Административная правосубъектность высших учебных заведений: определение понятия и содержания

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ: ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОНЯТИЯ И СОДЕРЖАНИЯ

А. А. КИРИЛЛОВЫХ

Кирилловых Андрей Александрович - юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Кировского филиала Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права.

Вопросы правосубъектности занимали достаточно много внимания ученых в различных отраслях российского права. Исследования отдельных ученых, таких, как А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, Б. Н. Габричидзе, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, Б. М. Лазарев, В. М. Манохин, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, были посвящены отдельным аспектам определения административно-правового статуса юридических лиц. Однако в юридической науке изучение деятельности социально значимых институциональных образований в контексте их административной правосубъектности не приобрело значительного развития. Отдельно не рассмотрены и вопросы административно-правового положения высших учебных заведений, представленных в системе высшего образования РФ. Вместе с тем содержание административной правосубъектности вузов, тем более на современном этапе развития высшей школы, во многом определяет их стабильное существование как субъектов права и осуществление социально значимых государственных функций. Административная правосубъектность высших учебных заведений включает комплекс принадлежащих им прав и обязанностей, реализуемых во взаимоотношениях с субъектами исполнительной власти и гражданами. Такое определение вузов как субъектов административного права предполагает, что при реализации своих полномочий высшие учебные заведения становятся участниками процессов управленческих отношений с государственными и общественными структурами. Высшие учебные заведения в рамках административно-правовой правосубъектности, как все субъекты административного права, обладают своими собственными свойствами, составляющими специфику и содержание административно-правового статуса, что определяет специальные качества субъекта административного права. Следует отметить, что в литературе понятия "специальная правосубъектность" и "специальная правоспособность" - явления не одного порядка. Если в рамках отрасли права под специальной правосубъектностью понимается способность субъекта участвовать лишь в определенном круге отношений, то под специальной правоспособностью - "ограниченный характер возможности осуществлять права и исполнять обязанности и конкретный, а не абстрактный перечень возможных видов деятельности" <1>. Возможно предположить, что понятие правосубъектности шире, чем понятие правоспособности, поскольку, по мнению многих авторов, эти категории нетождественны. Реализация тех или иных прав и обязанностей ставится в зависимость от возможности участия субъекта в тех или иных видах правоотношений. Иными словами, способность стать участником конкретного правоотношения определяет конкретный объем его прав и обязанностей. -------------------------------- <1> Кудашкин В. В. Специальная правоспособность субъектов гражданского права в сфере действия общего запрета // Государство и право. 1999. N 5. С. 47.

В определенном смысле данный вывод подтверждает мнение Д. В. Винницкого о том, что указанные категории "характеризуют одно и то же правовое явление, поскольку ограничение способности участия в различных правоотношениях предполагает ограничение возможности осуществлять некоторые права и обязанности" <2>. -------------------------------- <2> Винницкий Д. В. Субъекты налогового права. М., 2000. С. 11.

Административная правосубъектность анализируется через выяснение общей правовой природы и общих вопросов административно-правового статуса участников административно-правовых отношений, реализация которых возможна через категорию субъекта права. Как правило, обладание правосубъектностью подразумевает определение понятия правового статуса субъекта права. При этом изучение понятий "правосубъектность" и "правовой статус" определяет различные взгляды ученых на их соотношение. Вместе с тем исходя из оценки большинства точек зрения первичным, исходным в определении вопроса о возможности возникновения и развития соответствующих правоотношений с участием субъекта права является именно правосубъектность, поскольку предполагает наличие у субъекта правового статуса <3>. -------------------------------- <3> См., например: Матузов Н. И. Личность, права, демократия. Саратов, 1972. С. 192 - 195; Витрук Н. В. Основы правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 115; Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 30; Бегичев Б. К. Трудовая правоспособность советских граждан. М., 1972. С. 12.

Категория "правосубъектность" не охватывает совокупности всех прав и обязанностей, которые нормативно установлены, и в этом смысле выражает их статику, тогда как их динамика реализуется через категорию "правовой статус", определяющую их фактический объем. Как субъект права высшее учебное заведение функционально проявляет себя через различные общественные отношения, урегулированные нормативно. Специфика отдельных видов правоотношений в этом случае устанавливает критерии их отграничения. Например, в отличие от гражданско-правовых, административно-правовые отношения предполагают наличие императивного элемента, субординационно-властного характера регулирования. Такое положение субъектов проявляется в основном в управленческих правоотношениях. Естественно, что в управленческих правоотношениях всегда участвует тот или иной исполнительный орган государственной власти. Поэтому проявление административно-правового статуса вуза и его содержание определяются на уровне отношений, которые практически всегда имеют "вертикальное" построение и носят субординационный характер. По мнению многих авторов <4>, несмотря на разнообразие содержания административно-правовых отношений, суть их состоит в наличии неотъемлемого связующего их организационного компонента. Что, в свою очередь, определяет природу содержания административной правосубъектности высших учебных заведений. -------------------------------- <4> См., например: Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М., 1976. С. 119; Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Н. Курс административного права Российской Федерации. В трех частях: Учебник для вузов. М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К", 2003. С. 69 - 70; Теория компетенции / Ю. А. Тихомиров. М., 2005. С. 72 - 73.

Как считает Н. П. Свирплис, "образовательная деятельность и ее компоненты, связанные с ней взаимоотношения могут выступать в качестве объекта организационных отношений. Административное право регулирует все организационные отношения, возникающие между органами исполнительной власти и образовательными, научными учреждениями" <5>. -------------------------------- <5> Свирплис Н. П. Проблемы административно-правового регулирования послевузовского образования в Российской Федерации // Право и образование. 2003. N 4. Июль - август. С. 70.

Содержание административно-правового статуса коллективного субъекта определяется, в зависимости от отношения к государственному механизму, видом (направлением) его деятельности, характером организационной структуры <6>. -------------------------------- <6> См., например: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 2002. С. 177; Старилов Ю. Н. Административное право. Воронеж, 2001. С. 22 - 23.

Высшие учебные заведения являются организацией, объединяющей в своем составе определенный коллектив людей, могут быть представлены в форме государственных или муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования. Кроме того, существенное развитие приобретает и негосударственный сектор в высшем образовании <7>. -------------------------------- <7> См.: Рекрут О. А. Административно-правовой статус негосударственных высших учебных заведений в России. Диссертация ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003.

Высшие учебные заведения как коллективные субъекты в понимании юридического лица на сегодняшний день по преимуществу представлены в такой организационно-правовой форме, как учреждение. Говоря об учреждении как об участнике различных видов правоотношений, следует отметить справедливое высказывание Ю. А. Дмитриева и А. А. Евтеевой о том, что "некоммерческие организации, являясь наименее активными участниками хозяйственного оборота вследствие своих уставных задач, тем не менее предстают наиболее значимыми субъектами административного права в социальной, культурной, образовательной, частично политической сфере, выступая ключевым и наиболее активным сегментом гражданского общества, что предопределяет повышенное внимание государства именно к административно-правовому статусу этих субъектов" <8>. -------------------------------- <8> Дмитриев Ю. А., Евтеева А. А., Петров С. М. Административное право: Учебник. М., 2005. С. 174.

Необходимо отметить, что учреждение - это лишь одна из организационно-правовых форм некоммерческой организации, в то время как организация - это в некотором роде синоним термина "юридическое лицо", поскольку все юридические лица в гражданском законодательстве подразделяются на коммерческие и некоммерческие. По мнению А. П. Алехина, "учреждение - разновидность организации, осуществляющей, в отличие от органов исполнительной власти, не руководство, а экономические, социально-культурные и иные функции в целях удовлетворения материальных, духовных и других потребностей граждан, общества и государства. В качестве таковых они обладают юридически-вещными полномочиями и не являются субъектами управления (исключения составляют учреждения, представляющие собой форму органов управления)" <9>. Таким образом, высшие учебные заведения, созданные на основе государственной (муниципальной) или частной собственности, как правило, в форме учреждений, несут заранее определенные целевые установки, определенные Законами "Об образовании", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". -------------------------------- <9> Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Корнев А. П. Административное право Российской Федерации: Учебник / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, А. П. Коренев. М.: ИКД "Зерцало-М", 2002. С. 167.

Общее содержание структуры административно-правового статуса раскрывается через объем ее компонентов. Соответственно, содержание административно-правового статуса высшего учебного заведения составляет совокупность прав и обязанностей в общем смысле данной категории, поскольку, например, обязанностью высшего учебного заведения, как и любого иного юридического лица, является несение предусмотренной законом ответственности (гражданско-правовой, материальной, административной) в случаях нарушения вузом соответствующих норм права. Естественно, что ответственность в данном случае рассматривается как неотъемлемый элемент правового статуса организации. Следует согласиться с общим представлением об административных правоотношениях как упорядочивающих деятельность субъектов административного права и признать их организующую роль. Исходя из организационной природы административных отношений, в которые вступают их субъекты, правосубъектность высшего учебного заведения также представляет собой особый "пласт" прав и обязанностей, составляющих отдельные стороны его функционирования, обеспеченных организационно-правовой нормой. Хотя п. 5 ст. 9 Закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" предусматривает вид, организационно-правовую форму, наличие или отсутствие государственной аккредитации в качестве общих элементов правового статуса вуза, все же представляется, что по структуре и содержанию он гораздо шире. По крайней мере отдельные структурно-целевые блоки статуса позволяют более детально подойти к решению вопроса о конкретном содержании правосубъектности высшего учебного заведения. На наш взгляд, в предмет административно-правового регулирования деятельности высшего учебного заведения входят следующие административные отношения, которые составляют основные блоки, отражающие структуру административно-правового статуса вуза: 1) по организации и формированию структуры вуза (организационно-управленческие отношения); 2) по осуществлению им экономической и финансово-хозяйственной деятельности (организационно-экономические отношения); 3) по распоряжению имуществом (организационно-имущественные отношения). Такой подход, в свою очередь, определяет природу содержания административной правосубъектности высших учебных заведений. Определяющим звеном в цепи отдельных компонентов структуры административно-правового статуса образовательной организации являются организационно-целевые и ориентационные установки - положения, которые составляют цели и задачи функционирования высшего учебного заведения. Нормативные акты формулируют общие задачи деятельности высшего учебного заведения. Например, формирование у обучающихся гражданской позиции <10> либо удовлетворение потребностей общества и государства в квалифицированных специалистах с высшим образованием и научно-педагогических кадрах высшей школы <11>. -------------------------------- <10> См.: ст. 2 Закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". <11> См.: ст. 11 Типового положения о высшем учебном заведении.

Задачи, закрепленные законодательно, находят индивидуальное проявление в учредительных документах высших учебных заведений. Выполняя целевые установки государства, учреждение осуществляет, по сути, деятельность, обусловленную публичными функциями и правовым режимом назначения закрепленного за ним имущества. Как следует из смысла ст. 120 ГК РФ, учреждение - это организационно-правовая форма юридического лица, имущество за которым закрепляется на праве оперативного управления публичным собственником. Таким образом, нахождение имущества за высшим учебным заведением на праве оперативного управления продиктовано его целевой правоспособностью, содержание которой четко определено нормативно. С другой стороны, подобный режим характеризует также и характер и форму взаимоотношений вуза с носителем публичной власти и определяет вектор управляющего воздействия. Управленческий процесс предполагает в данном случае две формы его существования, по крайней мере в отношении государственных высших учебных заведений. Высшее учебное заведение, осуществляя права юридического лица, действует в рамках норм об организациях данного вида, а также законодательства об образовании. При этом управление деятельностью образовательных учреждений относится к элементам публично-правового регулирования. В частности, установление государственных гарантий права граждан на образование, налогообложение в образовании, в том числе предоставление налоговых льгот, контроль, надзор и т. д. Однако формирование и развитие самоорганизации и самоуправления в образовательных учреждениях вызывает к жизни и частноправовые элементы управления. Это относится, в частности, к учредительству образовательных учреждений, управлению негосударственными образовательными учреждениями, порядку предоставления платного образования и т. д. Вступая в организационно-управленческие отношения, высшее учебное заведение, имея статус государственного учреждения, продолжает оставаться элементом системы государственного управления и, по сути, функционирует как государственный орган. Поэтому вопросы внутренней организации государственного вуза составляют самостоятельный вид административных правоотношений и также образуют содержание административно-правового статуса. Высшее учебное заведение приобретает элементы правосубъектности и осуществляет соответствующие полномочия через свои исполнительные органы, прежде всего через ректора вуза. "Соответствие статуса и нужный для этого "набор" свойств руководителя способствует эффективности управления на локальном уровне. И поэтому определение статуса в законах, подзаконных актах, уставах и иных локальных актах (положениях, должностных инструкциях) имеет первостепенное значение" <12>. Руководитель в соответствии с полномочиями, предоставленными законом и учредителем, осуществляет права и обязанности от лица высшего учебного заведения. -------------------------------- <12> Теория компетенции / Ю. А. Тихомиров. М., 2005. С. 261.

Следует учесть, что управление учреждением, если иное не предусмотрено специальными законами, осуществляет непосредственно учредитель (собственник). Администрация учебно-воспитательного учреждения как субъект управления вступает в отношения не только со своим коллективом, но и с вышестоящими органами по кругу вопросов, вытекающих из единства их задач и функции управления <13>. -------------------------------- <13> Государственное управление народным образованием в СССР. Алма-Ата. КазССР. 1990.

Полагаем, что вопросы имущественной компетенции также входят в самостоятельные полномочия, составляющие компоненты административно-правового статуса вуза в отношениях с органами управления, и составляют организационно-имущественные отношения. В сфере управления имуществом вуза возникает сложный и весьма неоднородный круг общественных отношений, подпадающий под регулирование норм различной отраслевой принадлежности. С одной стороны, передача имущества вузу - это акт управления, волевое действие соответствующего государственного органа управления, и здесь проявляются властные, административные правоотношения с участием субъекта управленческой деятельности и учреждения, носящие внешний характер. Поскольку, как указывает Ю. Н. Старилов, "важнейшей формой административной деятельности является не договор, а акт управления" <14>. В последнем случае имеет место не что иное, как преобладание метода правового регулирования, выраженного в конкретной форме - актах управления. -------------------------------- <14> Старилов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1. История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж, 1998. С. 247 - 248.

С другой стороны, передача имущества (закрепление) подчинена гражданско-правовому порядку. Исходя из ст. 299 ГК РФ, закрепление (и возникновение права оперативного управления) на имущество учреждения происходит на основании решения собственника. С вопросом о закреплении государственного имущества тесно соприкасается вопрос дальнейшего его использования вузом в целях осуществления и реализации уставных функций и задач. В. М. Манохин, рассматривая предметную особенность регулирования, экономическую деятельность вуза определяет как "организационно-хозяйственные отношения" <15>. В свою очередь, Н. М. Конин также выделяет административные имущественно-организационные отношения вуза, связанные с государственным распорядительством принадлежащим ему имуществом в некоммерческих целях <16>. -------------------------------- <15> Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право. Саратов, 2000. С. 17. <16> Конин Н. М. Российское административное право. Общая часть: курс лекций. Саратов, 2001. С. 30.

Поэтому, помимо указанных отношений, в деятельности высшего учебного заведения особое значение приобретают и организационно-экономические отношения, опосредующие отдельные хозяйственные связи. Участие вуза в гражданско-правовых отношениях предполагает осуществление сложного, в том числе административно-правового, регулирования отдельных вопросов порядка управления имуществом образовательных организаций. В свою очередь, двойственность правового статуса высшего учебного заведения как учреждения (некоммерческой организации) и как предпринимателя (оказание платных образовательных услуг) заставляет искать оптимальные формы реализации задач и функций социального характера. Между тем природа указанных взаимоотношений никоим образом не ставит образовательные учреждения в разряд особых субъектов, обладающих правом свободного предпринимательства, их деятельность расценивается как предоставление государственных услуг, в связи с чем возникает необходимость четкого определения объемов и видов такой деятельности - специальной правоспособности. Устанавливая реализацию хозяйственной правосубъектности, Гражданский кодекс РФ (ст. 298) и Закон об образовании (п. 5 ст. 43) предусматривают, что образовательное учреждение вправе с согласия собственника закрепленного за ним на праве оперативного управления имущества использовать его, в том числе и финансовые средства, в деятельности, связанной с получением дохода. Между тем возможность использования публичного имущества в сфере высшего образования предполагается лишь в минимальном объеме, для достижения опять-таки целей некоммерческого характера, что определяет извлечение прибыли лишь с необходимостью обеспечения функционирования самого учреждения. При этом гражданское законодательство требует определять в учредительных документах государственных организаций не только общие направления их деятельности, но и конкретные виды деятельности, которые вуз вправе осуществлять для достижения поставленных учредителем-собственником целей. Таким образом, разрешенные уставными документами виды деятельности рассматриваются не как цель, а как способы достижения целей. Одной из особенностей реформирования общественных отношений в современной России, в частности управления, является замена прямого государственного управления экономикой системой правового регулирования экономических отношений <17>. -------------------------------- <17> Яковлев В. Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). М., 2000.

Естественно, что данные изменения не могут не сказаться на статусе субъектов системы высшего образования - высших учебных заведениях. Образовательное учреждение уже не является непосредственным объектом воздействия, единицей системы, на которую оказывается влияние управленческих процессов. Происходит переход от жесткой централизации к управлению содержанием образовательной деятельности, образованием вообще. Как справедливо заметила М. С. Андиева, в правовом аспекте это проявляется в существенном расширении, усилении частноправовых элементов в правовом регулировании образовательных учреждений (организаций) <18>. -------------------------------- <18> См.: Андиева М. С. Особенности управления образованием в Российской Федерации (правовой аспект) // Право и образование. 2003. N 6. С. 160.

Такая "деформация" управленческих отношений неизбежно ведет к необходимости изменения правовых механизмов, нормативно-правовой основы регулирования образовательной сферы в условиях определения компетенции субъектов образовательной деятельности. Поэтому наряду с основными правами и обязанностями вузов как юридических лиц содержательной частью их правосубъектности является компетенция. Компетенция как правовая категория в большей степени применима к правам и обязанностям государственно-властных структур, составляющих определенный круг их дел в установленной публичной сфере. Вместе с тем реализация прав и обязанностей вузов получает конкретизацию и свое воплощение именно через компетенцию, которая представляет соотношение полномочий вуза и органа управления посредством их субъектно-объектных связей. Между тем основным "стержнем", на котором строится компетенция вузов в отношениях с властными структурами, является их автономия. Автономия образовательного учреждения была признана в качестве одного из ведущих принципов государственной политики в области образования. В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об образовании" <19> принципами государственной политики в области образования являются "демократический, государственно-общественный характер управления образованием. Автономия образовательных учреждений". Автономия как особый компонент в правовом положении вуза проявляется через частноправовые элементы правового управления, обусловленные формированием и развитием, самоорганизацией и самоуправлением в образовательных учреждениях (организациях). -------------------------------- <19> Ведомости СНД и ВС РФ. 30.07.1992. N 30. Ст. 1797.

С помощью понятия автономии образовательного учреждения происходит более четкое разграничение компетенции государственных органов управления образованием и органов управления образовательных учреждений. Представляется, что высшие учебные заведения как элементы системы получают соответствующий объем не только собственных полномочий, которые могут быть охвачены понятием "внутренняя компетенция", но также и внешние полномочия, понимаемые как компетенция в публично-правовом смысле. Поскольку в последнем случае М. Ю. Тихомиров определяет компетенцию как "возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел" <20>, в этой связи такой объем составляет именно государственная (публичная) функция управления - как образование. -------------------------------- <20> См.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М. С. 55.

Особенности управленческого аспекта в сфере государственного управления позволяют рассматривать подведомственные органам власти структуры в качестве инструмента реализации возложенных на них государственных функций и задач. Учреждение является непосредственным связующим звеном в цепи достижения общественных благ и интересов. При этом компетенция государственного органа в публично-правовом содержании передается соответствующему лицу. Таким образом, в содержание административной правосубъектности высших учебных заведений включаются: 1) целевые установки; 2) организационно-структурный блок; 3) компетенция. В результате административная правосубъектность высших учебных заведений понимается как обусловленный целями деятельности нормативно закрепленный комплекс их прав и обязанностей, реализуемый через управленческие, имущественные и экономические блоки, имеющие организационную природу административно-правовых отношений, опосредующих реализацию публичного интереса в социальной сфере.

Название документа