Позитивные и негативные последствия реформирования законодательства Украины, регламентирующего деятельность общественных объединений, с учетом опыта Российской Федерации: терминологические аспекты

(Вихляев М. Ю.)

("Административное право и процесс", 2013, N 5)

Текст документа

ПОЗИТИВНЫЕ И НЕГАТИВНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА УКРАИНЫ, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩЕГО ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ, С УЧЕТОМ ОПЫТА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕРМИНОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

М. Ю. ВИХЛЯЕВ

Вихляев Михаил Юрьевич, доцент кафедры конституционного и трудового права Запорожского национального университета, кандидат юридических наук.

В статье осуществляется анализ научных точек зрения и положения законодательных актов относительно соотношения терминов "общественные объединения" и "объединения граждан", а также определяются основные проблемные аспекты дальнейшего развития нормотворческой деятельности и практики применения нового Закона Украины "Об общественных объединениях" с учетом законодательного закрепления термина "общественные объединения".

Ключевые слова: общественные объединения, общественные организации, закон, объединения граждан, термин.

Positive and negative consequences of reform of the legislation of Ukraine, regulating the activity of public associations, taking into consideration the experience of the Russian Federation: terminological aspects

M. Yu. Vikhlyaev

The article analyzes the scientific opinions and provisions of legislation as concern correlation between the appellations "public associations" and "associations of citizens" and outlines the key problematic aspects of the further development of legislative activity and application of the new Law of Ukraine "About public associations" considering legislative consolidation of the appellation "public associations".

Key words: public associations, public organizations, law, associations of citizens, appellation.

1 января 2013 г. вступил в действие новый Закон Украины "Об общественных объединениях", определивший общие принципы деятельности представителей третьего сектора Украины, в частности его неполитической составляющей. Закон содержит ряд существенных новелл в сфере правовой регламентации порядка создания и деятельности общественных организаций, но в этой статье рассмотрена новелла, которая привлекает внимание при анализе нового законодательного акта и касается введения нового термина "общественные объединения" вместо термина "объединение граждан". На первый взгляд кажется, что законодатель снял вопрос о возможности или невозможности членства иностранных граждан и лиц без гражданства в существующих общественных формированиях Украины, которое существовало ранее и было связано с тем, что, осуществляя языковое толкование термина "объединение граждан", можно было сделать вывод, что лица, не являющиеся гражданами Украины, не могут быть членами подобных объединений. Указанный проблемный вопрос неоднократно поднимался в работах ученых-юристов, например, Л. А. Емец, анализируя современное конституционное закрепление права граждан на объединение, делал вывод о необходимости закрепления права на объединение за физическими лицами, которые законно проживают на территории государства [1, с. 5]. Однако более детальный анализ нового Закона Украины "Об общественных объединениях" и положений законодательства Украины, которыми регулируется деятельность разновидностей общественных объединений, свидетельствует, что на самом деле введение законодателем нового термина создало определенный объем дополнительных проблем, требующих теоретического осмысления.

В украинской юридической науке вопросам правовой регламентации деятельности отдельных видов объединений граждан Украины уделяли внимание ученые - представители различных научных специальностей: Л. И. Адашис, Н. В. Богашева, С. Г. Братель, О. Н. Ващук, Н. П. Гаева, О. В. Гейда, С. Ф. Денисюк, Е. Е. Додина, Л. А. Емец, В. С. Журавский, В. А. Завгородний, В. И. Кафарский, В. М. Короленко, В. М. Кравчук, А. И. Лысяк, В. Ф. Поддубная, В. И. Полевой, И. Т. Темех, О. Б. Федоровская, Н. А. Цыганенок, В. А. Чепурнов и др. Однако детального внимания соотношению терминов "общественные объединения" и "объединения граждан" не уделялось, тем более в контексте принятия нового Закона Украины "Об общественных объединениях".

Целью этой статьи является необходимость осуществления анализа научных точек зрения и законодательных актов Украины и Российской Федерации относительно соотношения терминов "общественные объединения" и "объединения граждан" и определения основных направлений дальнейшего развития нормотворческой деятельности и практики применения нового Закона Украины "Об общественных объединениях" с учетом законодательного закрепления термина "общественные объединения", который является новым для всей сферы правоотношений, связанных с деятельностью общественных формирований в Украине.

Закон Украины "Об объединении граждан" от 16 июня 1992 г. в ст. 1 закрепил, что объединением граждан является добровольное общественное формирование, созданное на основе единства интересов для совместной реализации гражданами своих прав и свобод, а также то, что объединение граждан признается политической партией или общественной организацией [2]. В свою очередь, Закон Украины "Об общественных объединениях" в ст. 1 определил, что общественное объединение - это добровольное объединение физических лиц и/или юридических лиц частного права для осуществления и защиты прав и свобод, удовлетворения общественных, в частности экономических, социальных, культурных, экологических, и других интересов [3]. Стоит отметить, что разница законодательного определения двух указанных терминов заключается в следующем: 1) изменен субъектный состав, который был расширен законодателем от граждан до лиц и/или юридических лиц частного права; 2) расширен в определении нового термина перечень целей, ради которых происходит объединение, от реализации прав и свобод до осуществления и защиты прав и свобод, удовлетворения интересов; 3) объединение граждан согласно определению является разновидностью общественного формирования, а при определении термина "общественное объединение" непосредственное указание, что оно является разновидностью общественного формирования, уже отсутствует.

Общественные объединения в соответствии со ст. 1 Закона Украины "Об общественных объединениях" по организационно-правовой форме могут образовываться как общественная организация и общественный союз [3]. Разница между этими организационно-правовыми формами заключается в том, что общественная организация может быть создана лишь путем объединения физических лиц, а учредителями общественного союза могут быть юридические лица частного права. Дополнительно новый Закон в ст. 2 устанавливает перечень общественных формирований, на которые действие этого Закона не распространяется, в т. ч. и на политические партии.

Итак, во-первых, фактически с 1 января 2013 г. в Украине отсутствует специальный закон, содержащий нормативное определение термина "объединение граждан", которое является конституционным, поскольку содержится в ст. 36, 37 Конституции Украины, однако при отсутствии непосредственного определения этого понятия. Во-вторых, на законодательном уровне установлена неопределенность относительно наличия или отсутствия дихотомии термина "объединения граждан", которая стала традиционной не только для законодательства Украины, но и для юридической науки Украины, поскольку наиболее популярной точкой зрения в большинстве учебников по конституционному праву, административному праву при классификации объединений граждан было их легальное деление на политические партии и общественные организации. Если раньше указанная дихотомия была четко закреплена в ст. 1 Закона Украины "Об объединении граждан", то с 1 января 2013 г. лишь о возможности распределения объединений граждан на политические партии и общественные организации можно будет говорить при анализе ч. 4 ст. 36 Конституции Украины, которая имеет следующее содержание: "Никто не может быть принужден к вступлению в любое объединение граждан или ограничен в правах за принадлежность или непринадлежность к политическим партиям или общественным организациям" [4].

Если при первом просмотре Закона Украины "Об общественных объединениях" кажется, что вместо термина "объединение граждан" был введен новый именно синонимический термин "общественные объединения", то углубленный анализ позволяет понять, что подобное мнение ошибочно. Принимая новый Закон Украины "Об общественных объединениях", законодатель руководствовался примером российского законодательства, для которого характерно употребление термина "общественные объединения" начиная с самого начала становления законодательства нового Российского государства. Для законодательства советского периода было характерно употребление термина "общественные организации" для обозначения всех различных общественных формирований, которые функционировали на территории СССР. Лишь в 1990 г. указанный термин был заменен новым - "общественные объединения".

В отличие от развития законодательства Российской Федерации в исследуемой сфере правоотношений, украинский законодатель избрал иной вектор его развития путем принятия Закона Украины "Об объединении граждан" от 16 июня 1992 г., что стало причиной дальнейшего употребления термина "объединения граждан" в законодательстве Украины. Согласно ст. 7 Федерального закона "Об общественных объединениях" организационно-правовыми формами общественных объединений являются общественные организации, общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности, политические партии [5], на основании чего можно сделать вывод, что нормативное определение термина "общественные объединения" в Российской Федерации намного шире, чем его украинский аналог, т. е. украинским законодателем был заимствован термин, однако не его содержание. Согласно ст. 7 Федерального закона "Об общественных объединениях" общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей граждан, которые объединились.

Подобный невзвешенный подход законодателя Украины к термину "общественные объединения" можно объяснить отсутствием общепринятого понимания и соотношения терминов "объединения граждан", "общественные организации", "общественные объединения" в украинской юридической науке, а тем более в таких науках, как философия, политология, социология. Например, Н. П. Гаева, осуществляя исследования взглядов ученых, которые являются представителями науки конституционного права, теории государства и права, отмечает, что для этих наук является характерной коллизия во взглядах ученых на термин "объединение граждан", терминологическая путаница. По результатам анализа указанной проблематики в научных трудах по философии, социологии, политологии Н. П. Гаева делает вывод, что термин "объединение граждан", который используется в рамках концепции гражданского общества, не является устойчивым в этих науках и его понимание меняется в зависимости от того, на каких методических исследованиях находится представитель указанных наук. Интересен также дополнительный вывод Н. П. Гаевой о том, что термин "объединение граждан" и термины "третий сектор", "группы интересов", "негосударственная организация", "неправительственная организация", "общественное объединение", "политические партии и общественные организации" в трех указанных науках приобретают взаимозаменяемый характер, между которыми существует дефинитивная связь, при которой термин "объединение граждан" может быть определен через другие термины для дополнительной характеристики его особенностей [6, с. 56].

К сожалению, единая точка зрения относительно соотношения терминов, которые используются в действующем законодательстве Украины для обозначения общественных формирований, отсутствует и среди представителей науки административного права. Так, например, В. М. Бевзенко, осуществляя исследования особенностей участия объединений граждан в административном судопроизводстве, относит к ним политические партии, общественные организации, профессиональные союзы, религиозные организации, общественные формирования по охране общественного порядка, при этом вообще не употребляет термин "общественные объединения" [7, с. 47]. Е. Е. Додина, исследуя на уровне диссертационной работы административно-правовой статус общественных организаций в Украине, использует термин "неприбыльные организации", подчеркивает, что неприбыльными признаются и общественные организации, созданные с целью проведения экологической, оздоровительной, любительской, спортивной, культурной и научной деятельности, обосновывает необходимость принятия Закона Украины "О непредпринимательских организациях" и Закона Украины "Об общественных организациях". Е. Е. Додина также указывает на необходимость выделения таких организационно-правовых форм общественных организаций, как общественная ассоциация, общественный фонд, общественное движение, союз общественных организаций, общественное учреждение, требующих, по ее мнению, законодательного закрепления [8, с. 10]. Л. А. Емец в своей диссертации на тему "Публичное управление неполитическими объединениями граждан (административно-правовое исследование)" выделяет как разновидность объединений граждан неполитические объединения граждан, к которым на основе анализа положений законодательства, уставов отдельных объединений граждан, зарегистрированных Министерством юстиции Украины, опыта США и стран Европейского союза относит профессиональные союзы, благотворительные организации, молодежные и детские общественные организации, творческие союзы, организации работодателей. По его мнению, религиозные организации не являются политическими объединениями граждан, однако на основании отнесения их к религиозным объединениям граждан можно утверждать, что он их считает также разновидностью объединений граждан. Л. А. Емец предлагает понимать неполитические объединения граждан как совокупность общественных организаций, образованных на добровольных началах преимущественно физическими лицами - гражданами Украины, которые не ставят основной целью своей деятельности участие в выработке политической воли и предпринимательство, а направляют усилия на реализацию собственных или общепризнанных общественных интересов, т. е., по его мнению, все объединения граждан, отнесенные к неполитическим, являются общественными организациями [1, с. 8]. В. К. Колпаков уделяет достаточное внимание объединениям граждан в своем учебнике по административному праву, однако использует легальное определение термина "объединение граждан", которое содержится в Законе Украины "Об объединении граждан" от 16 июня 1992 г., однако в разделе учебника, посвященном освещению правового статуса объединений граждан, одновременно использует термин "общественные объединения" как синоним термина "объединения граждан" [9, с. 217].

Подводя итог, можно сделать вывод, что действующее законодательство Украины, как и отношения, которые им регулируются, требует четкого закрепления положений, которые бы определили, как именно соотносится следующий перечень терминов: непредпринимательские общества, неправительственные организации, религиозные организации, объединения граждан, организации работодателей, саморегулируемые организации, ассоциации органов местного самоуправления, органы самоорганизации населения, политические партии, общественные организации, общественные союзы, общественные объединения, профессиональные союзы, объединения по охране общественного порядка, творческие союзы, молодежные и детские общественные организации, благотворительные организации. Следует отметить, что законодательному регулированию деятельности практически любого из перечисленных общественных формирований посвящен отдельный нормативно-правовой акт, как правило, закон. Они принимались в разное время и по инициативе различных групп, которые лоббировали их принятие, при этом не учитывали положения других законов, а в отдельных случаях даже ст. 36, 37 Конституции Украины, что и привело к возникновению терминологической путаницы в действующем законодательстве Украины. Подобная ситуация ярко демонстрирует отношение государства и его общества к общественной деятельности, низкий уровень развития деятельности представителей третьего сектора в Украине, в т. ч. и политических партий и общественных организаций. На протяжении последних пяти лет отдельные общественные организации обосновывали необходимость принятия нового закона Украины вместо хронически устаревшего Закона Украины "Об объединении граждан", которым на качественно новом уровне была бы урегулирована деятельность общественных организаций в Украине. В Верховную Раду Украины был подан ряд законопроектов, которые были посвящены этому вопросу, базовым из них был законопроект N 3371 "Об общественных организациях", который посвящен законодательному урегулированию порядка создания, деятельности и прекращения деятельности исключительно общественных организаций в Украине. Однако во время законотворческой работы над указанным законопроектом произошла смена названия, он получил название "Об общественных объединениях", однако концепция законопроекта и большинство его положений не претерпели существенных изменений. Именно из-за подобных невзвешенных действий законодателя возникла указанная проблема отнесения на законодательном уровне к общественным объединениям исключительно общественных организаций и общественных союзов.

Поскольку Закон Украины "Об общественных объединениях" вступил в силу с 1 января 2013 г., а другие законы Украины и подзаконные нормативно-правовые акты будут приведены в соответствие с данным Законом только в течение шести месяцев после вступления его в действие согласно п. 14 Заключительных и переходных положений указанного Закона, на практике могут возникнуть определенные проблемы, т. к. в большинстве нормативно-правовых актов Украины, которые наделяют определенными правами представителей третьего сектора, употребляется термин "объединение граждан", легальное определение которого с 1 января 2013 г. отсутствует. Возникает вопрос, на который ответа пока нет, будут ли распространяться права и обязанности на общественные объединения, которые были ранее закреплены за объединениями граждан. В случае признания объединения граждан и общественных объединений синонимическими терминами, возникает второй подобный вопрос, будут ли распространяться права, закрепленные ранее за объединениями граждан или уже за общественными объединениями, на политические партии, которые согласно новому Закону не являются организационно-правовыми формами общественных объединений. Если ответ будет отрицательный, вследствие простой замены термина "объединения граждан" на термин "общественные объединения" в других нормативно-правовых актах можно будет говорить о существенном ограничении прав политических партий в Украине.

С целью решения обозначенных проблем считаем необходимым внести изменения в Закон Украины "Об общественных объединениях", который должен стать именно базовым нормативным правовым актом для других законов, регулирующих деятельность общественных формирований в Украине, как это было сделано в Российской Федерации в 1995 г. принятием закона, который имеет такое же название, как и новый украинский закон. Закон Украины "Об общественных объединениях" как базовый закон должен определить все существующие разновидности общественных объединений в Украине, которые, по нашему мнению, не ограничиваются только общественными организациями и общественными союзами, а также он должен определить, как они соотносятся между собой.

Литература

1. Емець Л. О. Публiчне управлiння неполiтичними об'еднаннями громадян (адмiнiстративно-правове дослiдження): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Днiпропетровський державний унiверситет внутрiшнiх справ. Днiпропетровськ, 2009. 20 с.

2. Про об'еднання громадян: Закон Украiни вiд 16 червня 1992 року (з наступними змiнами та доповненнями) // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 1992. N 34. Ст. 504.

3. Про громадськi об'еднання: Закон Украiни вiд 22 березня 2012 року // Голос Украiни. 2012. N 70. Ст. 8.

4. Конституцiя Украiни // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 1996. N 30. Ст. 141.

5. Об общественных организациях: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. // URL: http://www. consultant. ru/ popular/obob/76_2.php.

6. Гаева Н. П. Об'еднання громадян в Украiнi: питання термiнологii // Вибори та демократiя. 2012. N 1(31). С. 55 - 60.

7. Бевзенко В. М. Участь в адмiнiстративному судочинствi суб'ектiв, якi забезпечують iнститут президенства в Украiнi // Адвокат. 2008. N 3. С. 47 - 50.

8. Додiна Е. Е. Адмiнiстративно-правовий статус громадських органiзацiй в Украiнi: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Одеса: Одеська нацiональна юридична академiя, 2002. 20 с.

9. Колпаков В. К. Адмiнiстративне право Украiни: [Пiдручник]. 2-ге вид., допов. К.: Юрiнком Iнтер, 2000. 420 с.

Название документа