного контроля, одна таможенная территория, один таможенный тариф, и более того, регулирование в области таможенно-тарифной политики перешло на наднациональный уровень. Безусловно, это помогает, но вместе с тем мы живем не в вакууме, а в условиях глобализации всех экономических процессов. ...Необходимо, чтобы Таможенный союз был признан третьими странами как самостоятельная единая таможенная территория" <3>. -------------------------------- <3> Васильева Ю. Расчистить площадку // Российская газета. Союз. Беларусь - Россия. 2013. 7 февраля.

Строительство Таможенного союза и ЕЭП закладывает основу для формирования Евразийского экономического союза. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 605 "О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации" Министерству иностранных дел Российской Федерации совместно с другими федеральными органами исполнительной власти предписано способствовать углублению евразийской интеграции в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства Российской Федерации, Республики Белоруссия и Республики Казахстан и созданию к 1 января 2015 г. Евразийского экономического союза, исходя из открытости этих процессов для присоединения других государств, прежде всего членов Евразийского экономического сообщества и участников Содружества Независимых Государств, содействовать международному позиционированию новых интеграционных структур. В Послании Президента Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2012 г. заявлено: "Мы будем идти по пути тесной интеграции. Тому примером Таможенный союз, Единое экономическое пространство России, Казахстана и Белоруссии. Это все уже работает, работает эффективно. Мы приступили к созданию Евразийского экономического союза и, конечно, будем идти по этому пути и решим эту задачу" <4>. -------------------------------- <4> Российская газета. 2012. 13 декабря.

Выстраиванию Таможенного союза и в целом евразийского пространства должны послужить наднациональные органы, и в связи с этим можно констатировать становление новых институтов таможенного права, в частности института руководства таможенным делом в Таможенном союзе. Высшим органом Таможенного союза до 2012 г. был Межгосударственный совет ЕврАзЭС, который действовал на уровне глав государств и на уровне глав правительств государств - членов Таможенного союза. С даты подписания Договора о Евразийской экономической комиссии, т. е. с 18 ноября 2011 г., полномочия, которыми был наделен Межгосударственный совет, осуществляет Высший Евразийский экономический совет (ВЕЭС). ВЕЭС принимает решения, в т. ч. в сфере таможенно-тарифного и нетарифного регулирования, таможенного администрирования; подписывает международные договоры; одобряет проекты международных договоров, подписываемых Евразийской экономической комиссией; утверждает на уровне глав государств Регламент работы ЕЭК; утверждает основные направления интеграции в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства; назначает Председателя Коллегии ЕЭК, утверждает персональный состав членов Коллегии и т. д. Процессы интеграции между Россией, Белоруссией и Казахстаном в ближайшем будущем перейдут в новую фазу. По словам Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации С. Нарышкина, вслед за созданием Таможенного союза и формированием Единого экономического пространства государства партнеры намерены приступить к созданию наднационального - Евразийского - парламента. Новой надгосударственной структуре потребуется прозрачное и понятное законодательство. По мнению С. Нарышкина, те наднациональные органы, которые сейчас формируются или уже созданы, например Евразийская экономическая комиссия, "не могут и не должны брать на себя парламентские задачи" <5>. Вопросами парламентского измерения евразийской экономической интеграции будет заниматься рабочая группа, сформированная в трехстороннем формате. Предстоит определиться, будет ли это Евразийский парламент, сформированный на основе прямых выборов, или же Евразийская межпарламентская ассамблея, в которую будут делегированы депутаты от парламентов трех стран. С. Нарышкин выступает за двухэтапный путь: сначала нужно создать парламентскую ассамблею, а когда будут созданы необходимые условия, сформировать полноценный евразийский парламент - наднациональный законодательный орган. Однако представители парламента Казахстана считают, что на данном этапе следует не создавать новые структуры, а развивать существующие межпарламентские связи <6>. -------------------------------- <5> Голубкова М. Над пространством // Российская газета. 2012. 24 февраля. <6> Раковская Л. Задачка на троих // Российская газета. Союз. Беларусь - Россия. 2012. 20 сентября.

В связи с дальнейшим развитием Таможенного союза и созданием Единого экономического пространства Договором от 18 ноября 2011 г. вместо Комиссии Таможенного союза была учреждена Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК) как единый постоянно действующий регулирующий орган Таможенного союза и Единого экономического пространства. Место пребывания Комиссии - г. Москва. Основной задачей Комиссии является обеспечение условий функционирования и развития Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также выработка предложений в сфере экономической интеграции в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства. Комиссия осуществляет свою деятельность в следующих сферах: таможенно-тарифное и нетарифное регулирование; таможенное администрирование; техническое регулирование; санитарные, ветеринарные и фитосанитарные меры; зачисление и распределение ввозных таможенных пошлин; установление торговых режимов в отношении третьих стран; и т. д. Данный перечень не является исчерпывающим. Предполагается, что многие вопросы будут переходить в ведение ЕЭК от национальных правительств <7>. -------------------------------- <7> Зыкова Т. Три в одном // Российская газета. 2011. 2 декабря.

Комиссия принимает решения, имеющие обязательный характер для государств - членов Таможенного союза, и рекомендации, не носящие обязательного характера. Решения Комиссии входят в договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства и подлежат непосредственному применению на территориях государств - членов ТС. По словам Э. Набиуллиной, входящие в ЕЭК представители государств будут отстаивать не интересы своих стран, а работать для общего блага по конкретным направлениям. По сути, это будет "общее правительство" <8>. -------------------------------- <8> Кукол Е. "Тройке" стало тесно // Российская газета. 2011. 18 ноября.

Однако вряд ли Евразийскую экономическую комиссию можно назвать в прямом смысле слова правительством, т. е. исполнительным органом, т. к. Комиссия, например, может быть наделена правом подписывать международные договоры, что ранее являлось прерогативой Межгосударственного совета ЕврАзЭС (Высшего органа Таможенного союза). С даты вступления в силу Договора о Евразийской экономической комиссии Комиссия Таможенного союза была упразднена и прекратил действие Договор о Комиссии Таможенного союза от 6 октября 2007 г. Однако в Таможенном кодексе Таможенного союза до сих пор содержится давно устаревшее ее наименование. В связи с этим возникает вопрос о механизме своевременного внесения изменений и дополнений в Таможенный кодекс Таможенного союза, т. к. высший орган Таможенного союза на уровне глав государств собирается обычно 1 раз в год. Представляется, что законодательное обеспечение деятельности Таможенного союза в дальнейшем будет передано Евразийскому парламенту, который должен быть постоянно действующим органом. В перспективе в Евразийском экономическом союзе будут созданы и союзные институты регулирования: финансовый, антимонопольный, таможенный и др. Создание Таможенного союза, действие его органов, формирование новой структуры и содержания таможенного законодательства позволяют сделать выводы о принципиальных изменениях понятия таможенного права, его предмета и круга источников. В учебных изданиях последних лет, к сожалению, либо вообще нет понятия таможенного права <9>, либо оно определяется как комплексная отрасль российского законодательства, представляющая собой систему правовых норм различной отраслевой принадлежности, которые устанавливаются (санкционируются) федеральными органами государственной власти и уполномоченными органами Таможенного союза и предназначены для регулирования общественных отношений, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу Таможенного союза <10>. При этом подчеркивается, что "таможенное право - категория более широкая, чем таможенное законодательство, поскольку таможенное законодательство регулирует чисто таможенные отношения, а таможенное право включает не только их, но и отношения, установленные административным, финансовым и иным законодательством" <11>. -------------------------------- <9> См., напр.: Чермянинов Д. В. Таможенное право: Учебник / Отв. ред. Д. Н. Бахрах. М.: Издательство "Юрайт", 2011. С. 11 - 17. <10> Таможенное право: Учебное пособие / Отв. ред. О. Ю. Бакаева. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. С. 49. <11> Там же. С. 48 - 49.

Рядом авторов таможенное право определяется как отрасль российского права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу <12>. -------------------------------- <12> См., напр.: Бекяшев К. А., Моисеев Е. Г. Таможенное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК "Велби"; Издательство "Проспект", 2008. С. 8; Таможенное право России: Учебное пособие / В. А. Горбухов. М.: Издательство "Омега-Л", 2012. С. 8 - 9.

Предметом таможенного права, как правило, называют общественные отношения, функционирующие в процессе или по поводу перемещения товаров через таможенную границу, и в учебном пособии под редакцией О. Ю. Бакаевой подчеркивается, что "в таможенном праве ключевым является слово "перемещение": все, что связано с перемещением товаров через границу, изучается отраслью таможенного права" <13> (в данном случае автор допускает досадную неточность, конечно же, отрасль регулирует общественные отношения, а изучает их наука); или "общественные отношения, основанием возникновения которых является перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу. При этом перемещение товаров может осуществляться при ввозе товаров на таможенную территорию государства, а также и при вывозе товаров с данной таможенной территории" <14>. Следует уточнить, что в новом таможенном законодательстве нет понятия таможенной территории государства. Таможенный кодекс Таможенного союза (ст. 2) закрепляет, что единую таможенную территорию Таможенного союза составляют территории Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации. Нет понятия "таможенная территория государства" и в Федеральном законе от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации". Используется термин "территория государства". -------------------------------- <13> Таможенное право: Учебное пособие / Отв. ред. О. Ю. Бакаева. С. 50. <14> Чермянинов Д. В. Указ. соч. С. 12.

Представляется, что современное таможенное право - это система международных договорных норм, создаваемых наднациональными органами Таможенного союза, а также норм национального законодательства, регулирующих таможенные правоотношения. Таким образом, определение таможенного права выходит за привычные рамки отрасли. Оно стало явлением, занимающим новую нишу - "наднациональное право", которое дополняется правом национальным. В предмет таможенного права входят три блока отношений: 1) правовые отношения, связанные с перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза, регулируемые в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза; 2) отношения в области таможенного дела в Российской Федерации, регулируемые таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством Российской Федерации о таможенном деле; 3) правовые отношения в области таможенного дела в Российской Федерации, регулируемые иными правовыми актами РФ в области таможенного дела: Указами Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти. В соответствии со ст. 2 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации" таможенное дело в Российской Федерации представляет собой совокупность средств и методов обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, а также запретов и ограничений при ввозе товаров в РФ и вывозе товаров из РФ. И здесь перед наукой возникают новые задачи, связанные, в частности, с анализом эффективности вводимых мер таможенно-тарифного регулирования. Именно такое пожелание прозвучало в интервью Руководителя ФТС России А. Бельянинова "Российской газете" <15>. -------------------------------- <15> Зыкова Т. Цвет коридора // Российская газета. 2013. 25 января.

Необходимы современные разработки, связанные с унификацией и систематизацией законодательства. Таможенный кодекс Таможенного союза (ТК ТС) в п. 2 ст. 2 закрепляет, что таможенное регулирование в Таможенном союзе осуществляется в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза, а в части, не урегулированной таким законодательством, до установления соответствующих правоотношений на уровне таможенного законодательства Таможенного союза - в соответствии с законодательством государств - членов Таможенного союза. Означает ли это, что в дальнейшем все таможенные правоотношения будут регулироваться только на уровне таможенного законодательства ТС? Вряд ли это возможно и целесообразно. Законодательство должно быть максимально простым, понятным для участников внешнеэкономической деятельности, создающим условия для ведения бизнеса в сфере внешней торговли, отвечать текущим задачам экономического развития государств - членов Таможенного союза, способствовать притоку иностранных инвестиций. Д. А. Медведев, будучи Президентом Российской Федерации, неоднократно отмечал, что не способствуют развитию бизнеса трудности, с которыми тот сталкивается на таможне <16>. На встрече Д. А. Медведева с молодыми учеными и предпринимателями в бизнес-школе "Сколково" ему рассказали, как одного из приглашенных иностранных специалистов, который собирался надолго осесть по работе в России, на таможне попросили заплатить 20 тыс. долларов за то, что он привез в контейнере свои личные вещи. Реакция главы государства была очень жесткой. "Зачастую вводятся абсолютно дурацкие требования, которые в конечном счете всех нас выставляют в идиотском свете, - сказал Медведев. - Мы по всему миру ищем инвестиции, какие-то интеллектуальные продукты, а потом люди приезжают, и им говорят: здесь заплатите и здесь заплатите. ...Порядок в таможенных органах - очень большая и системная проблема" <17>. -------------------------------- <16> См., напр.: Кузьмин В. Ни жарко, ни холодно // Российская газета. 2012. 26 января. <17> Кузьмин В. По барьерной лестнице // Российская газета. 2011. 31 октября.

Но в данном случае нормы, которыми руководствовались таможенные органы при принятии решений, устанавливали не они. Порядок перемещения физическими лицами товаров для личного пользования и уплаты за них таможенных платежей регламентируется Таможенным кодексом Таможенного союза, который является приложением к Договору о Таможенном кодексе ТС, подписанном главами трех государств - Республики Беларусь, Российской Федерации и Республики Казахстан, а также Соглашением о порядке перемещения физическими лицами товаров для личного пользования через таможенную границу Таможенного союза и совершения таможенных операций, связанных с их выпуском от 18 июня 2010 г. (с последними изменениями и дополнениями), которое подписывалось Председателями Правительств государств - членов ТС. Если нормы права не отвечают требованиям времени, их надо менять. По мнению заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А. Дворковича, "нынешний Таможенный кодекс Таможенного союза является компромиссным. Идеально было бы взять из практики регулирования таможни все самое лучшее, что есть в трех странах Таможенного союза - России, Белоруссии, Казахстане. В Кодексе же не лучшие наработки, а промежуточное регулирование между практиками трех стран. Сейчас мы пытаемся этот уже сложившийся компромисс улучшить" <18>. -------------------------------- <18> "Любые правила игры могут измениться". Вице-премьер Аркадий Дворкович об экономике и бизнесе // Коммерсантъ. 2012. 22 ноября.

В июле 2012 г. Евразийская экономическая комиссия разослала в правительства стран Таможенного союза проект протокола о внесении изменений в Таможенный кодекс Таможенного союза, и в ближайшее время должна быть принята новая редакция Кодекса. К 2015 г. предполагается завершить работу над созданием принципиально нового документа - Таможенного кодекса Евразийского экономического союза <19>. -------------------------------- <19> Зыкова Т. Без досмотра // Российская газета. 2012. 13 июля; Сапожков О. Таможне будет удобно // Коммерсантъ. 2012. 17 июля.

Таким образом, таможенное право получит новый импульс для своего развития - в качестве Таможенного права Евразийского экономического союза. По словам Чрезвычайного и Полномочного Посла Республики Беларусь в России И. Петришенко, в Белоруссии сейчас работают над тем, "чтобы в программы наших вузов вошло изучение нормативно-правовой базы Таможенного союза, ЕЭП и Союзного государства. И тогда не будет сомнений, связанных с правоприменительной практикой" <20>. -------------------------------- <20> Герасименко О. Посол Беларуси в России Игорь Петришенко "Меня учили так: где ты стоишь, там и поле твое Куликово" // Российская газета. Союз. Беларусь - Россия. 2012. 29 ноября.

Будет правильно, если и в Российской Федерации таможенное право станет обязательным предметом для изучения студентами высших профессиональных учебных заведений по специальности "Юриспруденция" и войдет в перечень дисциплин базовой (обязательной) части профессионального цикла Федерального государственного образовательного стандарта.

Название документа