Электроэнергетика: компетенция Суда ЕврАзЭС и подходы Суда ЕС

ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКА: КОМПЕТЕНЦИЯ СУДА ЕВРАЗЭС И ПОДХОДЫ СУДА ЕС

Е. ДЬЯЧЕНКО

Екатерина Дьяченко, помощник судьи Суда ЕврАзЭС от Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Схожий характер проблем, существующих в сфере электроэнергетики Европейского союза и государств - членов Таможенного союза, подчеркивает необходимость анализа практики Суда ЕС применительно к ситуациям, которые будут возникать в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства, а впоследствии и Евразийского экономического союза. По результатам исследования рынка электроэнергетики Европейского союза высказывается мнение о наличии барьеров, которые сдерживают его развитие и полноценное функционирование в связи с закрытостью и недостаточным уровнем конкуренции.

Согласно п. 3 ст. 1 Соглашения о единых принципах и правилах конкуренции от 9 декабря 2010 г. оно распространяется на отношения, связанные с реализацией конкурентной политики на территории сторон, и на отношения с участием хозяйствующих субъектов (субъектов рынка) сторон, которые оказывают или могут оказать негативное влияние на конкуренцию на трансграничных рынках на территории двух и более сторон. Пунктом 2 решения Высшего Евразийского экономического совета от 19 декабря 2012 г. N 29 "Об утверждении Критериев отнесения рынка к трансграничному" предусмотрено, что в целях применения единых правил конкуренции (запретов на ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов (субъектов рынка), на злоупотребление хозяйствующими субъектами доминирующим положением, на недобросовестную конкуренцию) рынок относится к трансграничному, если географические границы товарного рынка охватывают территории двух и более сторон. Анализ п. п. 3 - 5 данного решения свидетельствует о том, что безусловным основанием для применения Соглашения о единых принципах и правилах конкуренции в отношении действий хозяйствующих субъектов, нарушающих запреты на недобросовестную конкуренцию, злоупотребление доминирующим положением и ограничивающие конкуренцию соглашения (ст. ст. 10, 12, 13 Соглашения), является регистрация хозяйствующих субъектов (причинителя вреда и "пострадавшего лица"; участников соглашения, ограничивающего конкуренцию) на территории разных сторон. В разд. 1 решения Межгосударственного совета Евразийского экономического сообщества от 28 февраля 2003 г. N 103 "Об Основах энергетической политики государств - членов ЕврАзЭС" указано, что цель такой политики государств ЕврАзЭС - обеспечение энергетической независимости и безопасности стран Сообщества путем формирования общего рынка энергоресурсов, создание надежной базы для их устойчивого экономического роста. Согласно п. 2.2 данного решения создание общего электроэнергетического рынка государств ЕврАзЭС предполагает углубление взаимодействия энергосистем государств ЕврАзЭС и обеспечение возможностей межгосударственных перетоков электроэнергии в условиях функционирования общего рынка электрической энергии и мощности; предоставление электрических сетей для транзита электрической энергии государств ЕврАзЭС на условиях не менее благоприятных, чем для передачи по этим сетям собственной электрической энергии, и с учетом взаимной выгодности параллельной работы энергосистем. Пунктом 5.1 Концепции формирования общего энергетического рынка государств - членов ЕврАзЭС, утвержденной решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 12 декабря 2008 г. N 402, предусмотрено, что общий электроэнергетический рынок государств - членов ЕврАзЭС предполагает обеспечение параллельной работы указанных систем государств; предоставление в пределах технических возможностей электрических сетей для транзита электрической энергии государств - членов ЕврАзЭС на условиях не менее благоприятных, чем для субъектов национальных рынков электроэнергии. Практика Суда ЕС может быть распространена на правоотношения, которые будут складываться при регулировании конкуренции в сфере электроэнергетики ТС и ЕЭП. В соответствии со ст. 1 Соглашения об обеспечении доступа к услугам естественных монополий в сфере электроэнергетики, включая основы ценообразования и тарифной политики, от 19 ноября 2010 г. общий электроэнергетический рынок государств - участников Единого экономического пространства - это система отношений между субъектами внутренних рынков электрической энергии государств сторон, связанная с куплей-продажей электроэнергии (мощности) и сопутствующих услуг, действующая на основании общих правил и соответствующих договоров. В рамках общего электроэнергетического рынка осуществляется, в частности, межгосударственная передача электрической энергии (мощности) через энергосистему сопредельного государства - участника Единого экономического пространства, которая обеспечивается сторонами в пределах имеющейся технической возможности при условии приоритетного обеспечения внутренних потребностей сторон (п. 4.1.1 ст. 4 упомянутого Соглашения). Статья 1 Соглашения под межгосударственной передачей электрической энергии (мощности) понимает оказание услуг уполномоченными организациями сторон по перемещению и (или) замещению электрической энергии (мощности). Анализ норм перечисленных международно-правовых актов свидетельствует о том, что деятельность в сфере электроэнергетики может осуществляться на трансграничных рынках - сама структура хозяйственных связей предопределяет ситуацию, при которой субъекты общего электроэнергетического рынка имеют регистрацию на территории разных сторон. Ведение деятельности на трансграничных рынках приводит к тому, что хозяйствующие субъекты - участники соответствующих отношений подпадают под регулирование Соглашения о единых принципах и правилах конкуренции. Статья 14 Соглашения о единых принципах и правилах конкуренции предусматривает возможность привлечения хозяйствующих субъектов к ответственности за недобросовестную конкуренцию, заключение хозяйствующим субъектом (субъектом рынка) соглашения, координацию экономической деятельности хозяйствующих субъектов, недопустимых в соответствии с разд. III данного Соглашения, за совершение занимающим доминирующее положение на товарном рынке хозяйствующим субъектом (субъектом рынка) действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением. Согласно п. 1 ст. 16 указанного Соглашения акты, действия (бездействие) Комиссии ТС (в настоящее время ее правопреемника - Евразийской экономической комиссии) в сфере конкуренции оспариваются в Суде ЕврАзЭС в порядке, предусмотренном Статутом Суда ЕврАзЭС и Соглашением об обращении в Суд ЕврАзЭС по спорам в рамках ТС и особенностях судопроизводства по ним. Порядок рассмотрения дел в Суде определяется Регламентом, утверждаемым Судом. Из положений Регламента ЕврАзЭС следует, что при рассмотрении дела Судом анализу и оценке подлежит в том числе судебная практика международных судов по соответствующему вопросу. По результатам рассмотрения Судом ЕврАзЭС двух дел, касающихся таможенного регулирования, можно утверждать, что вопросы, возникающие при применении законодательства ТС и ЕЭП, во многом аналогичны ситуациям, возникавшим в Европейском союзе на начальном этапе его формирования. При рассмотрении первого дела (по заявлению ОАО "Угольная компания "Южный Кузбасс" к Евразийской экономической комиссии) выяснилось, что сходный вопрос рассматривался Судом ЕС (г. Люксембург) в 1969 г. <1>, причем аргументы заявителя и ответчика были аналогичны доводам, приводимым соответственно ОАО "Угольная компания "Южный Кузбасс" и Евразийской экономической комиссией. -------------------------------- <1> Речь идет о деле Commission of the European Communities v. Italian Republic (Case 24-68) // http://www. lexisnexis. com.

В этом контексте не имеет значения тот факт, что указанное дело касалось сферы таможенного регулирования, а в данной статье речь идет о регулировании в сфере конкуренции. Велика вероятность, что и при рассмотрении Судом дел о защите конкуренции будут возникать ситуации, которые так или иначе уже были оценены Судом ЕС. При таких обстоятельствах при формировании позиции каждой из сторон целесообразно учитывать практику Суда ЕС и ссылаться на нее в процессуальных документах, представляемых в Суд ЕврАзЭС. В перспективе международного регулирования в рамках ТС, ЕЭП, а впоследствии и ЕврАзЭС компетенция в сфере конкуренции будет расширяться. На основании этого учету подлежит максимально широкий круг судебных актов Суда ЕС в соответствующей сфере. По результатам исследования рынка электроэнергетики Европейского союза высказывается мнение о наличии барьеров, которые сдерживают развитие и полноценное функционирование данного рынка в связи с его закрытостью и недостаточным уровнем конкуренции. В докладе, датированном 2007 г. <1>, указано на наличие значительных искажений конкуренции в данной сфере, которые выражаются в следующем: -------------------------------- <1> Информация о более поздних исследованиях в соответствующей сфере отсутствует.

- значительная часть оптовых рынков остается в национальных границах с высоким уровнем концентрации в сфере генерации электроэнергии; - наблюдается вертикальная интеграция в области генерации, снабжения и деятельности сетей, что затрудняет выход на рынок новых компаний; на рынке сохраняется доминирование отдельных игроков; - незначительный уровень трансграничной торговли оказывает слабое влияние на доминирующее положение генерирующих компаний на национальных рынках; - оптовые рынки электроэнергии непрозрачны; - со стороны потребителей отсутствует доверие к механизму ценообразования <1>. -------------------------------- <1> Sector inquiry // http://ec. europa. eu/competition/sectors/energy/inquiry/index. html.

Перечисленные проблемы и их близость к ситуации на рынке электроэнергетики ТС дополнительно подтверждают тот факт, что практика Суда ЕС может быть распространена на правоотношения, которые будут складываться при регулировании конкуренции в сфере электроэнергетики ТС и ЕЭП. Анализ правоприменительной практики Суда ЕС по вопросам конкуренции на рынке электроэнергетики свидетельствует о том, что спорные вопросы касались следующих групп отношений: - общего правила о недопустимости дискриминации и установления преференций, которые создают препятствия для нормального функционирования рынка; - оценки правомерности введения дополнительных платежей за доступ к энергосистеме на переходный период; - деятельности вертикально интегрированных компаний; - оценки последующего пересмотра тарифов как действия, ограничивающего конкуренцию. Статья 7(5) Директивы Европейского союза 96/92 <1> содержит общее правило регулирования внутреннего рынка электроэнергии: деятельность системного оператора и государства по доступу к энергосистеме не должна влечь дискриминацию участников рынка, причем данное требование касается не только технических правил, но и всех иных аспектов недискриминации. Данная норма призвана устранить национальное регулирование, устанавливающее преференциальные режимы. Согласно преамбуле к Директиве оператор, передающий электроэнергию, должен действовать в условиях объективности, прозрачности и недискриминации. -------------------------------- <1> Directive 96/92 // http://www. lexisnexis. com.

Статьей 7 Директивы предусмотрено, что системный оператор не должен осуществлять дискриминацию в отношении пользователей или классов пользователей, особенно в интересах собственных акционеров или дочерних компаний. В соответствии со ст. ст. 24(1), 24(2) Директивы те государства-члены, в которых нормы Директивы (в части гарантий и обязательств недискриминации) не могут быть обеспечены, вправе запросить у Еврокомиссии переходный период, принимая во внимание размер энергосистемы, уровень взаимосвязей внутри системы, структуру электроэнергетики. В решении от 7 июня 2005 г. по делу Vereniging voor Energie, Milieu en Water and Others v. Directeur van de Dienst uitvoering en toezicht energie <1> Суд ЕС оценил соответствие Директиве Закона Нидерландов, устанавливающего правила генерации, импорта, распределения и поставки электроэнергии, согласно ст. ст. 34, 35 которого только уполномоченная компания вправе импортировать в Нидерланды электроэнергию для публичного распределения, а компания, которая не наделена правом заключения контрактов на импорт электроэнергии, не вправе осуществлять соответствующую деятельность без согласования с компетентным министерством. При рассмотрении данного дела Суд ЕС признал правильной позицию национальных судов о том, что преференции, предоставленные одной из компаний, создают препятствия для нормального функционирования рынка электроэнергии. Суд справедливости Европейских сообществ указал на то, что Директива устанавливает запрет на любую дискриминацию, а не только на ту, которая обусловлена техническими нормативами и правилами. В указанном решении было особо подчеркнуто, что преференции, предоставленные одной из компаний на трансграничную передачу электроэнергии, создают препятствия для функционирования рынка электроэнергии и ограничивают конкуренцию. -------------------------------- <1> Vereniging voor Energie, Milieu en Water and Others v. Directeur van de Dienst uitvoering en toezicht energie // http://www. lexisnexis. com.

Важное значение имеет позиция Суда, согласно которой принцип недискриминации на рынке электроэнергии рассматривается как частное развитие общего принципа равенства, запрета дискриминации, которые являются базовыми для права Европейского союза. В решении от 14 апреля 2005 г. по делу AEM SpA (C-128/03) and AEM Torino SpA (C-129/03) v. Autoritа per l'energia elettrica e per il gas and others <1> Суд ЕС рассмотрел вопрос о допустимости установления государством-членом дополнительных платежей на переходный период за использование национальной системы распределения электроэнергии в зависимости от типа электростанций (в отношении гидро - и геотермальных электростанций) с целью компенсации преимуществ, предоставленных таким предприятиям. Суд указал, что правила недискриминационного доступа к национальной системе передачи электроэнергии, установленные Директивой 96/92, не препятствуют государству-члену вводить меры, которые возлагают обязанность по уплате дополнительных платежей на переходный период за доступ к системе. Между тем установление таких платежей только для отдельных видов генераций свидетельствует о нарушении принципов конкуренции. -------------------------------- <1> AEM SpA (C-128/03) and AEM Torino SpA (C-129/03) v. Autorita per l'energia elettrica e per il gas and others // http://www. lexisnexis. com.

В решении от 17 июля 2008 г. по делу Essent Netwerk Noord BV supported by Nederlands Elektriciteit Administratiekantoor BV v. Aluminium Delfzijl BV, and in the indemnification proceedings Aluminium Delfzijl BV v. Staat der Nederlanden and in the indemnification proceedings Essent Netwerk Noord BV v. Nederlands Elektriciteit Administratiekantoor BV and Saranne BV <1> Суд ЕС констатировал запрет возложения на национальных покупателей электроэнергии обязанности по уплате в пользу сетевого оператора дополнительных платежей за транзит в их адрес национальной и импортированной электроэнергии в случае, если такие платежи подлежат перечислению сетевым оператором уполномоченной компании при условии, что такая компания является дочерней по отношению к национальным генерирующим предприятиям и данные платежи используются для погашения нерыночных расходов, ответственность за которые несет исключительно уполномоченная компания. Суд указал, что такие платежи по своей правовой природе представляют собой экономическую выгоду компании, а значит, их установление влечет нарушение принципов конкуренции. -------------------------------- <1> Essent Netwerk Noord BV supported by Nederlands Elektriciteit Administratiekantoor BV v. Aluminium Delfzijl BV, and in the indemnification proceedings Aluminium Delfzijl BV v. Staat der Nederlanden and in the indemnification proceedings Essent Netwerk Noord BV v. Nederlands Elektriciteit Administratiekantoor BV and Saranne BV // http://www. lexisnexis. com.

Велика вероятность, что при рассмотрении дел о защите конкуренции будут возникать ситуации, которые так или иначе уже были оценены Судом ЕС. В деятельности вертикально-интегрированных компаний на рынке электроэнергии и принципов конкурентного установления тарифов интерес представляет анализ решения Суда ЕС от 29 октября 2009 г. по делу Commission of the European Communities v. Kingdom of Sweden <1>, предметом оценки по которому являлась Директива 2003/54/EC <2>. Данная Директива предусматривает равный уровень конкуренции во всех государствах-членах и создание полноценно функционирующего внутреннего рынка электроэнергетики, на котором действуют принципы добросовестной конкуренции. В аспекте Директивы вертикально-интегрированные компании - это компании или группы компаний, которые осуществляют функции, по крайней мере, передачи или распределения электроэнергии и функции генерации и поставки электроэнергии. В случае если распределяющая компания является частью вертикально-интегрированной компании, она должна быть независима по крайней мере применительно к организационно-правовой форме, организации ее деятельности и принятия решений. С целью реализации данного правила менеджмент распределяющей компании не может принимать участие в деятельности структур, прямо или косвенно ответственных за оперативное управление генерацией, передачей или сбытом электроэнергии. Распределяющая компания должна иметь возможность принимать самостоятельные решения, независимые от интересов иных структур электроэнергетической компании. -------------------------------- <1> Commission of the European Communities v. Kingdom of Sweden // http://www. lexisnexis. com. <2> Directive 2003/54/EC // http://www. lexisnexis. com.

Суд ЕС, оценивая указанную Директиву, пришел к выводу о том, что соответствуют общим принципам конкуренции только те тарифы, которые допускают возможность инвестиций в сети в объеме, достаточном как минимум для поддержания работоспособности сетей. По мнению Суда, инвестиции могут осуществляться участниками рынка только в случае, если тарифы и методология их определения являются достаточно определенными и предсказуемыми. Таким образом, установлению в законодательстве подлежат общие принципы и критерии, на основе которых могут быть рассчитаны тарифы. Принцип недискриминации на рынке электроэнергии рассматривается как частное развитие общего принципа равенства, запрета дискриминации, которые являются базовыми в праве ЕС. Несмотря на то что в настоящее время компетенция ТС и ЕЭП по вопросам регулирования конкуренции уже компетенции Европейского союза, анализ подходов судебной практики Суда ЕС демонстрирует, что особое значение им уделено общим подходам регулирования конкуренции в сфере электроэнергетики, например, в части установления того, что принцип недискриминации на рынке электроэнергетики рассматривается как частное развитие общего принципа равенства, запрета дискриминации, которые являются базовыми принципами права ЕС. Представляется, что именно подобные базовые подходы Суда ЕС могут быть учтены Судом ЕврАзЭС при рассмотрении дел о защите конкуренции, в том числе в сфере электроэнергетики.

Название документа