Административные реформы и развитие министерского звена публичной администрации: зарубежный опыт для России

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ И РАЗВИТИЕ МИНИСТЕРСКОГО ЗВЕНА ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ДЛЯ РОССИИ

А. Н. КОЗЫРИН

Козырин Александр Николаевич, доктор юридических наук, профессор, директор Института публично-правовых исследований, профессор Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики".

В статье рассматривается зарубежный опыт организации министерского звена исполнительной власти, функции, полномочия и принципы организации министерств в зарубежных странах и его применимость в реформировании публичной администрации в Российской Федерации.

Ключевые слова: публичная администрация, исполнительная власть, министерство, административные реформы.

Administrative reforms and development of the ministerial-level of public administration: international experience A. N. Kozyrin

The article deals with the foreign experience in organization of the ministerial-level of executive branch, powers and principles of organization of ministries in foreign countries and its applicability in the reform of public administration in the Russian Federation.

Key words: public administration, executive power, ministry, administrative reforms.

Административная реформа - тема, которая на протяжении ряда лет занимает центральное место в государственной политике Российской Федерации, активно обсуждается российским научным и экспертным сообществом, долгое время не сходит с полос газет и журналов, став дежурной темой острых полемических дискуссий в центральных и региональных СМИ. И все это потому, что от ее результатов напрямую зависит, насколько эффективно будет работать исполнительная ветвь государственной власти в России, насколько оперативно государственная администрация сможет "развернуться к человеку", расставшись с прежним стилем управления, унаследованным от командно-административной эпохи. Первое упоминание о необходимости проведения административной реформы содержалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 6 марта 1997 года, в котором была поставлена задача по разработке программы государственного строительства как продуманной системы мер модернизации различных институтов власти, стержнем которой и должна была стать административная реформа. В качестве основных направлений реформирования исполнительной власти были определены: радикальное усиление регулирующей и контрольной функций органов исполнительной власти; выработка их оптимальной структуры, основанной на реальных потребностях общества; строгое разделение функций и полномочий этих органов как "по горизонтали", так и "по вертикали". Уже в следующем году в послании Президента Российской Федерации от 17 февраля 1998 года новая концепция реформирования государственной администрации получила свое официальное название - "административная реформа". В качестве важнейшей составляющей такой реформы выдвигалась идея коренной перестройки всей системы федеральных органов исполнительной власти, которую предполагалось ограничить тремя видами органов: министерствами, федеральными службами и федеральными надзорами. С самого начала административной реформы в России стало очевидным, что одной из наиболее трудных задач станет реформирование министерского звена управления. На момент старта административной реформы в Российской Федерации в других странах уже был накоплен богатый опыт реформирования публичной администрации. В этой связи особый интерес представляет зарубежный опыт организации министерства. Министерство - центральный орган специализированного управления. Практически во всех странах в основании публичной администрации находится министерская система, которая строится, как правило, с учетом отраслевого и программно-целевого принципов с тем, чтобы охватить важнейшие сферы государственного управления и основные направления общественного развития. Отраслевой принцип позволяет создать профессиональный специализированный управленческий аппарат в тех сферах общественной жизни, которые правительство считает постоянным объектом правового регулирования; дает возможность "увязать" разрозненные институты в единую систему в рамках одной управленческой области. Министерства планируют и организуют работу соответствующей отрасли управления, руководят непосредственно подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями, осуществляют контроль за деятельностью всех субъектов права в подведомственной им отрасли. Несмотря на разнообразие сфер деятельности министерств, в их работе можно усмотреть много общего. Западные административисты обычно выделяют четыре основные функции министерства. Первая - функция трансформации общенациональной политики в конкретное управленческое действие - состоит в выработке форм и методов деятельности по достижению цели, для осуществления которой было создано министерство. Французские административисты называют эту функцию "функцией одухотворения" деятельности министерства. Вторая функция - управления министерскими службами - реализуется через установление бюджета, подбор и перемещение личного состава, а также организацию самого министерства: определение его структуры и распределение компетенции министерства между его подразделениями. Координационная деятельность на министерском уровне - третья функция - находит свое проявление в регулировании повседневной управленческой деятельности, организации взаимоотношений различного рода институтов, организаций, предприятий публичного и частного сектора, а также в координации деятельности ведомств, не входящих в состав министерств, но обязанных согласовывать с ним по определенным вопросам свою деятельность (например, муниципалитеты, проводящие строительные работы, в случаях, предусмотренных законом, обязаны согласовывать свои проекты с министерством, отвечающим за вопросы строительства). Наконец, четвертая функция - контрольная - реализуется через проведение иерархического и финансового контроля, различного рода инспекций, в ходе которых периодически осуществляется оценка эффективности деятельности администрации и установления ответственности должностных лиц за недостатки в работе. Усложнение управленческих задач и внедрение в деятельность государственного аппарата достижений научно-технической революции привели к пересмотру основных принципов организации министерств во второй половине XX века. Наиболее перспективным был признан не отраслевой, а предметно-целевой принцип организации центральных органов управления. Высшие государственные органы (парламент, президент, премьер-министр) определяли важнейшие проблемы, решение которых способствовало эффективному развитию общества и государства. В соответствии с этими проблемами выстраивались приоритеты государственного управления. В результате министерства создавались не для управления конкретной, в целом довольно узкой отраслью, а для решения важнейших общественно-политических проблем (таких, как эффективное функционирование экономики, создание комфортной окружающей среды, формирование квалифицированного кадрового потенциала). Министерства укрупнялись, в их состав на правах структурных подразделений включались бывшие отраслевые министерства. Количество министерств сократилось в подавляющем большинстве западных стран в среднем с 20 - 25 до 10 - 15. Новые органы - суперминистерства - экономили как финансовые, так и кадровые ресурсы государственного аппарата, поскольку централизация управления всегда более экономична, чем децентрализация. Изменялись и функции министерств: главными становились не руководство и распорядительство, а координация и контроль. В зависимости от принципа, положенного в основу их создания, в зарубежных странах выделяются министерства, создаваемые: - по проблемно-целевому принципу (таких министерств в настоящее время большинство: экономики, окружающей среды, внутренних дел и др.); - по отраслевому принципу (министерства транспорта, энергетики); - по принципу обслуживаемой клиентуры (министерства по делам потребителей; ветеранов и молодежи; мелкого бизнеса и др.); - по территориально-региональному принципу (министерства по делам северных территорий и др.). Определение оптимального числа министерств, как показывает опыт большинства государств, - весьма непростая задача. Повышение оптимальной границы делает правительственный аппарат громоздким и негибким, а крайнее ограничение количества министерств неизбежно ведет к разбуханию министерского аппарата управления. При всех колебаниях просматривается все-таки общая тенденция к ограничению числа министерств. Министерская система, как правило, соответствует характеру и масштабу основных задач, стоящих перед государством. Подобно барометру, она чутко реагирует на малейшие изменения в приоритетах государственной политики, когда одни министерства создаются, а другие упраздняются. В некоторых странах приход к власти нового правительства сопровождается перестройкой системы министерств. Таким образом, система центральных органов отраслевого управления отличается крайней подвижностью и нестабильностью. Лишь в немногих государствах количество министерств остается неизменным в течение длительного периода. Это связано или с традициями государственного управления в конкретной стране (так, в Финляндии со времени обретения независимости, на протяжении более чем 60 лет, было создано всего лишь одно новое министерство - охраны окружающей среды), или с тем, что система министерств получает свое закрепление на уровне конституции или иного законодательного акта (Австрия, Польша, США, Мексика и др.). Количество министерств предопределяется в основном объективными нуждами государственного управления, но в некоторых случаях определяющую роль играют субъективные факторы, связанные с политической конъюнктурой. При создании министерств решающими могут стать идеологические и политические соображения: запросы ведущих партий, необходимость предоставления министерских портфелей соратникам по правительственной коалиции (в государствах с парламентской формой правления), реализация предвыборных обещаний и др. Министерская система развивается под определяющим влиянием двух основных тенденций, как одновременно проявляющихся, так и сменяющих друг друга - дифференциации министерского управления и интеграции (укрепления) министерского звена. Дифференциация министерского управления стала исторически первой тенденцией развития системы отраслевого государственного управления. Так, на начальном этапе государственной реформы в Пруссии министерство внутренних дел функционировало как орган управления, охватывающий все основные сферы общественной жизни. Затем от него стали постепенно отпочковываться отдельные направления государственной политики, по которым создавались специальные министерства: образования, здравоохранения, торговли, сельского хозяйства, труда, науки и др. Тенденция дифференциации в настоящее время проявляется, например, в дальнейшей специализации управления и разделении функций отдельных министерств. Так, в Италии из министерства финансов выделилось министерство по бюджетным проблемам. В Канаде из министерства финансов выделилось министерство национальных доходов, занимающееся сбором федеральных налогов, регулированием таможенных тарифов и контролем над импортом. Встречаются случаи создания сразу нескольких министерств, курирующих разные ступени образования - начальное <1>, среднее и высшее. Во многих развивающихся странах существует несколько министерств, осуществляющих управление сельским хозяйством, что непосредственно связано с аграрным характером их экономики. -------------------------------- <1> В настоящее время осталось лишь несколько африканских стран (Буркина-Фасо, Нигер), в которых существует министерство начального образования и грамотности.

Интеграционная тенденция, напротив, приводит к укрупнению министерств, к появлению суперминистерств, которые объединяют в себе несколько ранее существовавших министерств со сходными функциями. Последние превращаются, как правило, в департаменты вновь образованного "большого" министерства. Во Франции таким суперминистерством по праву считается министерство экономики, финансов и промышленности, полномочия которого распространяются на все вопросы, представляющие интерес для государственной экономики. Благодаря той важной роли, которую играет данное министерство в подготовке проекта бюджета, оно имеет возможность ориентировать расходование средств публичной администрации. Более того, министр экономики, финансов и промышленности должен скреплять своей подписью все регламентарные акты, имеющие финансовые последствия. Наконец, контроль за расходами позволяет ему осуществлять повседневное наблюдение за ходом дел во всех других министерствах. В 1984 году в Канаде было создано министерство регионального промышленного развития, которое объединило аппараты трех ранее существовавших министерств: промышленности и торговли, регионального экономического развития, экономического развития. Суперминистерствами во многих развивающихся странах являются важнейшие органы управления экономикой: в Саудовской Аравии - министерство финансов и национальной экономики, в Ливане - министерство экономики, торговли, промышленности и нефти, в Мексике - министерство торговли и промышленного развития. Иногда тенденция укрупнения министерского звена проявляется в реорганизации правительственной системы, нацеленной на механическое слияние министерств с целью уменьшения их количества. Такие изменения отличаются обычно крайней недолговечностью и непоследовательностью. В отдельных случаях укрупнение министерств приводит к параллелизму в управлении: так, вопросами развития туризма в Австралии занимается министр промышленности и ресурсов, а также малого бизнеса и туризма. Нередко решения об укрупнении министерств выглядят и вовсе курьезными: министерство обороны, гражданской обороны и спорта в Швейцарии, министерство туризма, культуры и гражданской авиации в Непале, министерство юстиции, культуры и исправительных учреждений в Экваториальной Гвинее. Рассмотренные тенденции развития министерской системы не являются взаимоисключающими; на практике они скорее дополняют друг друга. Каждая из этих тенденций имеет как свои очевидные преимущества, так и недостатки. Правительство же, приступая к реорганизации системы центральных органов государственного управления, принимает решение о реформировании структуры исполнительной власти применительно к конкретной общественно-политической и экономической ситуации. Укрупнение министерского звена содействует преодолению ведомственной разобщенности и проведению единой политики в определенной сфере управления. В пользу подобных реформ приводят и другие аргументы: снижение расходов на государственное управление, уменьшение численности правительства, сохранение количества межминистерских координационных органов, ослабление опасности доминирующего давления различных групп интересов и т. д. К числу нереализованных ожиданий и недостатков реформ по укрупнению министерств следует отнести: отсутствие реального ускорения принятия административного решения (по-прежнему сохраняется потребность в координации, однако теперь она должна проходить в рамках одного "большого" министерства); увеличение вероятности ошибки при принятии управленческого решения вследствие удаления центра принятия решений от объекта управления и др. Однако, несмотря на отмеченные недостатки, создание укрупненных министерств стало основной тенденцией развития централизованной публичной администрации. Система органов специализированного управления может иметь существенные особенности, обусловленные спецификой формы правления. Так, в США, где реализована президентская модель организации высшей исполнительной власти, формально министерств не существует Их место в системе публичной администрации занимают департаменты. Согласно Конституции США исполнительная власть возложена на президента, который при участии Конгресса формирует аппарат исполнительной власти, в том числе создает федеральные учреждения, назначает глав департаментов и т. д. В США на федеральном уровне создаются: государственный департамент, осуществляющий внешнеполитическую функцию, департамент обороны, а также ряд департаментов, относящихся к разряду административных учреждений - юстиции, внутренних дел <2>, финансов, торговли, энергетики, транспорта, сельского хозяйства, жилищного строительства и городского развития, труда, образования, здравоохранения и гуманитарных служб, по делам ветеранов и др. -------------------------------- <2> Департамент внутренних дел контролирует использование государственных земель, рыбных и лесных ресурсов, сохранность природных богатств и исторических памятников, безопасность горных разработок и т. д.

Министерская система, сложившаяся в конкретной стране, зависит от различных национальных, исторических, политических, географических и иных факторов. Так, в странах, где сильны позиции религии и церкви, создаются министерства, курирующие дела религиозных культов (например, министерство по делам паломников и религиозным культам в Саудовской Аравии). В государствах с монархической формой правления могут учреждаться министерства королевского (императорского) двора. В развивающихся странах, в которых еще не завершен процесс национальной консолидации, появляются министерства, на которые возлагаются задачи "строительства нации" (борьба с этнической рознью, развитие национальных культур и др.). В отдельных случаях возможно создание министерства для решения конкретной задачи, после чего такое министерство обычно упраздняется. Одним из примеров подобного министерства ad hoc может служить существовавшее в Германии министерство для преодоления внутригерманского раскола, которое на разных этапах истории называлось по-разному: министерство воссоединения, министерство по общегерманским вопросам, министерство внутригерманских отношений. В 1986 году в Канаде для реализации на практике правительственного курса на свертывание государственного сектора в экономике было создано министерство денационализации. Для выравнивания уровней развития отдельных территорий министерства могут создаваться по территориально-региональному принципу (например, министерство по делам индейцев и северных территорий в Канаде, министерство по проблемам развития Юга в Италии). Региональные министерства существуют в Великобритании: министерство по делам Уэльса, министерство по делам Шотландии, министерство по делам Северной Ирландии. Страновая специфика может проявляться и в функциях отдельных министерств. В некоторых развивающихся странах, например, министерство местного самоуправления занимается вопросами применения норм обычного права. В Великобритании на министерство по делам Северной Ирландии возлагается функция управления судебной системой этого региона, а в министерстве по делам Шотландии создано специальное подразделение, ответственное за организацию правосудия в Шотландии. Полномочия, свойственные в других государствах министерству юстиции в Великобритании оказались разделенными между несколькими центральными ведомствами - ведомством лорда-канцлера <3>, министерством внутренних дел, ведомством генерального атторнея, ведомством генерального солиситора, ведомством лорда-адвоката. -------------------------------- <3> Лорд-канцлер - один из высокопоставленных членов кабинета и правительства. Будучи членом кабинета, лорд-канцлер одновременно является председателем палаты лордов, одним из судей Верховного суда и председателем Апелляционного суда. Он имеет статус "главного советника правительства и премьер-министра по конституционным и юридическим вопросам". В общей сложности он занимает свыше десяти официальных постов.

В ряде случаев изменения в министерской системе в каждой конкретной стране связаны с наиболее острыми и актуальными задачами, стоящими перед государством и обществом. Так, например, в Новой Зеландии созданы министерство по биобезопасности и министерство по изменению климата, в Кот-д'Ивуаре - министерство по борьбе с угрозой ВИЧ/СПИДа, на Кубе - министерство сахарной промышленности, в Боливии и Бразилии - министерство углеводородов, в Индии - министерство племен и т. д. Вопросы организации работы и структуры каждого министерства регулируются в специальном акте о его создании - законе, нормативном акте, издаваемом главой государства, правительством или министром, в соответствии с закрепленной за ними компетенцией. В некоторых странах принимаются типовые положения о министерстве. Во главе министерства стоит министр <4>, который по общему правилу руководит работой вверенного ему государственного органа в соответствии с принципом единоначалия. Министр выполняет функции как политического, так и административного характера. Такое же объединение политических и административных функций наблюдается и в статусе министра. Как член правительства он наделен политической властью, а в качестве руководителя министерства он обладает полномочиями административного характера. В ряде стран предпринята попытка распределить политическое руководство и оперативное управление отраслью между министром и генеральным (постоянным) секретарем министерства <5>. -------------------------------- <4> На данный момент, пожалуй, единственный случай, когда одно министерство возглавляют сразу два министра, зафиксирован в Камбодже, где в соответствии с договоренностью между основными политическими силами (Народной партией Камбоджи и ФУНСИНПЕК принца Ранаридха) учреждено сразу два поста ко-министра обороны // Власть. 09.06.2006. С. 75). <5> В странах англосаксонского права соответствующая должность называется "постоянный секретарь". Самим названием подчеркивается несменяемость этой должности в случае отставки политического руководства министерства.

Огромный объем документации, которую приходится прочитывать министру, необходимость часто присутствовать на заседаниях правительства и парламента, общение с избирателями - эти и многие другие причины оставляют министру мало возможностей для того, чтобы вникнуть в детали работы своего министерства. В этом случае фактическое руководство министерством осуществляется генеральным (постоянным) секретарем, который в отличие от министра назначается, как правило, из профессиональных чиновников, является знатоком соответствующей сферы управления, выполняет исключительно административные функции и свободен от каких бы то ни было политических обязательств <6>. Кроме того, генеральный (постоянный) секретарь обеспечивает непрерывность и преемственность работы министерства при частых отставках министра <7>. -------------------------------- <6> Смена министра в большинстве стран не ведет к автоматическим изменениям в аппарате министерства. Например, в Великобритании вместе с министром уходят только его политические заместители (государственные министры и политический советник). Лишь в некоторых развивающихся странах смена администрации фактически означает полную замену прежнего аппарата (вплоть до секретарш и переводчиков) и заполнение вакансий сторонниками победившей партии (система "раздела добычи"). <7> Изложенное наглядно иллюстрирует получившая известность история об одном молодом депутате канадского парламента, который просил премьер-министра доверить ему пост в кабинете и получил в ответ, что для этого требуется уйма опыта, масса знаний и бездна ума. Депутат возразил: "Господин премьер, Вы, должно быть, не разобрались в моей просьбе. Я прошу сделать меня не заместителем министра, а только министром" (см.: Данилов С. Ю., Шило В. Е. Политико-государственный механизм современной Канады. М., 1991. С. 123).

Должностные лица, как правило, не являющиеся руководителями министерств, но выполняющие отдельные поручения премьер-министра и имеющие право решающего голоса на заседаниях правительства, именуются министрами без портфеля. В связи с расширением сферы полномочий исполнительной власти министрам без портфеля в последнее время все чаще стали давать не временные, как ранее, а постоянные сферы ответственности. При этом министры без портфеля могут подчиняться отраслевым министрам, а могут и осуществлять функции координации деятельности различных министерств, тем самым занимая более высокое положение в правительственной иерархии. Иногда в правительстве учреждается должность министра-координатора или главного министра, курирующего группу родственных министерств, а также министра, ведающего управлением крупными регионами государства. В отдельных правительствах статус министра присваивается некоторым высокопоставленным чиновникам, которые, как и министры без портфеля, не являются руководителями министерств (председатель казначейства, генеральный прокурор, лидеры правительственных фракций в парламенте и др.). Существенной страновой спецификой отличается понятие "государственный министр": во Франции это - почетное звание, определяющее главенствующее место этого лица среди других министров; в Великобритании - первый заместитель министра; в Японии - министр без портфеля, а в Норвегии - премьер-министр. В ряде стран англосаксонского права в правительстве выделяют должности министров короны (т. е. обычных министров) и младших министров. Так, в Канаде министры короны подчиняются непосредственно премьер-министру и руководят основными министерствами (финансов, иностранных дел, регионального и промышленного развития и др.). Младшие министры возглавляют второстепенные министерства и подчинены не главе кабинета, а соответствующим министрам короны, которых они освобождают от части второстепенных обязанностей. Как правило, в развивающихся странах есть должность министра-делегата. Учреждение поста министра-делегата вызвано тем обстоятельством, что в отдельных государствах президент или премьер-министр сосредоточивают в своих руках ключевые министерские посты. Очевидно, что высшие должностные лица не в состоянии лично заниматься оперативным управлением всех органов, находящихся в их распоряжении, а потому от их имени в министерствах действуют делегаты, имеющие статус министра и представляющие главу государства или премьер-министра. Министр-делегат осуществляет полномочия, делегированные ему официальным руководителем министерства. Несмотря на наличие многочисленных особенностей организации министерств (страновая, отраслевая специфика), в их структуре можно выделить некоторые общие элементы: кабинет, внутренние подразделения (департаменты, отделы, секции, бюро), советы и комитеты консультативного характера, органы инспекции и периферийные (территориальные) службы. Кабинет представляет собой личный штаб министра. Он состоит из сотрудников, которых подбирает министр лично: директор кабинета, сотрудник, отвечающий за связи с общественностью, различные технические советники, специальные уполномоченные, атташе и т. д. Члены кабинета пользуются особым доверием министра и тесно связаны с ним: они остаются на своих должностях столько, сколько это нужно министру; с уходом министра уходят, как правило, и они, если новый министр не посчитает целесообразным оставить их в кабинете. Для любого министерства характерно распределение его функций между различными структурными подразделениями, основными из которых являются: дирекция - во Франции; отдел - в Великобритании, Германии; департамент - в Польше и т. д. Наиболее крупная административная единица министерства состоит из более мелких подразделений (отделы, секции, бюро и т. д.). Все внутренние подразделения министерства подчиняются центральной администрации (кабинет, генеральный секретариат), и только через них - министру. Соблюдается принцип иерархии основных звеньев отраслевого министерства: каждое нижестоящее звено ответственно перед вышестоящим и подотчетно ему, обязано выполнять его распоряжения и обращаться через него к вышестоящему руководству. Функции министерства распределяются между его основными структурными подразделениями. Каждая дирекция (отдел, департамент) предназначена для реализации какой-либо функции министерства. Компетенция министерства как бы складывается из компетенции его важнейших структурных подразделений. В структуре министерства выделяют вертикальные, горизонтальные и технические службы. Вертикальные службы (их иначе называют производственными или отраслевыми) направлены на реализацию основных функций министерства. В министерстве юстиции Германии, например, созданы следующие отраслевые отделы: управление юстицией; судопроизводства; гражданского права; уголовного права; торгового и хозяйственного права; вопросов конституции и административного права; международного права и европейского законодательства. Горизонтальные службы (иначе называют функциональными) оказывают опосредованное воздействие на осуществление министерством его основных функций. К ним могут быть отнесены подразделения, занимающиеся вопросами персонала, бюджета, международного сотрудничества, научных исследований. Технические службы министерства в своей деятельности связаны с "управленческой техникой": архивы, подразделения, занимающиеся систематизацией документации, планированием, отчетностью, статистикой и т. д. При министерствах создаются различного рода вспомогательные органы - советы и комитеты, автономные отделы. Как правило, они выполняют консультативно-техническую функцию (выдача заключений, внесение предложений и т. д.). В порядке исключения они могут наделяться некоторыми квазисудебными полномочиями (например, Высший совет национального образования во Франции). Почти каждое министерство располагает собственными органами инспекции или контроля (финансовые инспекторы, инспекторы национального образования, контролеры вооруженных сил и военно-морского флота и т. д.). Руководство их деятельностью осуществляет, как правило, министр. Некоторые министерства, помимо центрального аппарата, имеют региональные офисы. Территориальные (периферийные) службы министерства могут осуществлять свою деятельность как в пределах определенных округов национальной территории, так и за рубежом. В США за проведение в жизнь федеральных законов на местах отвечают региональные подразделения департаментов, получившие в американской литературе название "полевые" подразделения. Эти органы департаментов хотя структурно и не связаны с органами штатов, все же осуществляют свою деятельность в тесном сотрудничестве с ними. Региональные подразделения департаментов также контролируют использование штатами федеральных субсидий. Место и роль министерства в системе государственного управления определяются его компетенцией, которая может быть установлена как в нормативном акте, принимаемом специально для регулирования деятельности данного министерства, так и в законодательстве, определяющем правовое положение всех центральных отраслевых органов государственного управления: конституции, законы о правительстве и публичной администрации (Закон об административной процедуре в США, Закон о федеральных министерствах в Австрии, Органический закон о федеральной публичной администрации в Мексике и т. д.), типовые положения о министерстве. В Японии задачи министерства, его штат, особенности структуры определяются в законах о конкретном министерстве. Число законов, регулирующих деятельность одного министерства, может составить несколько десятков. Задачи и функции секретариата и департаментов министерства формулируются, как правило, в распоряжениях правительства. При этом общее количество министерских департаментов определено в Законе 1983 года об административной структуре государства. Поэтому в случае создания в каком-либо министерстве нового департамента необходимо упразднить один из имеющихся департаментов в данном министерстве или в другом министерстве либо вносить изменение в упомянутый Закон. Западные административисты рассматривают компетенцию министерства, как правило, сквозь призму правомочий министра. Выделяют несколько основных направлений, по которым министр реализует свои юридические полномочия. 1. Министр предпринимает "меры общего значения", которые фиксируются в различных правовых актах - приказах, постановлениях и т. д. В странах англосаксонского права (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) министры на основе делегирования конкретного полномочия парламентом издают акты нормативного характера, которые непосредственно касаются прав граждан. В странах континентальной системы права (Франция, Германия и другие страны Западной Европы) такие акты издаются министром согласно предписаниям закона или на основе регламентарной власти (декреты, ордонансы). Законодательство многих стран признает тем не менее за министрами отдельные дискреционные (реализуемые ими по собственному усмотрению) полномочия в сфере нормотворчества: оно подтверждает право министров принимать постановления общего значения, не затрагивающие кого-либо персонально, даже при отсутствии четко выраженного законодательного разрешения, если эти постановления касаются исключительно организации подчиненных им служб, т. е. действуют только в отношении служащих и клиентов этих служб. Министры издают циркуляры, в которых обычно разъясняют содержание закона, декрета или другого нормативного акта (реже встречается практика издания нормативных циркуляров, в которых норма не разъясняется, а непосредственно закрепляется). Распространена практика направления министрами своим подчиненным директив, где заранее указываются направление и характер, которые подчиненные министров будут принимать по просьбе лиц, которых затрагивают их действия. 2. Министр руководит служащими своего министерства. Он назначает на должности государственных служащих, решает вопросы продвижения по службе, принимает в отношении подчиненных меры дисциплинарного характера, при условии соблюдения подобных прав, предоставленных другим органам и должностным лицам. Кроме того, он дает своим подчиненным инструкции, следит за принимаемыми ими решениями. 3. Министр принимает индивидуальные административные решения (дополнительно к тем, что были упомянуты в связи с управлением персоналом) в каждом случае, когда это предусмотрено правовым актом общего значения (например, министр культуры принимает решение об объявлении здания историческим памятником, министр финансов принимает решение о предоставлении отсрочки (рассрочки) уплаты налогов, министр внутренних дел принимает решение о высылке из страны иностранца, присутствие которого на территории данного государства угрожает интересам охраны общественного порядка и т. д.). 4. Министр наделяется полномочиями в финансовой сфере. Ежегодно он готовит проект бюджета своего министерства. После утверждения его парламентом министр управляет процессом использования предоставленных средств, являясь главным распорядителем бюджетных кредитов. 5. Министр представляет государство во всех вопросах, относящихся к компетенции его министерства: подписывает от имени государства международные соглашения, административные договоры в соответствии с установленной компетенцией, представляет государство в органах правосудия и т. д. Министр не обязан лично выполнять все закрепленные за ним полномочия. Часть своих полномочий он может передать в порядке делегирования начальникам центральных служб министерства или должностным лицам, возглавляющим периферийные службы. Зарубежный опыт организации и функционирования министерского звена управления, очевидно, во многом обусловлен национальной спецификой каждого конкретного государства - особенностями его политического строя и правовой системы, культурными традициями и историческим прошлым, имеет много общего. В то же время общий вектор преобразований административного аппарата в зарубежных странах, их стремление достичь схожих целей и задач, позволяют проводить сравнения, выявляя в административных реформах общее и особенное, слабые и сильные стороны и помогая тем самым странам, использующим зарубежный опыт (в нашем случае - России), избежать возможных ошибок, предвидеть последствия масштабных преобразований.

Название документа