Совет по международным отношениям и его последние инициативы в области международного морского права

СОВЕТ ПО МЕЖДУНАРОДНЫМ ОТНОШЕНИЯМ И ЕГО ПОСЛЕДНИЕ ИНИЦИАТИВЫ В ОБЛАСТИ МЕЖДУНАРОДНОГО МОРСКОГО ПРАВА <*>

А. В. ОВЛАЩЕНКО

Овлащенко Александр Владимирович, кандидат юридических наук.

В статье проведен анализ последних инициатив в области международно-правового регулирования пространств и природных ресурсов Мирового океана (включая Арктику), выдвинутых одной из самых влиятельных неправительственных организаций США - Советом по международным отношениям (Council on Foreign Relations).

Ключевые слова: Совет по международным отношениям, международное морское право, военно-морская деятельность, международное регулирование рыболовства, морские природные ресурсы Арктики, океаническое соуправление.

The article analyses the latest initiatives in the field of international-law regulation of the World Ocean and the natural resources thereof (including Arctic), put forward by one of the most influential nongovernmental organizations of the USA - the Council on Foreign Relations.

Key words: Council on Foreign Relations, international maritime law, naval activity, international regulation of fishery, maritime natural resources of Arctic, ocean comanagement.

Специалистами в области международных отношений еще в середине 70-х годов прошлого века было замечено, что воздействие национальных и международных неправительственных организаций (НПО и МНПО) на межгосударственные отношения и политику отдельных государств выражается в различных формах - от влияния "национальных секций" МНПО на политику своих правительств до использования правительствами каналов МНПО для зондирования возможности проведения "в жизнь" того или иного решения. Именно с того времени государства, в первую очередь США, все в большей степени используют так называемые неофициальные каналы, одним из которых является участие лиц, причастных к выработке внешнеполитических решений, в различных мероприятиях НПО и МНПО <1>. Возможности последних в настоящее время все шире используются как политическими партиями, так и представителями официальных правительственных кругов для осуществления внешнеполитических целей Вашингтона. -------------------------------- <1> Коваленко И. И. Международные неправительственные организации. М.: Международные отношения, 1976. С. 79.

Современный российский исследователь В. Д. Писарев, упоминая в качестве примера принятие Всемирной программы действий по защите морской среды от загрязнения из наземных источников, отмечает, что отбор как подобных, так и будущих программ и соглашений (как и предварительное согласование принимаемых решений) происходит, как правило, в рамках круглых столов с участием представителей ООН, государств, региональных объединений, частного сектора и "структур гражданского общества". Особо выделяется в обширном ряду структур, организующих подобные форумы, американский неправительственный Совет по международным отношениям (Council on Foreign Relations). В 2008 г. Совет открыл серию "круглых столов" на тему "США и будущее глобального соуправления", в рамках которых рассматривались "ключевые вызовы" и предложения "фундаментальных институциональных реформ", связанных с Советом Безопасности ООН, расширением G-8, "адаптацией" американского суверенитета к новому веку, ответственностью за поддержание и защиту суверенитета в рамках международного права (совсем уж, казалось бы, несвойственная Совету по международным отношениям "забота"), лидерством США и глобальным соуправлением в "век отсутствия полярности". Как пишет В. Д. Писарев, тогда же в этой "серии" Совет организовал и начал реализацию программы "Стратегическое океаническое соуправление", в рамках которой обсуждаются такие проблемы, как "Творческий подход к океаническому соуправлению", "Стратегия сотрудничества в области морской мощи в XXI в.", "Национальный интерес и международное морское право". Подобные круглые столы отправляют своих экспертов из американских "мозговых центров" на глобальные океанические форумы, центральным среди которых является инициированный Францией в 2001 г. периодический Форум по океанам, прибрежным районам и островам. На форуме, который прошел в 2008 г. во Вьетнаме, была разработана программа океанических форумов до 2016 г. (Global Ocean Planning 2006 - 2016). Встречи проходят с участием представителей государств, межправительственных и неправительственных организаций, бизнеса и "гражданского общества". Обсуждаются приоритетные направления действующей системы океанического соуправления, согласовываются проблемы, которые предстоит решить в будущем. Затем эти согласованные предложения вносятся в ООН и проводимые ею саммиты <2>. Таким образом происходит "мягкая" трансформация международного морского права. -------------------------------- <2> Писарев В. Д. Система "океанического соуправления" и российские интересы // Международные отношения России в "новых политических пространствах": Космос. Приполярные зоны. Воздушные и морские пространства. Глобальная информационная сфера / Отв. ред. А. Д. Богатуров. М.: ЛЕНАНД, 2011. С. 87 - 89.

Далее В. Д. Писарев сетует, что Россия, будучи одной из ведущих морских держав, как правило, слабо представлена на таких совещаниях. Хотя, как подчеркивает он, российские лидеры подписали Декларацию Тысячелетия, в которой концепция соуправления определена как важнейший инструмент решения глобальных проблем. "Наша страна, - пишет этот специалист-американист, - недостаточным образом использует свои возможности активно влиять на предлагаемый спектр тем и на согласуемые на подобных форумах акции". Этим, поясняет он, не в последнюю очередь объясняется оставление "за рамками" глобального океанического соуправления ряда вопросов использования планетарной гидросферы. Небезынтересно, что сам Совет по международным отношениям - одна из самых влиятельных неправительственных организаций США - уже "видит" место России в происходящих процессах и дает ей свои, конкретные "рекомендации-указания" по формированию морской политики страны. В этой связи интересно несколько подробнее остановиться на взглядах этой НПО - своеобразного "политического тяжеловеса" на ринге американской внешней политики, теснейшим образом связанной с внешнеполитическим истеблишментом и, по мнению некоторых аналитиков, играющей определяющую роль в формировании концептуальных основ такой политики. Достаточно предметно взгляды Совета представлены на его официальном сайте в документе, излагающем краткое "видение проблем" и озаглавленном "Глобальный океанский режим" ("The Global Oceans Regime") (для настоящей статьи использована обновленная версия документа от 9 января 2012 г. <3>). -------------------------------- <3> The Global Oceans Regime. Publisher: Council on Foreign Relations. URL: http://www. cfr. оrg/africa/global-oceans-re-gime/p21035.

В первую очередь обращает на себя внимание достаточно навязчивое повторение в документе тезиса о том, что только и исключительно благодаря американским ВМС осуществляется сегодня в мире "свобода морской торговли", беспрепятственное функционирование морских и океанских коммуникаций. Возникшее в первой четверти XX в. англо-американское противоречие по поводу приоритетности принципа "Second to none" ("флота, не уступающего какому бы то ни было другому") <4> нашло свое выражение в том, что сегодняшние американские "Navy", как подчеркивают авторы документа Совета по международным отношениям, не уступают совокупности 13 (!) флотов "следующих за США государств". -------------------------------- <4> Иванов Л. Н. Морская политика и дипломатия империалистических держав (между Первой и Второй мировыми войнами): Избранные произведения / Отв. ред. И. М. Лемин. М.: Наука, 1964. С. 37.

Однако, несмотря на такие, с очевидным пафосом, оценки современной "морской мощи" США, среди самих американских военно-морских специалистов присутствуют иные, правда, часто относимые пока к "нетрадиционным", взгляды на реальные возможности ВМС этой страны. Так, офицер Главного управления Военно-морской разведки США, специалист в области политико-стратегических аспектов использования ВМС Дж. Пэтч считает, что глобальная безопасность морских коммуникаций в принципе недостижима <5>. Вообще публикация его статьи в издаваемом медиагруппой "Defence News" журнале "Armed Forces Journal" - авторитетном среди военных специалистов и аналитиков источнике - весьма примечательна. Хотя издатели и оговариваются, что статья отражает только взгляды автора, а не позицию Министерства военно-морского флота, Министерства обороны или правительства США, появление этой статьи не только примечательно, но и симптоматично. Она может служить определенным сигналом (возможно, инициированным самой Военно-морской разведкой) к переоценке или хотя бы к активному обсуждению целого ряда основополагающих и до последнего времени, казалось бы, абсолютно не подлежащих пересмотру основ военно-морской политики и морской стратегии Соединенных Штатов. -------------------------------- <5> Patch J. The Maritime Strategy We Need // Armed Forces Journal. 2007. June. P. 28.

"Крамола" положения, выведенного Дж. Пэтчем, обращает на себя особое внимание, поскольку после нефтяного кризиса 1973 г. такие политика и стратегия были действительно в основном ориентированы на охрану мировых морских торговых путей, от бесперебойного функционирования которых в огромной степени зависит экономика самих США, а также их союзников - Западной Европы и Японии. К тому же военный флот (и на это тоже обращают внимание авторы "обзора проблем" из Совета по международным отношениям) считался и считается в США каналом для распространения американского политического, экономического, военного, культурного и "духовного" влияния в мире <6>. Последнее позволяет некоторым авторам говорить о "явно провинциально-провиденциальной океанской воле США образца конца XX - начала XXI века" <7>. -------------------------------- <6> Латышев А. В. Военно-морская политика США: поиск ориентиров / Политика в XXI веке: вызовы и реалии: Аналитический альманах. М.: Российский институт стратегических исследований, 2007. С. 77 - 78. <7> Замятин Д. Образ и империя // Новая юность. 2007. N 3. С. 117.

На такой "военно-морской волне" Совет по международным отношениям переходит к другим конкретным проблемам морепользования, причем вопросы "американского лидерства" вновь превалируют, несмотря на затеянную авторами документа "игру" в некое "заочное оппонирование". В частности, значительное внимание в этом документе уделяется вопросам мирового рыболовства. Его авторы задаются вопросом: должны ли США проводить еще больше работы, чтобы добиться "решительного" снижения мировой добычи морских биоресурсов? Виртуальные "защитники" отвечают "да": дальнейший упадок мировых рыбных ресурсов, помимо того, что является "моральным бременем" (для США? - Авт.), подрывает интересы национальной безопасности Соединенных Штатов. К исчерпанию рыбных ресурсов ведут в основном нерегулируемый, неподотчетный, неконтролируемый государствами рыбный промысел и сверхкапитализация ("overcapitalization") мирового коммерческого рыболовного флота за счет государственных субсидий. На пути решения этих проблем сторонники активной линии в "регулировании" Соединенными Штатами мирового рыболовства считают целесообразным: во-первых, осуществить полную реализацию положений некоторых национальных актов, касающихся рыболовства (Magnuson-Stevens Act), и увеличить компетенцию Национальной администрации по океану и атмосфере (NOAA) в этой сфере; во-вторых, США должны "настойчиво работать" ("aggressively work"), чтобы уменьшить субсидирование рыболовства в Европе, которое "продвигает сверхкапитализацию и таким образом ведет к глобальному истощению рыбных ресурсов". В этом контексте Соединенным Штатам рекомендуется проводить мероприятия по продвижению в мировом рыболовстве полностью "рыночно ориентированных механизмов". Наконец, "инновационная" американская политика установления ограничений вылова по всем видам рыб (такой подход должен быть введен в США уже в течение промыслового сезона 2012 г.) в очередной раз преподносится в качестве "превосходной модели" для последующего "глобального продвижения". Экологисты в США испытывают "особое волнение" от того факта, что эта страна устанавливает беспрецедентные ограничения в области рыболовства. Для некоторых видов рыб, например корифены (Mahi mahi), такие ограничения будут введены "впервые в истории". Высокую оценку этим "нововведениям" дал директор "Pew Environment Group" Дж. Райхэрт <8>. -------------------------------- <8> Овлащенко А. В. Трансформация современного международного морского права: роль неправительственных организаций США // Международное публичное и частное право. 2012. N 4. С. 19 - 23.

Не стоит особо удивляться ограничительно-консервационистской направленности рыболовной политики США. Нововведения и "ноу-хау" такой политики широко рекламируются в качестве "превосходных моделей" для последующего "глобального продвижения" (правда, в этой связи не стоит забывать, что рацион населения самих Соединенных Штатов, что называется, надежно прикрыт животными белками из иных источников - это птица и мясо). Критики консервационистских подходов утверждают, что новые требования основаны на "некорректных недооценках популяций рыб и могут потенциально угрожать добыванию средств для существования локальных сообществ (один из компонентов концепции "океанического соуправления" в США. - Прим. авт.), зависящих от лова рыбы". Кроме того, критики говорят о том, что управление рыболовством, вообще говоря, вопрос внутренней политики и что Соединенные Штаты имеют "мало прав" говорить другим нациям, что последним необходимо сделать в этой области. В самих США часто звучат слова, что научные данные об истощении рыбных запасов спекулятивно "сверхраздуты" ("the science of overfishing is over-hyped"), как и страшные предсказания о последствиях от ожидаемого "краха рыболовства". Поэтому любые дополнительные "усилия" со стороны США будут уже "дипломатическим перебором" и станут чрезмерным, "неподъемным бременем" для мировой рыбной индустрии. Следующий вопрос, которым задаются члены американского Совета по международным отношениям: должны ли США выступить в качестве инициаторов международных усилий по координации национальных океанических политик? Защитники говорят, что американские обязательства перед международным сообществом - это составная часть девяти приоритетных целей Национального океанского совета (National Ocean Council), поэтому выполнение таких обязательств укрепило бы роль США в качестве "главного архитектора мироустройства". Члены Совета считают, что у США есть уникальная возможность объединить их национальную океанскую политику с наиболее полно реализуемой морской политикой таких стран, как Канада, Япония, Новая Зеландия, Австралия, и с интегрированной морской политикой Европейского союза <9>. Эти "океанские интернационалисты" полагают, что высшие представители администрации, и, возможно, даже сам президент Б. Обама, должны скоординировать такое объединение с главами других государств. Их "лагерь" считает, что эффективного национального океанического соуправления можно будет достичь только в тесном сотрудничестве с другими "международными партнерами". -------------------------------- <9> См.: опубликованные работы А. В. Овлащенко: Международное морское право и формирование морской политики Европейского союза: проблемы взаимодействия // Международное публичное и частное право. 2007. N 5. С. 50 - 55; Политика США в отношении Мирового океана и формирование морской политики Европейского союза // Политика в XXI веке: вызовы и реалии: Аналитический альманах. М.: Российский институт стратегических исследований, 2007. N 7(17). С. 118 - 148; Морская политика Европейского союза // Мировая экономика и международные отношения. 2007. N 7. С. 13 - 19; ЕС: единая морская политика как императив // Современная Европа. 2008. N 1. С. 42 - 51; Морская политика ЕС в свете интеграционных теорий // ПОЛИС (Политические исследования). 2009. N 2. С. 139 - 146.

Противники такого подхода говорят, что Соединенные Штаты должны сосредоточить свои усилия на улучшении управляемости их собственных вод. Они считают, что международные усилия по координации национальных морских политик различных государств будут фактически бесплодными - или из-за значительных разногласий по ключевым вопросам развития международных морских отношений, или же из-за чрезвычайно существенной разницы в политико-экономических потенциалах государств по реализации такой координации. В целом признавая наличие океанских проблем, такие оппозиционеры предлагают лучше сосредоточиться на более срочных международных проектах, таких, например, как... противостояние ядерной программе Ирана. Рассматривая возможности для укрепления глобального океанического соуправления (Global Ocean Governance), члены Совета по международным отношениям отмечают, что есть серия мер - формальных и неформальных, которые могут быть использованы для укрепления позиций США в таком соуправлении. Однако в качестве первой же меры указано их окончательное присоединение к UNCLOS (Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. - Прим. авт.). На таком "фундаменте", как полагают члены Совета, Соединенные Штаты смогут начать выявлять до настоящего времени "недогруженные режимы" (эти режимы давно выявлены и "перезагружены" США, причем под их национальные интересы. - Прим. авт.), обновлять Соглашение двадцатого века, отражая в нем современные "океанские изменения", и в некоторых случаях выступать с дипломатическими инициативами и новаторством, касающимися новых институтов и режимов. Вообще вопрос ратификации Конвенции 1982 г. Соединенными Штатами выделен в рассматриваемом документе Совета по международным отношениям особо. Авторы документа полагают, что окончательное присоединение к этому международному договору способствовало бы его дальнейшей надежности и сделало бы США полноправным партнером в глобальном океаническом соуправлении. При однозначной констатации авторами документа центральной роли США в "содержательном наполнении" Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. они одновременно указывают на негативный характер того факта, что, не ратифицировав - в отличие от 162 стран и Европейского союза - эту Конвенцию, Соединенные Штаты поставили себя в один ряд с такими государствами ("горсткой прибрежных стран"), как Сирия, Северная Корея и Иран, поступившими аналогично. Одним из центральных аргументов все более срочного присоединения к Конвенции 1982 г., и это тоже отражено в документе Совета по международным отношениям, считаются в США проблемы "тающей Арктики" ("melting Arctic"). Указывается, что, отклоняя эту Конвенцию, Соединенные Штаты "замораживают" себя вне процесса принятия важных международных решений, буквально утрачивая место за столами принятия решений в области арктических проблем. Несмотря на позицию последовательной интернационализации таких проблем, в документе тем не менее рассматривается вопрос о том, должны ли Соединенные Штаты стремиться к более определенной многосторонней арктической стратегии. При этом теперь уже не "тающая", а "открытая" Арктика вновь позиционируется "неотъемлемо" ("inherently") международной проблемой. Среди прочего утверждается сущностная важность экосистемного подхода при управлении хозяйственной деятельностью в Арктике. Интересно, что "полисмейкеры" из Совета по международным отношениям, архитекторы "нового мирового порядка" и тут остаются верны себе, когда пишут о том, что ратификация Соединенными Штатами Конвенции 1982 г. (как известно, совсем недавно Соединенные Штаты в очередной раз не ратифицировали Конвенцию 1982 г.) обеспечила бы "твердую юридическую основу, на которой можно построить изящные и эффективные структуры соуправления для этого геостратегически критического региона". На таком творческом подъеме и с таким "запевом" члены Совета идут еще дальше, предлагая США быть "пионерами" в создании морского заповедника на... Северном полюсе, что, очевидно, должно символически "экологизировать" всю Арктику. С другой стороны, они же вполне трезво предлагают наделить Арктический совет компетенцией в сфере безопасности. Заканчиваются аргументы сторонников мультилатерального управления в Арктике призывом к активизации роли США в этом регионе, занятием этой страной ведущей позиции в развитии многосторонних арктических инициатив, подобных той (как многозначительно напоминается в документе Совета по международным отношениям) "авангардной роли", которую сыграли США 50 лет назад в ходе обсуждения и заключения Договора об Антарктике. Противники таких взглядов утверждают, что вполне достаточно недавно изданных президентских директив о национальной безопасности и о внутренней безопасности (National Security Presidential Directive, Homeland Security Presidential Directive), которые "обновляют" арктическую политику США. Они считают, что у Соединенных Штатов есть непосредственно их касающиеся стратегические проблемы за пределами Арктики. Авторы документа полагают, что любое "сотрудничество" с Канадой в вопросе о дискуссионном статусе Северо-Западного прохода (North-West Passage), ставшего уже традиционным предметом разногласий между этими странами, могло бы "подорвать свободу навигации" для американских ВМС в других районах мира, в первую очередь в Ормузском и Тайваньском проливах. Такая обеспокоенность национальной безопасностью США, как подчеркивают сторонники этого "лагеря", должна перевешивать преимущества от сотрудничества в области всеобщей безопасности в Арктике, ее экономического использования и охраны окружающей среды. Противники многостороннего подхода к арктическим проблемам рассматривают Арктический совет как "сам по себе прекрасный", но его дальнейшее укрепление (в качестве шагов по такому укреплению названа встреча членов Арктического совета в мае 2011 г. в Гренландии, причем, и на что особо обращено внимание, с участием госсекретаря США Х. Клинтон, а также создание постоянного секретариата этого Совета в норвежском городе Тромсе) будет расходиться с американскими интересами, которым, по заведенным во внешнеполитическом истеблишменте взглядам, "угрожает" любой новый многосторонний международный орган, якобы создающийся лишь для того, чтобы ограничить американскую свободу. Наконец, учитывая территориальное доминирование в Арктике двух стран - России и Канады, будущая арктическая дипломатия США, считают они, будет более эффективно выстраиваться по линии двусторонних отношений с каждым из этих государств (при этом вполне просматривается желание США занять положение "третьего радующегося". - Прим. авт.), а не посредством более широких многосторонних инициатив. А вот какие рекомендации в области океанического соуправления дает американский Совет по международным отношениям другим странам (этот раздел документа так и называется - "Национальные океанские политики для прибрежных государств"). В идеале, пишут авторы документа, создание всеохватывающей и интегрированной океанической политики США должно "немедленно сопровождаться" подобными усилиями в других морских странах, включая Бразилию, Россию, Индию и Китай (так называемые страны BRIC). Роль этих стран будет важна, подчеркивают они, в создании такой океанской политики, которая, в свою очередь, создает "связанный гобелен" ("coherent tapestry") глобального соуправления. Было бы идеальным, снова пишут авторы документа, если бы в ближайшие годы в странах BRIC было поручено их высшему официальному лицу, а в некоторых случаях - главе государства установить и поддерживать связь с другими прибрежными государствами и региональными организациями с целью координации "режимов океанского соуправления" ("ocean governance regimes"). При использовании механизмов Программы региональных морей ЮНЕП наилучшая возможность для таких усилий существует на региональном уровне, а затем, через посредство ООН, эти "региональные усилия" могут быть скоординированы глобально (тем не менее в другом месте этого же документа Программа региональных морей - это воистину "детище" внешней морской политики и дипломатии США - уже подвергается критике за ее "мозаичность", фрагментарность и т. п.). В итоговых долгосрочных предложениях Совета по международным отношениям (как указано в самом документе, эти рекомендации отражают взгляды двух специалистов в области проблем океанского соуправления - С. Патрика и С. Борджерсона) рекомендуется с целью увеличения эффективности "глобального океанского режима соуправления" прежде всего "укрепить и обновить" Конвенцию 1982 г. Последняя и связанные с ней соглашения, как подчеркивают эти два специалиста, продолжают оставаться фундаментом "международной океанской политики". Однако, чтобы оставаться и дальше "релевантным и эффективным", соглашение 30-летней давности должно включить в себя следующие изменения: признание и защиту уникальных областей в "зонах культурного наследия"; использование рыночно ориентированных методов в коммерческом рыболовстве, особенно в открытом море; рост числа морских охраняемых зон во всем мире. По их мнению, ст. 234 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. "Покрытые льдом районы" должна быть расширена, чтобы лучше управлять увеличивающимся доступом к "открывающейся Арктике" (для авторов документа "тающая Арктика" и "открывающаяся Арктика" суть две фазы единого процесса - первое, в его естественно-научном аспекте, неизбежно влечет за собой политико-правовое и экономическое второе; именно на таком положении строится сегодня арктическая политика и дипломатия США. - Прим. авт.). Среди остальных проблем, на решение которых США должны подвигнуть другие государства, выделены, в частности, односторонние притязания Китая на все Южно-Китайское море, проблема перекрывающихся исключительных экономических зон и континентальных шельфов сопредельных и противолежащих стран в различных регионах мира, и пр. Рассматривая вопросы институциональной поддержки осуществления новых управленческих подходов, авторы документа пишут о том, что многие связанные с океаническим соуправлением проблемы не могут решаться - не потому, что такие подходы плохи, а потому, что слабые страны не могут провести их в жизнь. Следовательно, миссия развитых стран заключается в том, чтобы помочь таким странам контролировать морские "экологические переменные" (понятно, что в рамках экосистемного подхода) и в итоге встать на путь океанического соуправления. При этом вряд ли могут возникнуть два различных мнения относительно того, кому же на самом деле отведена роль "дирижера" в таком планируемом американским неправительственным Советом по международным отношениям "морском оркестре" государств.

Название документа