Национальная и демографическая политика как направления обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: проблемы нормативно-правового регулирования и правоприменительной практики

НАЦИОНАЛЬНАЯ И ДЕМОГРАФИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА КАК НАПРАВЛЕНИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ

К. С. НЕЖИНСКАЯ

Нежинская Ксения Сергеевна, адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института МВД России, старший лейтенант полиции.

Успешное развитие Российской Федерации, ее укрепление на международной арене, да и само существование нашего государства как суверенного субъекта невозможно без обеспечения его национальной безопасности. Сегодня, как никогда ранее, ведущая роль в решении проблем государственного строительства должна принадлежать именно праву как системному образованию. Являясь базовой отраслью системы российского права, конституционное (государственное) право регулирует наиболее важные сферы общественной жизни, и именно с него начинается формирование всей системы национального права. Правильность, четкость и отсутствие двойного толкования понятий, прежде всего закрепленных в Конституции Российской Федерации - основном источнике права, предопределяют эффективность механизма правореализации вообще и правоприменения в частности. В настоящей работе изучены дефиниции "национальная безопасность", "национальная политика", "демографическая и миграционная безопасность".

Ключевые слова: национальная безопасность, национальная политика, демографическая политика, миграционная безопасность.

National population policy and the directions of the national security of the Russian Federation: problems of legal regulation and law enforcement K. S. Nezhinskaya

The successful development of the Russian Federation, its strengthening on the international scene, and the very existence of our nation, as a sovereigntion of the subject, it is impossible without ensuring its national security. Today, more than ever, a leading role in solving the problems of governmental building should belong to exactly right, as systems-Nome education. As a basic sector of the Russian constitutional law (state) law governs the most important spheres of public life, and it is here that begins the formation of the system of national law. Accuracy, clarity and the absence of the double interpretation of the concepts, especially in the Constitution of the Russian Federation - the main source of law, determine the effectiveness of the mechanism right vorealizatsii general and law enforcement in particular. In this study the definition of national security, national policy, demographic and migration security.

Key words: national security, national policy, demographic policy, immigration security.

Российская Федерация на сегодняшний день находится в глубочайшем демографическом кризисе. По итогам Всероссийской переписи населения <1>, в соответствии с которой численность постоянного населения Российской Федерации на 1 января 2011 г. составляла 142,9 млн. человек и только за 2010 г. уменьшилась на 48,3 тыс. человек, или на 0,03% <2>. И по прогнозам федеральной службы государственной статистики, эти показатели станут еще ниже <3>. Происходит это по множеству причин, но самыми основными из них являются высокая смертность и низкий уровень жизни населения России. -------------------------------- <1> URL: http://www. perepis-2010.ru/message-rosstat. php (дата обращения: 04.04.2011). <2> URL: http://www. gks. ru/bgd/free/b04_03/lssWWW. exe/Stg/d01/65ozshisl28.php (дата обращения: 25.09.2011). <3> См.: Предположительная численность населения Российской Федерации до 2030 года. Статистический бюллетень. М., 2010.

Политика Российского государства направлена на стабилизацию численности населения. Для этих целей создается множество социально направленных программ, сосредоточенных на побуждении семей к рождению второго и последующих детей. Но данные статистики показывают недостаточную эффективность этих мер. Возможно, поэтому ученые приходят к выводу, что только ростом рождаемости демографические проблемы Российского государства не решатся, назрела острая необходимость в тщательном пересмотре существующей в Российской Федерации миграционной политики <4>. -------------------------------- <4> Вишневский А. Миграция будет нарастать в течение всего 21 века // URL: http://www. hse. ru/ru/news/3797591/3857260.php (дата обращения: 07.04.2011).

В контексте обозначенной проблемы стоит особо подчеркнуть, что демографические показатели характеризуются не только количественными, но и качественными характеристиками народонаселения. Одним из факторов, оказывающих непосредственное влияние на них, в условиях демографического кризиса, вызванного глубокими трансформационными изменениями в политике и экономике, является возврат к первоосновам организации жизни человека. Именно семья в данном случае приобретает особую актуальность. В комплексном подходе к решению проблемы аккультурации мигрантов нас, в частности, интересует межнациональная семья, потому что в результате изучения и анализа динамики, характера развития межнациональных браков в обществе, а также степени социальной и культурной интеграции мигрантов возможно не только глубоко понять социальную сущность межнациональных взаимоотношений между народами, но и иметь научное обоснование при разрешении межнациональных конфликтов. Более того, логично признать, что Российская Федерация вступает на путь либерализации миграционной политики. И для того, чтобы по итогам этой либерализации не возникли проблемы, с которыми на сегодняшний день столкнулись США и многие европейские страны <5>, нашему государству необходима четко выверенная национальная политика. -------------------------------- <5> Боргулев М. Иммиграционная политика во Франции: выводы и уроки для России // URL: http://www. antropotok. archipelag. ru (дата обращения: 06.04.2012).

В свою очередь, общеизвестно, что в межнациональных браках рождаются более сильные, здоровые и умные дети, что способствует укреплению генофонда самой титульной нации. Собственно все эти факторы в своей совокупности являются решающими в оценке качественных показателей населения страны. Полагаем, что особого интереса заслуживает национальная политика Российского государства, которая напрямую затрагивает интересы как только переезжающих в Российскую Федерацию представителей других наций и народностей, так и уже прибывших подобных мигрантов, получивших гражданство России. При обращении к законодательству в этой области четко просматривается непродуманность и противоречивость многих норм, в особенности дефинитивных. Обратим внимание лишь на несколько наиболее сложных, на наш взгляд, понятий, споры в отношении которых в научных кругах ведутся по сегодняшний день. К ним относятся правовые дефиниции, включающие в себя словосочетание с использованием прилагательного "национальный", такие, например, как "национальная безопасность", "национальная политика", "национальное меньшинство" и т. п., которые, в свою очередь, так или иначе указывают на многонациональный характер Российской Федерации. Так, термин "национальная безопасность" упоминается уже как минимум в двух Концепциях национальной безопасности <6> и ныне действующей Стратегии национальной безопасности Российской Федерации <7>. Однако определение данной дефиниции до сих пор не дано ни в одном российском законе, а следовательно, его частое отождествление в науке с такими понятиями, как "государственная безопасность" <8>, "общественная безопасность" <9>, "федеративная безопасность" <10>, получившими законодательное закрепление, видится вполне логичным. Также не внес ясности в понимание самого прилагательного "национальный" принятый в 2010 г. Федеральный закон "О безопасности" <11>, приравнявший в определении понятия "безопасность" такие разновеликие категории, как "национальная безопасность" и "безопасность", и включивший в их основное содержание все виды безопасности. -------------------------------- <6> Указ Президента России от 17 декабря 1997 г. N 1300 "Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации", в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 52. Ст. 5909. <7> Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 20. Ст. 2444. <8> Кокотов А. Н. Русская нация и российская государственность (конституционно-правовой аспект взаимоотношений): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1995. С. 13. <9> Глебов И. Н. Право национальной безопасности: Монография. М.: МЮИ МВД России, 1998. С. 128; Кардашова И. Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2006. С. 36 - 38, 111, 113 - 115. <10> Мамонов В. В. Понятие и место национальной безопасности в системе конституционного строя России // Журнал российского права. 2003. N 6. С. 5. <11> Федеральный закон "О безопасности" от 29 декабря 2010 г. N 390-ФЗ. Ст. 1 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 1. Ст. 2.

Схожая ситуация происходит и с понятием "национальное меньшинство". Россия в соответствии с Конституцией является многонациональным государством. Следовательно, выделение в ст. 71 и ст. 72 Конституции понятия "национальное меньшинство" <12> ни в коем случае не подчеркивает численную разницу, а указывает на наличие определенной культурной и этнической самобытности данных национальных общностей, права на которые оно обязуется регулировать и защищать. -------------------------------- <12> Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 4. Ст. 445.

Законодательная власть, а вместе с ней и наука до сих пор не сошлись во мнениях по вопросу определения понятия "национальное меньшинство" <13>. Следствием этого является отсутствие систематизированного законодательства. И это при том, что сегодня Россия столкнулась с крайними формами проявления неэффективной политики в отношении национальных меньшинств. Одной из таких форм являются различные проявления экстремизма на религиозной, межнациональной и т. п. почвах. -------------------------------- <13> Тэпс Д. Н. Соотношение понятий национальных меньшинств и коренных малочисленных народов // История государства и права. 2006. N 1.

Именно в этом контексте некоторые ученые считают, что принятие специализированного закона о национальных меньшинствах, где будет четко сформулировано само определение, может привести к излишней напряженности в межнациональных отношениях в стране <14>. Это не является только домыслами, т. к. многие представители национальных меньшинств очень "болезненно" реагируют на использование в их отношении этого понятия <15>. Сегодня многие задаются вопросом, корректно ли вообще в многонациональном государстве выделять кого-то в национальное меньшинство. -------------------------------- <14> Пешперова И. Ю. Международно-правовая регламентация прав коренных народов // Правоведение. 1998. N 1. С. 17. <15> Так, на проведенном 25 февраля 2012 г. в г. Хабаровске форуме по вопросам государственной поддержки национальных меньшинств представители национальных общественных объединений выступили с резкой критикой понятия "национальное меньшинство", которое упоминалось в докладах выступающих.

Ситуацию только усугубляет то, что данная дефиниция закреплена в Основном Законе Российской Федерации - Конституции, имеющей на всей территории высшую юридическую силу. А также то, что данное понятие имеет глубокие исторические корни и используется в международном праве <16>. -------------------------------- <16> Раднаева С. Б. Автономии национальных меньшинств Дальневосточной республики (1920 - 1922 гг.) // Вестник Челябинского государственного университета. 2009. N 32(170). С. 71 - 75.

Еще одним аспектом данной проблемы являются нормы, регулирующие политику в области внешней миграции. Одним из направлений демографической политики Российского государства является контролируемая внешняя миграция населения, в т. ч. и соотечественников по государственной программе переселения <17>. От качества проводимой государством работы в этих направлениях зависит уровень дальнейшего проживания данных переселенцев, но уже со статусом гражданина Российской Федерации. Многие из этих граждан пополнят ряды малочисленных народов России, не являющихся коренными народами и народностями. -------------------------------- <17> Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на 2010 - 2012 годы // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 26. Ст. 282.

Бесспорно, что именно урегулирование механизма правореализации вообще и правоприменения в частности таких правоотношений, как получение гражданства, устройство на работу, обеспечение социальными гарантиями мигрантов, окажет благоприятное воздействие не только на демографическую обстановку в стране, но и на сами межнациональные отношения в российском обществе. Примерами неэффективности, а то и вовсе отсутствия такого механизма являются прежде всего: - трудности в получении российского гражданства одним из членов семьи, находящимся в официально зарегистрированном браке с российским гражданином <18>; -------------------------------- <18> См.: Невеликое переселение народов // Тихоокеанская звезда. 2009. 9 октября; Мазенко Е. Переселение народов - дорогое удовольствие // URL: newspaper. moe-online. ru/view/230058.php (дата обращения: 17.07.2011).

- невозможность реализации прав детей, родившихся в семьях, которые участвуют в программе по переселению соотечественников, на бесплатное дошкольное и школьное образование, а также медицинскую помощь, если их родители еще не оформили все соответствующие документы, а также гражданство России и т. п. Эти и другие примеры способствуют оттоку таких мигрантов, желающих принять российское гражданство, в другие государства с более благоприятным правовым режимом в их отношении. Видится, что миграционную политику государства необходимо рассматривать не только с позиции правового регулирования миграции, но и с позиции проводимой государством национальной политики. Именно данная сфера государственной политики направлена на урегулирование отношений между вышеупомянутыми мигрантами, но уже принявшими гражданство России. Сама область национальной политики, о которой сегодня так много упоминается на различных политических мероприятиях <19>, не имеет ничего общего с необходимостью поддержания гражданского согласия, гармонизации национальных и конфессиональных отношений, а также формирования межэтнической и межкультурной толерантности в обществе. Свидетельством этого служат многочисленные конфликты, возникающие на межнациональной почве. В связи с вышеперечисленными проблемами, возникающими из терминологических споров вокруг таких дефиниций, как "национальная политика", "демографическая политика", "национальное меньшинство", которые являются частями более широкого понятия "национальная безопасность", видится настоятельная необходимость в их законодательном закреплении. Именно принятие Законов "О национальной безопасности", "О национальной политике", "О демографической политике", "О национальных меньшинствах", а также их отлаженная реализация должны помочь людям адаптироваться и бесконфликтно жить друг с другом, не образовывая моноэтнические группировки для собственной защиты. Данные Законы помогут представителям различных национальностей интегрироваться в социум, зная, что закон государства, в которое они приехали жить и работать, защищает их. -------------------------------- <19> См., напр.: Путин В. Национальный вопрос // Российская газета. 2012. 23 января.

Исходя из того, что дефиниции "национальная безопасность", "национальная политика", "национальные меньшинства" используются в международном праве <20>, и в целях унификации законодательства сохранение данных понятий именно в таком сочетании видится наиболее логичным. Для того, чтобы в дальнейшем не возникало противоречий в нормативно-правовых актах в этой сфере, необходимо давать определения этих дефиниций не только в соответствии с международными нормами и принципами, закрепленными в Конституции Российской Федерации, но и с учетом интересов и мнения самих граждан, в отношении которых они принимаются. -------------------------------- <20> Пешперова И. Ю. Права национальных меньшинств и их защита в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе: Дис. ... канд. юридич. наук. СПб., 2010. С. 90 - 104.

Например, в Федеральном законе "О национальной безопасности" под понятием "национальная безопасность" следует понимать "состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства". При этом в следующей статье следует обозначить, что непосредственно обеспечение национальной безопасности является необходимым условием сохранения суверенитета Российской Федерации. Данное разграничение подчеркнет, что дефиниция "национальная безопасность", не имеющая конституционно-правового закрепления, является объединяющим понятием таких конституционно-правовых категорий, как государственная безопасность, общественная безопасность, безопасность личности. В Федеральном законе "О национальных меньшинствах" национальное меньшинство необходимо определить как "группу граждан, являющуюся гражданами Российской Федерации, численно меньшую основной части населения и/или занимающую недоминирующее положение на занимаемой ими территории, обладающую с этнической, религиозной или языковой точки зрения характеристиками, отличающимися от характеристик основной части населения, и проявляющую чувство солидарности в целях сохранения своей самобытности" <21>. Следует также ввести понятие "национальная общность", отметив его равнозначность с дефиницией "национальное меньшинство". Это позволит, сформулировав на законодательном уровне определение к конституционно закрепленному понятию "национальное меньшинство", избежать его использование в других нормативно-правовых актах и в повседневном употреблении. В Федеральном законе "О национальной политике", по нашему мнению, должны быть отражены не только аспекты, касающиеся межнациональных отношений, но и раскрыт правовой механизм миграционной составляющей. Именно она является первоосновой в формировании межнациональных взаимоотношений в государстве. Следующим основным аспектом должен стать уклон на реализацию представителями других национальностей конституционного права на сохранение собственной культуры и традиций, но в контексте изучения и освоения культурных традиций и истории России. -------------------------------- <21> Катько Н. Критерии определения меньшинства // Белорусский журнал международного права. 2001. N 4. С. 34.

Литература

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 4. Ст. 445. 2. Федеральный закон "О безопасности" от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ. Ст. 1 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 1. Ст. 2. 3. Указ Президента России от 17 декабря 1997 г. N 1300 "Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации", в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 52. Ст. 5909. 4. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 20. Ст. 2444. 5. Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на 2010 - 2012 годы // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 26. Ст. 282. 6. Глебов И. Н. Право национальной безопасности: Монография. М.: МЮИ МВД России, 1998. 7. Кардашова И. Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2006. 8. Катько Н. Критерии определения меньшинства // Белорусский журнал международного права. 2001. N 4. 9. Кокотов А. Н. Русская нация и российская государственность (конституционно-правовой аспект взаимоотношений): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1995. 10. Мамонов В. В. Понятие и место национальной безопасности в системе конституционного строя России // Журнал российского права. 2003. N 6. 11. Тэпс Д. Н. Соотношение понятий национальных меньшинств и коренных малочисленных народов // История государства и права. 2006. N 1. 12. Пешперова И. Ю. Международно-правовая регламентация прав коренных народов // Правоведение. 1998. N 1. 13. Пешперова И. Ю. Права национальных меньшинств и их защита в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010. 14. Раднаева С. Б. Автономии национальных меньшинств Дальневосточной республики (1920 - 1922 гг.) // Вестник Челябинского государственного университета. 2009. N 32(170).

Название документа