Спонтанные собрания: национальное законодательство европейских стран и прецедентное право Европейского суда по правам человека

СПОНТАННЫЕ СОБРАНИЯ: НАЦИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАН И ПРЕЦЕДЕНТНОЕ ПРАВО ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

А. Е. ВАШКЕВИЧ

Вашкевич Александр Евгеньевич - доцент, Европейский гуманитарный университет, судья Конституционного Суда Республики Беларусь в отставке, кандидат юридических наук.

В статье дается определение понятия "спонтанное собрание" и анализируется прецедентное право Европейского суда по правам человека в сфере свободы мирных собраний и спонтанных собраний. Выявляются три разные модели отношения государств к спонтанным собраниям и высказывается предложение о необходимости законодательного урегулирования права на их проведение.

Европейский суд по правам человека; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод; конституционные суды и трибуналы; спонтанные собрания; мирные собрания.

1. Введение

В последние несколько лет вопросы свободы мирных собраний и права на протест превратились в модную и бурно обсуждаемую тему <1>. Еще недавно по пальцам можно было пересчитать все более или менее значимые решения Европейского суда по правам человека (далее - Европейский суд, Суд), касавшиеся свободы собраний, теперь же прецедентное право Европейского суда по правам человека по статье 11 растет чуть ли не в геометрической прогрессии <2>. Отнюдь не случайно по версии журнала "Тайм" Человеком 2011 года был объявлен анонимный "Protester" - безымянный демонстрант, а Совет по правам человека ООН принял решение об учреждении поста Специального докладчика по свободе мирных собраний и свободе ассоциаций <3>. Во многих европейских государствах принимаются новые законы о свободе собраний либо вносятся поправки в действующее законодательство. Одним из видов мирных собраний являются спонтанные собрания (то есть без предварительного уведомления властей), которые все чаще становятся предметом правового регулирования в европейских странах. -------------------------------- <1> См., например: Троицкая А. Право на протест: содержание и эффективность реализации // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. N 5(90). С. 34 - 42. <2> На начало 2013 года в базе данных Европейского суда по правам человека HUDOC содержится 55 постановлений Большой Палаты, 465 Постановлений Палат Европейского суда по правам человека, а также 704 решения, вынесенных по статье 11. <3> Резолюция, принятая Советом по правам человека. 15/21. Право на свободу мирных собраний и право на ассоциацию (http://www. icnl. org/research/ library/files/ Transnational/C. pdf).

В настоящей статье проанализированы наиболее важные постановления Европейского суда, а также законодательное регулирование и судебная практика отдельных европейских стран в сфере спонтанных собраний.

2. Понятие "собрание"

Статья 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) гласит: "1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов. 2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства". Как видно из содержания статьи 11, в ней не содержится определения термина "собрание". Поэтому ключевым в его понимании является смысл, придаваемый данному термину прецедентным правом европейских конвенционных органов. Следует иметь в виду концепцию "автономности понятий", содержащихся в Конвенции. Эти понятия в контексте Конвенции могут иметь иное содержание и объем, чем те же понятия в национальных правовых системах. Суд не связан понятиями, содержащимися в национальном праве. Так, например, по делу "Сисс против Франции" французское правительство утверждало, что захват здания костела нелегальными иммигрантами, который длился почти два месяца, нельзя признать собранием. Однако Европейский суд отклонил это утверждение <4>. В 2009 году Европейский суд по правам человека постановил по делу "Энержи япи-йол сен" против Турции", что участие членов профсоюза в однодневной общенациональной забастовке является одной из форм реализации их права на мирные собрания <5>. -------------------------------- <4> См.: Application no. 51346/99, Cisse v. France, Judgment of 9 April 2002. Para. 35. <5> См.: Requete no. 68959/01, Enerji Yapi-Yol Sen c. Turquie, Arret du 21 Avril 2009.

Как прецедентное право Европейского суда, так и национальное законодательство государств, под понятием "собрание" имеют в виду весьма широкий круг самых разнообразных действий: митинги, шествия, демонстрации, пикетирования, голодовки, так называемые ситтинги (от англ. sit-in) и некоторые другие действия <6>. Указанные мероприятия могут проводиться как в закрытых помещениях, так и под открытым небом, как на территории, являющейся частной собственностью физического или юридического лица, так и в местах, являющихся государственной, коммунальной или иной публичной собственностью; они могут быть статичными и проходить в движении. Движение может осуществляться как пешком, так и с использованием транспортных средств, включая грузовики, тракторы, мотоциклы и велосипеды. Все указанные мероприятия могут длиться как несколько минут, так и в течение длительного периода времени, иногда достигающего нескольких месяцев. -------------------------------- <6> См.: Harris D. J., O'Boyle M., Bates E. P., Buckley C. M. Law of the European Convention on Human Rights. 2nd ed. Oxford: Oxford University Press, 2009. P. 516.

Руководящие принципы по свободе мирных собраний, разработанные Советом экспертов БДИПЧ ОБСЕ, предлагают такое определение термина собрание: "Намеренное и временное присутствие в общественном месте... группы лиц с целью выражения общих интересов" <7>. -------------------------------- <7> Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly / N. Belyaeva, Th. Bull, D. Goldberger, M. Hamilton, N. Jarman, M. S. Khaidarova, S. Ostaf, V. Poghosyan, A. Vashkevich, Y. A. Zhovtis; OSCE/ODIHR Panel of Experts on the Freedom of Assembly. 2nd ed. Warsaw; Strasbourg: OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR), 2010. P. 15.

Исходя из прецедентного права Европейского суда, можно выделить следующие основные признаки собрания. Во-первых, это группа лиц, состоящая как минимум из двух человек. Это положение не означает, что, например, демонстрация или пикетирование, осуществляемое одним человеком, не охватывается международно-правовыми гарантиями - в этом случае речь идет о свободе выражения мнения, которая также подлежит правовой охране <8>. -------------------------------- <8> См., например: Velichkin v. Belarus, Communication No. 1022/2001, U. N. Doc. CCPR/C/85/D/1022/2001(2005); Coleman v. Australia, Communication No. 1157/2003, U. N. Doc. CCPR/C/87/D/1157/2003(2006).

Во-вторых, важным элементом собрания является реализация общей цели его участниками или выражение общих интересов. Хотя традиционно считается, что участники собрания выражают, прежде всего, политические интересы, это отнюдь не значит, что собрание, проводимое в целях выражения религиозных убеждений или удовлетворения культурных потребностей участников, лишено международно-правовых гарантий. Как заметил Европейский суд в решении по вопросу приемлемости жалоб "Френд против Соединенного Королевства" и "Кантрисайд эллайанс" и другие против Соединенного Королевства", "признание того, что статья 11 применяется только к политическим собраниям, явилось бы неприемлемо узким толкованием этой нормы точно так же, как слишком узким толкованием статьи 10 было бы применение ее лишь к мнениям, носящим политический характер" <9>. -------------------------------- <9> Applications nos. 16072/06 and 27809/08, Friend and Countryside Alliance v. the United Kingdom, Decision of 9 April 2002. Para. 50.

В-третьих, участники собрания одновременно присутствуют в одном месте.

Мирные собрания

Не все собрания подпадают под защиту гарантий статьи 11 Конвенции, но лишь мирные собрания. Например, массовое мероприятие, участники которого вооружены (в том числе подручными средствами, такими, как камни или палки), не может считаться мирным, даже если это оружие не используется. Иногда собрание, начинаясь как мирное, может утратить этот характер, если его участники совершают акты насилия и вандализма, переворачивают автомашины, бьют стекла и т. п. Как было сказано в решении Европейской комиссии по правам человека по делу "G. против Федеративной Республики Германии", "не может считаться мирной демонстрация, организаторы и участники которой имеют насильственные намерения" <10>. -------------------------------- <10> Application no. 13079/87, G. v. the Federal Republic of Germany, Decision of 6 March 1989.

По делу "Юрское объединение" и "Юрское единство" против Швейцарии" одним из важных аргументов для Европейской комиссии по правам человека в пользу обоснованности запрета на проведение демонстрации в определенное время стало обнаружение взрывных веществ <11>. -------------------------------- <11> См.: Application no. 8191/78, Rassemblement Jurassien and Unite Jurassienne v. Switzerland, Decision of 10 October 1979.

Намерения организаторов собрания следует считать мирными до тех пор, пока не будут представлены веские и неоспоримые доказательства обратного, причем, как отметил Европейский суд в 2010 году в решении по делу "Христианско-демократическая народная партия против Молдовы N 2", бремя доказывания насильственных намерений организаторов лежит на властях <12>. -------------------------------- <12> См.: Application no. 25196/04, Christian Democratic People's Party v. Moldova (No. 2), Judgment of 2 February 2010. Para. 23.

Важно подчеркнуть, что лицо не перестает пользоваться правом на мирное собрание, даже если отдельные участники массового мероприятия совершают нарушения закона, до тех пор, пока его личное поведение остается в рамках закона. Впервые решение об этом было вынесено Европейским судом по делу "Эзелин против Франции". Роланд Эзелин проживал в Гваделупе, был практикующим адвокатом и заместителем председателя профсоюза адвокатов Гваделупы. 12 февраля 1983 года он принял участие в санкционированной демонстрации, направленной против двух судебных решений, в ходе которой некоторыми участниками были допущены нарушения общественного порядка, включая угрозы в адрес полицейских, судей, а также нанесение на здании местного суда оскорбительных граффити. По мнению властей, господин Эзелин должен был, в силу своей профессии, отмежеваться от незаконных действий других участников, осудить их и покинуть демонстрацию. В силу того что он не сделал этого, суд, действуя в качестве дисциплинарной инстанции в отношении адвокатов, объявил ему выговор. Это была минимальная из всех возможных санкций. Р. Эзелин со своей стороны утверждал, что прекращение участия в акции означало бы, что он не может реализовать свое право на выражение мнения и свободу мирных собраний. Европейский суд при вынесении решения учел, что, во-первых, демонстрация носила санкционированный характер, а во-вторых (и это подтвердилось документально), сам Р. Эзелин не совершал ничего предосудительного и его поведение на протяжении всей демонстрации оставалось мирным. Поэтому применение даже символической санкции было признано не являющимся необходимым в демократическом обществе <13>. -------------------------------- <13> См.: Application no. 11800/85, Ezelin v. France, Judgment of 26 April 1991. Para. 53.

Важно отметить, что любая массовая акция приносит некоторые неудобства окружающим: изменяется маршрут движения транспорта, появляются дополнительные шумовые эффекты, иногда становится труднее добраться из одной части города в другую. Следует иметь в виду, что причинение таких неудобств лицам, не участвующим в демонстрациях, не означает, что акция утратила мирный характер. Как было сказано в решении Европейской комиссии по правам человека по уже упоминавшемуся делу "G. против Федеративной Республики Германии", некоторые виды неудобства могут быть естественным следствием демонстрации <14>. Суд развил указанную формулировку в своих более поздних решениях. Так, по делу "Ойя Атаман против Турции" подчеркивалось, что "любое событие в общественном месте может вызвать определенные помехи в повседневном течении жизни, в том числе срыв перевозок, и, в отсутствие насилия со стороны демонстрантов, важно, чтобы правительство продемонстрировало определенную терпимость к мирным собраниям с тем, чтобы свобода собраний не была лишена своего смысла и содержания" <15>. -------------------------------- <14> См. примеч. 10. <15> Application no. 74552/01, Oya Ataman v. Turkey, Judgment of 5 December 2006. Paras. 41 - 42.

Термин "мирное" применим и к характеристике поведения, которое может шокировать, оскорблять или раздражать лиц, не согласных с выдвигаемыми данным собранием идеями или заявлениями <16>. Как неоднократно подчеркивал Европейский суд по правам человека, свобода выражения мнений "действует не только в отношении "информации" или "идей", которые воспринимаются благосклонно, не считаются обидными или вызывают безразличное отношение, но и в отношении таких мнений, которые обижают, шокируют или вызывают обеспокоенность у государства или у любой группы населения. Этого требуют плюрализм, толерантность и широта взглядов, без которых существование "демократического общества" невозможно" <17>. В Постановлении по делу "Сергей Кузнецов против России" Европейский суд указал, что "любые меры вмешательства в свободу собраний и выражения мнения в отсутствие подстрекательства к насилию или отрицания демократических принципов - какими бы шокирующими и неприемлемыми ни казались властям некоторые взгляды или выражения - вредят демократии, а иногда даже подрывают ее" <18>. -------------------------------- <16> См.: Application no. 10126/82, Arzte fur das Leben v. Austria, Judgment of 21 June 1988. Para. 32. <17> Application no. 5493/72, Handyside v. the United Kingdom, Judgment of 7 December 1976. Para. 46. <18> Application no. 10877/04, Sergey Kuznetsov v. Russia, Judgment of 23 October 2008. Para. 45.

Таким образом, единственным критерием того, охватывается ли собрание гарантиями, предусмотренными статьей 11 Конвенции, выступает мирный характер собрания.

Спонтанные собрания как особый вид собраний

В ряде постановлений, принятых несколько лет назад, Европейский суд по правам человека обращал внимание на то, что в некоторых случаях для организаторов собраний особое значение имеют место и время его проведения. Так, в деле "Станков и Объединенная македонская организация "Илинден" против Болгарии" организаторам - представителям македонского меньшинства, проживающим в Болгарии, было принципиально важно проводить свои мероприятия близ могилы Яне Сандански, поскольку они были посвящены годовщинам смерти указанного политического деятеля <19>. По делу "Конфедерация профсоюзов революционных рабочих и Конфедерация профсоюзов госслужащих против Турции" Суд посчитал вполне объяснимым желание организаторов провести акцию в день солидарности трудящихся 1 мая на одной из центральных площадей Стамбула - в том самом месте, где в 1977 году в этот же день в столкновениях погибло 37 человек - в знак их памяти <20>. -------------------------------- <19> См.: Applications nos. 29221/95 and 29225/95, Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden v. Bulgaria, Judgment of 2 October 2001. Paras. 15, 21, 24. <20> См.: Application no. 38676/08, Disk and Kesk v. Turkey, Judgment of 27 November 2012. Para. 31.

В деле "Оллингер против Австрии" член австрийского парламента хотел с шестью другими лицами организовать митинг в День всех святых на кладбище г. Зальцбурга, посвященный "памяти зальцбургских евреев, убитых эсэсовцами в годы Второй мировой войны", и в знак протеста против проводимого в этот же день и в этом же месте собрания зарегистрированной ассоциации "Kameradschaft IV", посвященного "памяти солдат СС, погибших в годы Второй мировой войны". Полицейские власти Зальцбурга отказали заявителю на том основании, что возможные столкновения между двумя указанными группами оскорбят религиозные чувства и помешают другим посетителям кладбища почтить память их близких. Однако Европейский суд подчеркнул важность для заявителя донести его "послание" именно в месте и во время сбора ассоциации "Kameradschaft IV" и признал запрет властей на проведение митинга непропорциональным, а Австрию - нарушившей статью 11 Конвенции <21>. -------------------------------- <21> См.: Application no. 76900/01, Ollinger v. Austria, Judgment of 29 June 2006. Para. 43.

В Постановлении Европейского суда, принятом по делу "Бончковский и другие против Польши", содержится важное положение, применимое ко всем спонтанным собраниям: "Природа демократических дебатов такова, что выбор времени публичных собраний, созванных для выражения определенных мнений, может быть решающим фактором для политического и социального значения такого мероприятия... Если публичное собрание организуется после того, как данная общественная проблема теряет свое значение или актуальность в текущей социальной или политической дискуссии, влияние собрания может быть серьезно уменьшено. Свобода собраний утрачивает смысл, если нет возможности реализовать ее в нужное время" <22>. -------------------------------- <22> Application no. 1543/06, Baczkowski and Others v. Poland, Judgment of 3 May 2007. Para. 82.

Постепенно возрастающее понимание того, что для участников собрания особое значение может иметь время и место его проведения, послужило основой для признания Европейским судом права на проведение спонтанных собраний, которое впервые было провозглашено в Постановлении по делу "Букта и другие против Венгрии", принятом в 2007 году <23>. Фабула дела такова: 1 декабря 2002 года премьер-министр Румынии, находившийся с визитом в Будапеште, дал официальный прием по случаю национального праздника и пригласил на него своего венгерского коллегу, который накануне объявил о своем решении принять данное приглашение. Поскольку 1 декабря 1918 года Венгрия провозгласила передачу части своей национальной территории Румынии, заявители по делу считали, что венгерскому премьеру следовало бы воздержаться от участия в приеме, и решили провести демонстрацию напротив гостиницы, где было запланировано это мероприятие, не проинформировав, как это требовалось по венгерскому законодательству, полицию. Вечером возле гостиницы собралась толпа около 150 человек, включая заявителей. Полиция в строгом соответствии с законом, который предписывал разгонять все демонстрации, о проведении которых не было уведомлено как минимум за 72 часа, оттеснила демонстрантов в близлежащий парк и рассеяла их там. Заявители безуспешно пытались оспорить действия полиции в венгерских судах, отмечая мирный характер своей акции и невозможность своевременного уведомления властей. -------------------------------- <23> См. подробнее: Pakozdy C. The Power of State Versus Freedom of Assembly in the Light of the Case-Law of the European Court of Human Rights and the Hungarian Jurisprudence // Miskolc Journal of International Law. Vol. 4. 2007. No. 2. P. 46 - 53.

В своем Постановлении Европейский суд подчеркнул, что в обстоятельствах, при которых оправданна немедленная реакция на политические события в форме демонстрации, а ее участники не допускают нарушения законодательства, роспуск такой демонстрации исключительно по причине отсутствия предварительного уведомления является непропорциональным ограничением свободы мирных собраний <24>. -------------------------------- <24> См.: Application no. 25691/04, Bukta and Others v. Hungary, Judgment of 17 July 2007. Para. 36.

Анализ указанного Постановления, а также вынесенных в 2007 - 2012 годах иных решений Европейского суда по статье 11, позволяет выделить основные черты спонтанных собраний, отличающих их от иных видов массовых акций. Во-первых, они возникают как немедленная реакция на некое событие, происшествие (например, заранее не объявленный визит зарубежного политика), иногда - как ответ на проведение другого собрания или демонстрации. По мнению А. Боднара и М. Зюлковского, которые впервые в польской доктрине обратились к данному вопросу, проблема, к которой хотят привлечь внимание участники собрания, должна иметь существенное значение для политической дискуссии по тому или иному вопросу, затрагивать существенные публичные интересы, а не только интересы самих участников <25>. -------------------------------- <25> См.: Bodnar A., Ziolkowski M. Zgromadzenia spontaniczne // Panstwo i Prawo. 2008. Z. 5. S. 41.

Во-вторых, задержка в проведении такой акции сделала бы ее бессмысленной либо существенно ослабила бы эффект от ее проведения. Как было подчеркнуто в Постановлении Суда по делу "Эва Мольнар против Венгрии", спонтанное собрание может быть оправдано особыми обстоятельствами, "при которых единственной адекватной реакцией могла стать немедленная демонстрация" <26>. (По данному делу Суд не нашел таких обстоятельств.) -------------------------------- <26> Application no. 10346/05, Eva Molnar v. Hungary, Judgment of 7 October 2008. Para. 39.

В-третьих, указанные обстоятельства влекут за собой полную невозможность предварительного уведомления властей о его проведении либо такое уведомление невозможно в сроки, предусмотренные национальным законодательством. В-четвертых, такие собрания не всегда имеют организаторов. В силу вышеизложенного спонтанные собрания следует считать законными, и они должны рассматриваться в качестве ожидаемого, а не исключительного признака здорового демократического общества <27>. -------------------------------- <27> Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly. P. 68.

Собрания, проводимые без предварительного уведомления

Следует отличать спонтанные собрания от собраний, где организаторы намеренно по тем или иным причинам отказываются выполнять обязанность по уведомлению властей о его проведении. Такие собрания являются незаконными. Значит ли это, что они не подпадают под гарантии статьи 11 Конвенции, как считает судья Верховного Суда Польши профессор А. Врубель? <28> В практике Европейского суда по правам человека было достаточно много дел, в которых участники пикетирования, организаторы митингов, собраний, демонстраций сознательно игнорировали установленную национальным законодательством обязанность предварительного уведомления. Однако, как подчеркивал Суд по делу "Сисс против Франции", "незаконная ситуация не оправдывает посягательства на свободу собраний" <29>. Европейский суд последовательно придерживается указанной правовой позиции. По делу "Самют Карабулут против Турции", в котором группа правозащитников провела сидячую демонстрацию в знак протеста против оккупации Палестины, Суд постановил: "Суд считает, что из-за отсутствия уведомления демонстрация была незаконной. В этой связи Суд напоминает, что любая демонстрация в публичном месте может вызвать определенное нарушение обычного течения жизни и столкнуться с враждебным отношением. Следовательно, чтобы дать возможность властям предпринять необходимые меры по обеспечению безопасности, ассоциации и другие субъекты, организующие демонстрацию, должны уважать правила, регулирующие данный процесс, соблюдая действующие нормы. Но он также отмечает, что незаконность демонстрации не оправдывает ограничения свободы собраний, а нормы, регулирующие проведение собраний, не должны представлять скрытое препятствие к реализации свободы мирных собраний, защищаемой Конвенцией" <30>. Данная правовая позиция была неоднократно подтверждена Судом <31>. -------------------------------- <28> См.: Wrobel A. Art. 11, Nb 94 // Garlicki L., Hofmanski P., Wrobel A. Konwencja o Ochronie Praw Czlowieka i Podstawowych Wolnosci. T. I: Komentarz do artykulow 1 - 18. Warszawa: C. H. Beck, 2010. S. 695 - 696. <29> Application no. 51346/99, Cisse v. France, Judgment of 9 April 2002. Para. 50. <30> Application no. 16999/04, Samut Karabulut v. Turkey, Judgment of 27 January 2009. Para. 35. <31> См., например: Applications nos. 28495/06 and 28516/06, Akgol and Gol v. Turkey, Judgment of 17 May, 2011. Paras. 41 - 43.

Даже в тех случаях, когда власти не были предварительно уведомлены о проведении собрания, "там, где участники демонстрации не совершают актов насилия, для властей важно продемонстрировать определенную степень терпимости по отношению к мирным собраниям, если они не хотят лишить предусмотренное статьей 11 Конвенции право всякого содержания" <32>. В силу указанных причин нельзя согласиться с мнением профессора А. Врубеля, приведенным выше. Во многих делах, где организаторы по тем или иным причинам не уведомляли власти о проведении своей акции, Европейским судом было тем не менее констатировано нарушение государством статьи 11 Конвенции, а значит, и защищено право на мирные собрания, которые проводились незаконно. В большинстве случаев такое решение Суда было обусловлено тем, что, с его точки зрения, власти не проявили достаточной степени терпимости по отношению к мирным собраниям (когда разгон демонстрации или митинга осуществлялся слишком быстро и у его участников не было возможности донести свое послание до окружающих <33>; когда применение силы полицией было неоправданным либо непропорциональным <34>; когда задержание или арест участников не были необходимы, как по делу "Ачик и другие против Турции" - задержание на несколько часов студентов, прервавших инаугурационную речь ректора Стамбульского университета) <35>. Суд также обращает внимание на суровость санкций, которые применяют национальные суды по отношению к участникам незаконных демонстраций (штраф, наложенный на студента из Молдовы за участие в несанкционированной демонстрации, суммой примерно в 3 евро, не был признан непропорциональным наказанием, в то время как штраф примерно в 80 процентов от максимально возможной санкции, наложенный на двух участников несанкционированного митинга, и их арест были признаны Европейским судом непропорциональными) <36>. И напротив, если Европейский суд считает, что протестующим было предоставлено достаточно времени для высказывания своего мнения (например, несколько часов длилась несанкционированная демонстрация в деле "Эва Мольнар против Венгрии" <37>; в деле "Скиба против Польши" <38> полиция не вмешивалась в несанкционированную акцию, а штраф, наложенный позднее, был минимален), если полиция вела себя корректно, давая возможность нарушителям добровольно прекратить акцию, проводимую без уведомления в зоне, чувствительной с точки зрения национальной безопасности (как в деле "Раи и Эванс против Соединенного Королевства" <39>), то в таких случаях Суд может констатировать отсутствие нарушения статьи 11 Конвенции. -------------------------------- <32> Application no. 74552/01, Oya Ataman v. Turkey, Judgment of 5 December 2006. Para. 42; Applications nos. 32124/02, 32126/02, 32129/02, 32132/02, 32133/02, 32137/02 and 32138/02, Nuretdin Aldemir and Others v. Turkey, Judgment of 18 December 2007. Para. 46. <33> См.: Application no. 74552/01, Oya Ataman v. Turkey, Judgment of 5 December 2006. Para. 41 - 42, Application no. 25/02, Balcik and Others v. Turkey, Judgment of 29 November 2007. Para. 51; Applications nos. 28495/06 and 28516/06, Akgol and Gol v. Turkey, Judgment of 17 May, 2011. Para. 44. <34> См.: Applications nos. 35072/97 and 37194/97, Simsek and Others v. Turkey, Judgment of 26 July 2005. Para. 91; Application no. 44920/04, Eksi and Ocak v. Turkey, Judgment of 23 February 2010. Para. 36; Application no. 38676/08, Disk and Kesk v. Turkey, Judgment of 27 November 2012. Para. 37. <35> См.: Application no. 31451/03, Acik and Others v. Turkey, Judgment of 13 January 2009. Para. 46. <36> См.: Applications nos. 6991/08 and 15084/08, Hyde Park and Others v. Moldova (nos. 5 and 6), Judgment of 14 September 2010. Para. 47. <37> Application no. 10346/05, Eva Molnar v. Hungary, Judgment of 7 October 2008. Para. 13. <38> Requete no. 10659/03, Skiba c. Pologne, Arret 7 Juillet 2009. <39> Applications nos. 26258/07 and 26255/07, Rai and Evans v. the United Kingdom, Decision of 17 November 2009.

Спонтанные собрания в законодательстве европейских государств

Существуют три разные модели отношения национального законодателя к спонтанным собраниям. Самым неудачным вариантом, который, к сожалению, присущ законодательству ряда европейских государств, является игнорирование проблемы спонтанных собраний. Законодатель закрывает глаза на очевидный факт - при некоторых обстоятельствах их проведения невозможно избежать - и трактует участников таких мероприятий как обычных нарушителей закона. Такая практика существует в Беларуси, Российской Федерации, Турции и некоторых других странах. Более того, законодательство в некоторых странах пошло по пути значительного ужесточения наказаний за проведение несанкционированных мероприятий. Так, в Законе о шествиях в кантоне Женева максимальная сумма штрафа, предусмотренного за проведение несанкционированных акций, превышает 80 тысяч евро(!), что, конечно же, производит, по выражению Европейского суда, "охлаждающий эффект" и может стать серьезным препятствием на пути реализации права на мирные собрания <40>. -------------------------------- <40> См.: Мониторинг свободы мирных собраний в некоторых государствах - участниках ОБСЕ (май 2011 г. - июнь 2012 г.). Варшава, 2012. С. 66 (http://www. osce. org/ru/ odihr/97056).

Промежуточной моделью можно считать такую, при которой нет норм в законодательстве, которые бы специально были посвящены спонтанным собраниям, однако Конституционный Суд признает право на проведение таких собраний, выводя его из конституционных норм путем толкования. Одним из первых законодательных актов в Европе, посвященных мирным собраниям, стал немецкий Закон о собраниях и демонстрациях от 24 июля 1953 года <41>. В нем оговаривалась обязанность организаторов публичного собрания или демонстрации, проводимых вне помещения, не позднее чем за 48 часов до объявления об этом уведомить компетентный орган о повестке дня собрания или о цели демонстрации. Согласно пункту 2 параграфа 15 Закона, компетентный орган мог распустить собрание или демонстрацию, если он о них не был уведомлен <42>. Однако Федеральный конституционный суд ФРГ знаменитым решением по делу "Брокдорф" (Brockdorf), которое касалось проведения демонстраций против строительства атомной электростанции, внес существенные коррективы в применение закона. Указанное дело оказало серьезное влияние на развитие конституционной юриспруденции в сфере свободы мирных собраний не только в Германии, но и в других странах мира. -------------------------------- <41> См.: Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты: Пер. с нем. / Сост.: Т. Г. Морщакова (Пер.); Редкол.: Г. В. Барабашев, О. А. Жидков, И. П. Ильинский, Г. П. Калямин, Б. А. Страшун, В. А. Туманов, В. Е. Чиркин; Пер.: Р. К. Балод, А. А. Попова; Под ред. и со вступ. ст. Ю. П. Урьяс (Пер.). М.: Прогресс, 1991. С. 455 - 463. <42> Там же. С. 458.

Суд отметил, что статья 8 Основного Закона ФРГ, в которой закреплено право всех немцев собираться мирно и без оружия без предварительного извещения или разрешения, в первую очередь рассчитана на защиту "диссидентствующих меньшинств". В обществе, где решения принимаются государственными органами и воплощаются в жизнь бюрократическим аппаратом, чем более эффективно осуществляется защита меньшинств, тем более легитимными становятся эти решения. Суд подчеркнул важное значение демонстраций "как необходимого условия системы раннего предупреждения кризисов, указывающего на потенциально проблемные зоны". Суд подчеркнул, что, хотя параграф 14 Закона о демонстрациях обязывает тех, кто намеревается провести вне помещения публичное собрание или демонстрацию, не позднее чем за 48 часов до объявления об этом уведомить компетентный орган о повестке дня собрания или о цели демонстрации, эта обязанность не распространяется на спонтанные мероприятия. Они находятся под защитой гарантий, предусмотренных статьей 8 Основного Закона. Положения закона о демонстрациях не распространяются на них, если цель такого мероприятия не может быть достигнута в случае выполнения требований закона <43>. -------------------------------- <43> См.: http://www. utexas. edu/law/ academics/centers/ transnational/work_new/ german/case. php? id=656.

Аналогичной позиции придерживается Конституционный суд Австрии. По его мнению, граждане имеют при определенных условиях право на спонтанные собрания и, соответственно, не подлежат наказанию за неуведомление об их проведении <44>. -------------------------------- <44> См.: Tretter H. Austria // Fundamental Rights in Europe: The European Convention on Human Rights and its Member States, 1950 - 2000 / Ed. by R. Blackburn, J. Polakiewicz. Oxford University Press, 2001. P. 103 - 166, 127.

В последнее время сходные решения принимал и Конституционный Трибунал Республики Польша. Согласно статье 193 Конституции Республики Польша, "каждый суд может представить Конституционному Трибуналу правовой вопрос относительно соответствия нормативного акта Конституции, ратифицированным международным договорам или закону, если от ответа на правовой вопрос зависит разрешение дела, рассматриваемого судом" <45>. В 2008 году в Трибунал обратился с правовым вопросом один из районных судов в Варшаве. Речь шла о том, не противоречит ли конституционной норме о свободе мирных собраний, а также статье 11 Конвенции норма Кодекса об административных правонарушениях, которая устанавливает ответственность за организацию собраний без предварительного уведомления органа гмины, на территории которой проводится собрание. Вопрос суда касался лишь ответственности организатора спонтанного мероприятия, то есть такого, предварительное уведомление о котором было невозможно по причинам, не зависящим от организатора, а проведение его в другое время было бы бесцельным. В своем решении Конституционный Трибунал подробно проанализировал специфику спонтанных собраний, опираясь на документ, принятый Советом экспертов БДИПЧ ОБСЕ по вопросам свободы собраний, - Руководящие принципы по свободе мирных собраний. По мнению Трибунала, "в Руководящих принципах содержатся важные положения, которые могут оказать существенную помощь в оценке ситуаций, не нашедших отражения в действующем законодательстве Польши" <46>. В частности, в решении цитируется пункт 97 Пояснительных комментариев к Руководящим принципам, который гласит: "Возможность реагировать мирно и незамедлительно (спонтанно) на определенные события, эпизоды, другие собрания или выступления является важным элементом свободы собраний. Стихийные собрания следует рассматривать как ожидаемое (а не исключительное) проявление здоровой демократии. Следовательно, государственные органы обязаны защищать любые стихийные собрания и способствовать их проведению при условии, что они носят мирный характер". Трибунал обратил особое внимание на то, что спонтанные мероприятия, проводимые без уведомления, не лишаются конституционных гарантий как в Польше, так и в других европейских странах, например в Италии, ФРГ и Австрии, и имеют легальный характер с точки зрения польского права. -------------------------------- <45> Вашкевич А. Основы конституционного права Республики Польша: Пособие для студентов вузов. Минск: Тесей, 2007. С. 264. <46> Dziennik Ustaw. 2008. Nr 131. Poz. 838.

В своем решении Трибунал подчеркнул, что поскольку в Законе о собраниях предусмотрена обязанность предварительного уведомления местного органа самоуправления о собраниях, организуемых на открытых пространствах, постольку должна существовать норма, устанавливающая ответственность за ее невыполнение. В то же время невыполнение этой обязанности отнюдь не обязательно влечет ответственность организаторов мероприятия. Такое формальное толкование нарушало бы конституционную свободу, закрепленную в статье 57 Конституции Республики Польша, гласящей: "Каждому обеспечивается свобода организации мирных собраний и участия в них. Ограничение этой свободы может определяться законом" <47>. Именно суд общей юрисдикции должен дать оценку, существовала ли при конкретных обстоятельствах объективная возможность уведомления о предполагаемом собрании и, соответственно, есть ли основания для ответственности. При рассмотрении правового вопроса, поступившего от районного суда, Трибунал указал, что спонтанные собрания подпадают под конституционную защиту, являются законными, а вопрос о том, был ли нарушен при их проведении закон, должен разрешаться в каждом конкретном случае судами общей юрисдикции <48>. По данным, любезно предоставленным автору доктором А. Боднаром, на практике в Польше нет случаев привлечения к ответственности организаторов или участников спонтанных собраний. -------------------------------- <47> Цит. по: Вашкевич А. Указ. соч. С. 234. <48> См.: Dziennik Ustaw. 2008. Nr 131. Poz. 838.

В последнее время, под влиянием ряда постановлений Европейского суда по правам человека, а также в связи с большой разъяснительной работой, проводимой Советом экспертов ОБСЕ по свободе собраний <49>, в законодательстве некоторых стран появилось прямое упоминание о спонтанных (стихийных) собраниях. Следует отметить, что Специальный докладчик ООН по вопросу о праве на свободу мирных собраний и праве на свободу ассоциации М. Кайя считает передовой практикой законодательство, которое позволяет проводить спонтанные собрания без направления предварительных уведомлений <50>. -------------------------------- <49> О работе Совета экспертов см. подробнее: Jarman N., Hamilton M. Protecting Peaceful Protests: The OSCE ODIHR and Freedom of Peaceful Assembly // Journal of Human Rights Practice. Vol. 1. 2009. No. 2. P. 208 - 235. <50> См.: Доклад Специального докладчика по вопросу о праве на свободу мирных собраний и праве на свободу ассоциации Майна Кайя (http://www. ohchr. org/Documents/ HRBodies/HRCouncil/ RegularSession/ Session20/A-HRC-20-27_ru. pdf).

Так, статья 3 Закона Республики Молдова о собраниях, принятого 22 февраля 2008 года, содержит следующее определение стихийного собрания - это "собрание, которое инициируется и проводится как непосредственный и незамедлительный ответ на события, происходящие в обществе, и которое, с точки зрения его участников, не может быть отложено, в связи с чем обычный порядок уведомления о его проведении не представляется возможным" <51>. По закону, предварительное уведомление о проведении собрания должно быть подано в письменной форме в орган местного публичного управления не позднее чем за 5 дней до даты его проведения (ч. 1 ст. 10 Закона о собраниях). Однако для стихийных собраний сделано исключение из общего правила: организатор должен сообщить о нем "тотчас же после того, как о нем стало известно", причем на орган местного публичного управления возлагается обязанность принимать необходимые меры для обеспечения безопасности проведения спонтанного собрания (ч. 2 - 3 ст. 12 Закона о собраниях). Более того, в конце 2011 года Пленум Высшей судебной палаты Республики Молдова вынес Постановление, в котором еще раз напомнил судебным органам, что "в случае проведения стихийных собраний письменное уведомление не требуется. Организаторы могут уведомить орган местного публичного управления другим возможным способом (телефонный звонок, телефонограмма, e-mail и т. д.); достаточно представить информацию о месте, дате, времени, цели и организаторе собрания. В случае проведения стихийного собрания делается ставка на добросовестность организатора (организаторов)" <52>. -------------------------------- <51> Закон Республики Молдова о собраниях от 22 февраля 2008 года N 26-XVI (http://www. legislationline. org/ download/action/download/id/ 2711/file/ Lobby%20Activities_rus. pdf). <52> Постановление Пленума Высшей судебной палаты Республики Молдова "О практике применения судебными инстанциями некоторых положений законодательства о свободе собраний и свободе объединения сквозь призму статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод N 1 от 26 декабря 2011 года" // Бюллетень Высшей судебной палаты Республики Молдова. 2012. N 6. С. 27.

Закон Республики Армения о свободе собраний, принятый 14 апреля 2011 года, также содержит нормы, посвященные указанному институту, причем он разграничивает понятия спонтанного и стихийного собрания, которое может вообще не иметь организатора <53>. Оба вида собраний не подпадают под требование статей 9 и 12 Закона уведомлять о проведении акции в письменном виде не позднее 7 дней с момента проведения. В то же время Закон устанавливает норму, согласно которой указанные мероприятия могут длиться не более 6 часов. -------------------------------- <53> Закон Республики Армения от 22 апреля 2011 года N ЗР-72 "О свободе собраний" (http://base. spinform. ru/ show_doc. fwx? rgn=58327).

В Эстонии право на проведение спонтанных мероприятий закреплено в Законе об охране общественного порядка, принятом в 2011 году. В частности, согласно части 3 статьи 57 указанного акта, правило о предварительном уведомлении не распространяется на спонтанные собрания <54>. -------------------------------- <54> Response of Estonia to the questionnaire on the rights to freedom of peaceful assembly and association (http://www. ohchr. org/ Documents/Issues/ FAssociation/Responses2012/ MemberStates/Estonia. pdf).

До настоящего времени в Европе существует несколько государств, в которых нет отдельного закона, посвященного свободе собраний. Одной из таких стран является Украина, в которой во второй половине 2012 года происходила острая общественная дискуссия о проекте Закона о мирных собраниях, внесенного на рассмотрение Верховной Рады Украины. Заслуживает внимания и одобрения факт включения в проект Закона определения спонтанного мирного собрания - это "собрание, вызванное событием, которое невозможно было заранее предусмотреть, чтобы сообщить о намерении проведения собрания в сроки, определенные настоящим законом". Законопроект содержал также отдельную статью, посвященную подробной регламентации особенностей проведения спонтанных мирных собраний, в частности предусматривал обязанность властей обеспечить безопасность участников мирного собрания и других лиц, находящихся в месте его проведения <55>. -------------------------------- <55> О свободе мирных собраний: проект Закона Украины от 6 мая 2008 года N 2450. Дата рассмотрения: 03.07.2012 (http://search. ligazakon. ua/ l_doc2.nsf/ link1/JF1W200Whtml).

Другим примером отсутствия единого закона о собраниях является Швейцария - в ней регулирование массовых акций осуществляется субъектами федерации и отдельными административно-территориальными единицами. Несмотря на то что статья 2 Регламента г. Берна о шествиях на общественных землях разрешает проводить шествия только при наличии предварительного разрешения городских властей, для спонтанных собраний сделано исключение - организаторы должны уведомить компетентные административные органы как только представится возможность <56>. -------------------------------- <56> Мониторинг свободы мирных собраний в некоторых государствах - участниках ОБСЕ (май 2011 г. - июнь 2012 г.). С. 31.

Примеры законодательного регулирования свободы спонтанных собраний в европейских государствах оказывают положительное воздействие и на страны, расположенные на других континентах. Так, в статье 1 нового Закона Кыргызской Республики от 23 мая 2012 года N 64 "О мирных собраниях" <57> также упоминаются спонтанные собрания, под которыми понимаются собрания, проводимые без предварительного уведомления. Интересно отметить, что почти 25 процентов собраний, состоявшихся в Кыргызской Республике и охваченных мониторингом ОБСЕ, носило спонтанный характер <58>. Эта цифра подтверждает важность и необходимость законодательного урегулирования их проведения. -------------------------------- <57> Эркин Тоо. 2012. 29 мая. N 47. <58> См.: Azimov U., Sayakova D. Monitoring the Right to Freedom of Peaceful Assembly in the Kyrgyz Republic: Results. Conclusions. Recommendations. Bishkek, 2011. P. 30 (http://www. osce. org/bishkek/86591).

По нашему мнению, закрепление права на спонтанные собрания является наиболее приемлемым вариантом развития национального законодательства и можно предположить, что в ближайшие годы именно по такому пути будет развиваться законодательство о свободе собраний в европейских государствах.

3. Заключение

Таким образом, в настоящее время как Европейский суд по правам человека, так и органы законодательной и судебной власти многих европейских стран признают право на проведение спонтанных собраний, считают их законными и подпадающими под действие конституционных и международно-правовых гарантий свободы мирных собраний. Важную роль в этом процессе играет деятельность Совета экспертов по свободе собраний БДИПЧ ОБСЕ. На документы, разработанные указанным органом, все чаще ссылаются конституционные суды и трибуналы европейских государств. В тех странах, где уже имеются отдельные законы о свободе мирных собраний, а также в государствах, где проекты таких законов лишь обсуждаются, представляется целесообразным включать в них нормы о спонтанных собраниях, используя накопленную практику.

Название документа