Защита прав предпринимателей конституционно-правовыми методами в связи с присоединением России к ВТО

ЗАЩИТА ПРАВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫМИ МЕТОДАМИ В СВЯЗИ С ПРИСОЕДИНЕНИЕМ РОССИИ К ВТО

О. Ю. БОЛДЫРЕВ

Болдырев Олег Юрьевич, студент юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

В статье наряду с экономическими аспектами присоединения России к ВТО рассматриваются конституционно-правовые последствия этого шага, а также законодательные меры поддержки российских товаропроизводителей в новых условиях. Кроме того, анализируются правовые механизмы выхода из ВТО в случае, если последствия присоединения окажутся чрезвычайно неблагоприятными.

Ключевые слова: ВТО, экономический суверенитет, промышленное развитие, конкурентоспособность, Центральный банк, налоги.

Protection of rights of entrepreneurs by constitution-law methods in connection with accession of Russia to the WTO O. Yu. Boldy'rev

The article alongside with economic aspects of accession of Russia to the WTO considers constitutional-law consequences of this step as well as legislative measures of support of Russian manufacturers in new conditions. Besides the author analyses legal mechanisms of the exit from the WTO in case the consequences turn out to be too negative.

Key words: WTO, economic sovereignty, industrial development, competitive ability, Central Bank, taxes.

Присоединение к ВТО - одно из ключевых для России событий 2012 г. - имеет как экономические аспекты, так и правовые. Экономические: целесообразно ли присоединение в принципе; удачное ли время выбрано; выгодны ли условия - удалось ли защитить приоритетные для страны отрасли. Здесь же - дискуссия о свободе торговли в рамках экономической теории и реальной практики. Правовые: конституционно-правовые последствия присоединения к ВТО; законодательные меры поддержки промышленности после присоединения; правовые механизмы выхода из ВТО (связанные, как будет показано, с конституционно-правовыми аспектами). Будут ли последние востребованы, зависит от экономических последствий - к ним и обратимся. Многие видят в присоединении к ВТО угрозу нашему научно-технологическому развитию. Действительно: кто, кому и для какой продукции открывает рынки, если по емкости рынка Россия - на 7-м месте, а по индексу глобальной конкурентоспособности - на 67-м <1> и доля высокотехнологичной продукции, экспортируемой на внешние рынки всем Таможенным союзом, - всего 2%? <2> -------------------------------- <1> The Global Competitiveness Report 2012 - 2013 // URL: http://reports. weforum. org/global-competitiveness-report-2012-2013/. <2> Стенограмма пресс-конференции Президента РФ В. В. Путина от 20.12.2012 // URL: http://kremlin. ru/news/17173.

Более того, в 2013 г. к ВТО присоединится Казахстан - на еще более либеральных условиях. В том числе из-за индивидуального характера присоединения к ВТО России - вопреки договоренностям в период создания ТС <3>. И издержки понесут уже не только наши партнеры по ТС, чей рынок автоматически открылся для стран - членов ВТО, а они не получили даже потенциальных выгод от ВТО, но и сама Россия, чей рынок откроется еще сильнее <4>. -------------------------------- <3> Глазьев С. Ни один из участников Таможенного союза не может вести переговоры отдельно // URL: http://www. glazev. ru/sodreep/232/. 03.12.2009. <4> См. выступление Глазьева: "Меркурий-клуб": в условиях ВТО нужно новое качество отношений бизнеса и власти // URL: http://tpp-inform. ru/analytic_journal/2804.php.

Предупреждения о негативных последствиях присоединения к ВТО для наукоемких отраслей содержатся в научных докладах и официальных документах. Недавно президент поручил РАН подготовить под кураторством С. Ю. Глазьева доклад о мерах по обеспечению устойчивого развития экономики России. Но всего год назад доклад с подобным названием, авторами и под редакцией С. Ю. Глазьева уже был представлен и содержал предложение "в целях защиты отечественных товаропроизводителей... активно использовать... тарифные и нетарифные ограничения, антидемпинговые и специальные пошлины..." <5>, т. е. инструменты, использование которых теперь ограничено. О "чувствительности" присоединения к ВТО для авиапрома, станкоинструментальной промышленности, нефтегазового комплекса и т. д. говорилось в парламентских документах <6>. Даже в Докладе Всемирного банка отмечалось, что ряд отраслей, включая машиностроение, "вероятно, испытают наиболее сильное конкурентное давление и могут сократить выпуск продукции" <7>. -------------------------------- <5> URL: http://www. glazev. ru/upload/.../8a63702e97b94aa7a2142750f8038a8a. pdf. <6> Материалы парламентских слушаний "О ратификации Протокола о присоединении РФ к ВТО". ГД ФС РФ. 01.06.2012 /mineco. e-mordovia. ru/images/stories/vto/material01062012.doc; Материалы межфракционной рабочей группы по законодательному обеспечению присоединения РФ к ВТО. ГД ФС РФ. Май. 2012. <7> ВБ в России. Доклад об экономике России. 2012. Апрель. N 27 // URL: http://www. worldbank. org. russia.

В докладе Счетной палаты подчеркивалось: баланс выгод и рисков от присоединения зависит от конкурентоспособности национальной экономики, позиций в мировой торговле, принятых обязательств, эффективности госрегулирования внешнеторговой деятельности на стадии подготовки <8>. Но вопреки логике "подготовка" заключалась в опережающем снижении ввозных пошлин (например, в 2005 г. были... обнулены пошлины на ввоз в Россию 1200 видов высокотехнологичного оборудования <9>) и тому подобных мерах. -------------------------------- <8> Анализ и оценка мер, направленных на повышение эффективности системы регулирования внешнеторговой деятельности в условиях присоединения России к ВТО // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2008. N 12(132). <9> Бабкин К. А., Кузнецов А. В., Корчевой Е. А., Пронин В. В., Самохвалов В. А. Последствия присоединения России к Всемирной торговой организации. М.: ВТО Информ, 2012.

Сторонники присоединения к ВТО нередко апеллируют к экономическому "мейнстриму". Но тот же А. Смит имел в виду открытость чужих рынков, а отнюдь не британского <10>. Как писал в XIX в. Ф. Лист <11>, ратующие за "свободную торговлю" развитые страны сначала преуспели за счет активного госрегулирования <12>. И в исследовании П. Бейроха показано: с 1800 до 1990 г. "страны центра" обеспечивали ускорение своего роста, главным образом через протекционизм с одновременным навязыванием свободной торговли другим. На самом деле США и ЕС так поступают и сегодня, просто механизмы протекционизма стали тоньше. Корейский экономист Чхан Ха Джун нашел хорошую метафору - kicking away the ladder: призывая к дальнейшей либерализации международной торговли, развитые страны "отбрасывают лестницу", по которой поднимались сами <13>. Так, индустриализация в странах Азии и Латинской Америки происходила при сильной роли государства, неолиберальные же реформы давали обратный эффект <14>. Однако ТНК и международные финансовые организации поддерживают те исследования, где экономический успех увязывается с максимальной либерализацией экономики <15>. -------------------------------- <10> Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М.: ЭКСМО, 2007. <11> Лист Ф. Национальная система политической экономии // URL: http://www. economics. kiev. ua/index. php? id=613&view=article. <12> Стоит использовать не имеющий негативную коннотацию термин "вмешательство" (государства в экономику), а нейтральный "регулирование", который далее уже можно разделять на "прямое директивное управление", "правовое регулирование", "государственный контроль" и т. д. <13> Ждановская А. "Теория свободной торговли" как идеология // URL: http://wto-inform. ru/experts/teoriya_svobodnoy_torgovli_kak_ideologiya/. <14> См., напр.: Стиглиц Дж. Ю. Глобализация: тревожные тенденции. М.: Национальный общественно-научный фонд, 2003; Дзарасов С. С. Куда Кейнс зовет Россию? М.: Алгоритм, 2012. <15> Кортен Д. Когда корпорации правят миром. СПб.: Агентство "ВиТ-принт", 2002.

Аргумент сторонников присоединения, заключающийся в том, что в ВТО состоит более 150 стран, также не убедителен. Большинству из них это не помогло ни влиять на правила ВТО, ни развиваться <16>. Обращение же в Суд ВТО даже само по себе представляет для многих стран серьезную проблему <17>. -------------------------------- <16> См. доклад М. Кора, директора Сообщества развивающихся стран, на ВЭФ в Давосе 28 января 2000 г. // URL: http://stop-vto. ru/2012/06/15/doklad-martina-kora/. <17> Ждановская А. Чьим интересам служит суд ВТО? // URL: http://www. biosafety. ra/index. php? idp=23&idnt=42&idn=1950.

Уже сегодня негативные последствия присоединения к ВТО проявляются как у наших соседей, так и в России. Так, через год после присоединения ВВП Украины сократился на 15%, а объем промышленного производства - на 40% <18>, что позволило квалифицировать ситуацию в экономике как чрезвычайную <19>. Не случайно Украина заявила о желании пересмотреть 371 тарифную позицию, на что получила негативную реакцию партнеров из развитых стран <20>. -------------------------------- <18> Бабкин К. А., Кузнецов А. В., Корчевой Е. А., Пронин В. В., Самохвалов В. А. Последствия присоединения России к Всемирной торговой организации. М.: ВТО Информ, 2012. <19> Глазьев С. Украина стоит на грани экономической катастрофы // URL: http://rian. com. ua/CIS_news/20121209/336501060.php. 09.12.2012. <20> ВТО призывает Украину отозвать заявку на пересмотр тарифов // URL: http://fakty. ictv. ua/ru/index/read-news/id/1463844.

В России негативные последствия, кроме прочего, уже ощутили в сфере ИКТ (микроэлектроника, производство оптических кабелей, спутниковой связи): ряд российских компаний покинули рынок, другие теряют свою долю. Закрывают производство и зарубежные корпорации, которым теперь выгоднее ввозить готовую продукцию <21>. Даже металлурги не обнаруживают выгод от присоединения: рост тарифов и цен на сырье подрывает их конкурентные преимущества <22>. -------------------------------- <21> Королев И. Злая реальность ВТО для ИКТ России. Отечественное высокотехнологичное производство ждут серьезные проблемы // URL: http://www. cnews. ru/mag/2012/06/. <22> Металлурги нашли подводные камни вступления России в ВТО // URL: http://www. rbcdaily. ru/industry/562949984362266.

Теперь обратимся к правовым аспектам присоединения к ВТО, которые касаются: - конституционно-правового значения присоединения к ВТО; - возможностей выхода из ВТО; - диктуемых присоединением к ВТО изменений в российском законодательстве, которые можно подразделить на: а) изменения во исполнение требований ВТО <23>; -------------------------------- <23> Среди них также можно выделить основные категории, например, Бабкин и др. выделяют четыре категории (см.: Бабкин К. А., Кузнецов А. В., Корчевой Е. А., Пронин В. В., Самохвалов В. А. Последствия присоединения России к Всемирной торговой организации. М.: ВТО Информ, 2012. С. 14).

б) изменения, чье вступление в силу после присоединения предусмотрено действующим законодательством. Так, утрачивает силу норма ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" о приобретении не менее 70% оборудования и т. п. у российских производителей; в) не противоречащие правилам ВТО изменения, направленные на защиту важных отраслей экономики. Касаясь конституционно-правовых аспектов присоединения к ВТО, отметим: 1) ограничение экономического суверенитета России, в том числе п. "е", "ж", "з", "л", "о" ст. 71 Конституции, содержанием соглашений и условий присоединения в совокупности с дискуссионностью возможности применения ст. 79 Конституции к соглашениям о присоединении к ВТО. В частности, ограничивается проведение суверенной экономической политики, включая поддержку предпринимательства; 2) ограничение государственного суверенитета в части возможности выхода из ВТО (в силу требования компенсации убытков всем терпящим их из-за изменения условий торговли, выгода от выхода из ВТО сводится к нулю). Этим выхолащивается и суть демократической сменяемости власти: следующая власть, предлагающая альтернативный курс развития, уже повязана долгосрочными обязательствами. В этой связи примечательно недавнее решение Конституционного суда Германии, который, подтвердив правомерность участия Германии в ESM, о чем широко сообщалось в СМИ, одновременно зафиксировал (о чем СМИ практически не говорили): недопустимость келейности финансовых решений и сокрытия их деталей от бундестага, что, как выяснилось, имело место; право Германии на односторонний выход из Соглашения, если выяснится, что оно влечет негативные последствия, которые "было трудно вычислить" <24>. -------------------------------- <24> См. URL: http://www. bundesverfassungsgericht. de/en/decisions/rs20120912_2bvr139012.php.

Серьезность ущерба и ограничений экономического суверенитета может в будущем поставить перед Россией вопрос о возможности выхода из ВТО без выплаты масштабных компенсаций. Повод - признание недействительным самого факта присоединения к ВТО ввиду сомнительной легитимности процедур подписания и ратификации Соглашения, для чего имеются основания, связанные с "процедурными", но от того не менее фундаментальными вопросами. Так, подобно американским колонистам, перешедшим от экономического протеста к фундаментальному конституционно-правовому вопросу no taxation without representation, мы в целях разрешения экономических проблем выходим на концептуальные конституционно-правовые вопросы: 1) возможно ли принятие решения по столь ограничивающему экономический суверенитет вопросу иначе как на основе всенародного референдума? Вопрос неоднократно ставился еще до присоединения. Однако решением ЦИК РФ от 13.04.2012 <25>, подтвержденным решением Верховного Суда РФ от 06.06.2012 <26>, в проведении референдума по вопросу о присоединении к ВТО (среди инициаторов были и российские машиностроители) было отказано, причем одной из причин отказа стало отсутствие текста Соглашения на русском языке; -------------------------------- <25> Постановление ЦИК РФ от 13 апреля 2012 г. N 118/917-6 // URL: http://cikrf. ru/law/decree_of_cec/2012/04/13/Zpl2917.php. <26> Решение ВС РФ от 6 июня 2012 г. по делу N АКПИ12-693 // URL: http:///www. cikrf. ru/law/decree_of_court/vsl2693/index. html.

2) представленные на ратификацию в парламент документы явно недостаточны для принятия ответственного решения: - нет официального перевода документов на русский (государственный) язык; - не представлены специфические условия для каждой из стран, с которыми Россия вела переговоры <27>. Без знания об их обязательствах невозможно оценить эквивалентность и оправданность уступок со стороны России <28>. Юристы же лишены возможности в комплексе сравнивать условия присоединения разных стран и использовать это, в том числе в судебных процессах; -------------------------------- <27> Переговорный процесс был крайне непрозрачным. Исследование 2011 г. показало, что 37% предпринимателей не имеют четкой позиции относительно необходимости и последствий присоединения, что говорит об отсутствии реальных данных об условиях присоединения // wto-inform. ru/upload/brochure/brochure_wto. pdf. <28> По мнению многих экспертов, Россия вступает с меньшим уровнем защиты своих товаропроизводителей, чем большинство развивающихся стран (см., напр., Катасонов В. Ю. Сеанс психотерапии. Запоздалое заседание Совбеза по ВТО // URL: http://совросс. рф/modules. php? name=News&file=article&sid=592409&pagenum=5). Нередко упоминающийся сторонниками присоединения Китай вступал в ВТО с иным состоянием промышленности и на совершенно иных условиях (см. выступление советника правительства КНР Л. Брама на Международной конференции "Что ждет Россию в ВТО? Международный опыт" // URL: http://stop-vto. ru/2012/06/02/itogi-mezhdunarodnoy-konferentsii-chto-zhdet-rossiyu-v-vto/).

3) сомнителен ряд оснований для отказа Конституционного Суда РФ признать подписание и процедуру ратификации Протокола о присоединении неконституционными. Так, отсутствие аутентичного перевода на государственный язык - основание для отказа в проведении референдума, но не для признания неконституционным подписания и ратификации Протокола российской властью. Кроме того, в решении Конституционного Суда говорится о непротиворечии Конституции РФ не самого текста Марракешского соглашения, а лишь преамбулы к нему <29>. -------------------------------- <29> Постановление Конституционного Суда РФ N 17-П от 9 июля 2012 г. // URL: http://www. ksrf. ru/Decision/Pages/default. aspx.

Таким образом, легитимность процесса присоединения к ВТО может стать важным фактором в будущем. Сегодня же стоит задача поддержки ключевых отраслей в рамках правил ВТО. Один из таких инструментов - денежно-кредитная политика, которую многие оценивают как препятствующую конкурентоспособности российских товаропроизводителей <30>. Ключевым институтом проведения денежно-кредитной политики является Центральный банк РФ (далее - ЦБ РФ). Однако нечеткая норма Закона делает статус ЦБ РФ не вполне ясным: не орган власти, а юридическое лицо. Но допустимо ли проведение государственной политики (финансовое, валютное регулирование, денежная эмиссия находятся, согласно п. "ж" ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации) не органом власти? Представляется, что, исходя из этого концептуального вопроса, а также ч. 2 ст. 75 Конституции, необходимо закрепить за ЦБ РФ статус однозначно органа власти, подконтрольного обществу и его представителям <31>. Вопрос актуален и для других стран; в частности, подконтрольность Центробанка парламенту закреплена в новой Конституции Венгрии, что вызвало негативную реакцию международных финансовых организаций <32>. -------------------------------- <30> См., напр.: Стенограмма заседания Государственной Думы от 21 ноября 2012 г. (обсуждение проекта Постановления N 169942-6 "Об Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2013 год и период 2014 и 2015 годов") // URL: http://transcript. duma. gov. ru/node/3745/; Катасонов В. Россия и ВТО: о субсидировании экономики и суверенной банковской системе // URL: http://communitarian. ru/publikacii/ftnansi/rossiya_i_vto%3A/. <31> Ряд экономистов обращают внимание на "экономическую необходимость" обеспечения независимости Центрального банка. Не вступая в дискуссию, отмечу лишь необходимость различения "независимости" и "неподконтрольности". Представляется, что гарантией реальной независимости является полноценная подконтрольность демократически формируемым публичным институтам (парламенту, Счетной палате и т. п.). В противном случае, напротив, возникает зависимость, но уже от иных, теневых сил. <32> Еврокомиссия проводит анализ новых конституционных законов Венгрии // URL: http://rus. ruvr. ru/2012/01/03/63326309.php.

Представляется важным и более подробное закрепление на высшем конституционном уровне целей деятельности ЦБ РФ. Например, среди целей деятельности ФРС США - обеспечение наилучших условий для развития национальной экономики. В современных (и особенно российских) условиях вернее было бы указать "обеспечение наилучших условий для развития реального сектора национальной экономики" <33>. В связи же с присоединением к ВТО (которое к тому же происходит на фоне беспрецедентного смягчения кредитной политики основными эмиссионными центрами) становится актуальным непосредственное закрепление среди целей деятельности ЦБ РФ такой, как обеспечение условий для кредитования реального сектора экономики России не хуже, чем у зарубежных конкурентов. -------------------------------- <33> Подобные формулировки, конечно, аморфны: что понимать под "наилучшими условиями"? Соответственно, важен вопрос о критериях оценки. В США, например, одним из наиболее активно применяемых Конгрессом при оценке деятельности ФРС критериев является уровень безработицы.

Совокупное закрепление целей деятельности и механизмов подконтрольности ЦБ РФ могло бы институционально обеспечить проведение суверенной государственной финансовой политики. Создание условий для предпринимательской деятельности в России не хуже, чем у конкурентов, требует и других изменений в законодательстве. Так, владелец "Ростсельмаша" и один из инициаторов несостоявшегося референдума К. А. Бабкин, являющийся одновременно владельцем предприятий по производству сельхозтехники в Канаде, указывает на три основных фактора, по которым производство в России проигрывает зарубежному: условия кредитования, лизинга и налогообложения. Эти и другие факторы (в частности, систему стандартизации), обусловливающие неконкурентоспособность и невыгодность в России практически любого производства, а особенно с высокой добавленной стоимостью, называют и другие эксперты <34>. -------------------------------- <34> Глазьев С. Россия идет по пути деградации // URL: http://www. aif. ru/money/article/58411.

Представляется, что многие из этих вопросов требуют решения не только на уровне текущего законодательства, но и на высшем конституционном уровне. Так, кроме указанных изменений в отношении ЦБ РФ, другим механизмом поддержки производительного сектора экономики может стать установление на конституционном уровне (и реализация на уровне текущего законодательства) принципа, заключающегося в том, что никакой налог не может взиматься в процедуре, вынуждающей прибегать к заимствованиям для его уплаты. Этот вопрос актуален в связи с губительным для реального (и особенно высокотехнологичного) сектора экономики влиянием НДС - в условиях, когда фактически он платится не с момента получения денег, а с момента отгрузки (передачи) товаров, что нередко заставляет российских производителей брать кредиты под высокие проценты <35>. Очевидно, что эти и иные механизмы поддержки национальных товаропроизводителей в условиях присоединения России к ВТО требуют детального изучения и проработки. -------------------------------- <35> Занин В. П. Жестокая экономика России. СПб.: Голос-Пресс, 2009.

Название документа