Проблемы и перспективы банковской интеграции в ЕЭП в свете европейского опыта формирования банковского союза

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ БАНКОВСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ В ЕЭП В СВЕТЕ ЕВРОПЕЙСКОГО ОПЫТА ФОРМИРОВАНИЯ БАНКОВСКОГО СОЮЗА

В. Е. ПОНАМОРЕНКО

Понаморенко Владислав Евгеньевич, доцент кафедры "Денежно-кредитные отношения и монетарная политика" ФГОБУ ВПО "Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации" (Финансовый университет), генеральный директор Некоммерческого партнерства "Евразийский центр сравнительных исследований". Кандидат юридических наук, доцент. Научная специализация - финансовое право России, финансовое право ЕврАзЭС (с акцентом на банковскую и валютную проблематику). Родился 27 октября 1977 г. в г. Ставрополе. В 1999 г. с отличием окончил Ставропольский государственный университет по специальности "Юриспруденция". С 1999 по 2002 г. обучался в очной аспирантуре Ставропольского государственного университета. Автор (соавтор) более 50 публикаций (статей, монографий, учебников, учебных пособий), в их числе: "Финансовое право: Учебник" (М., 2012); "Финансовое право Евразийского экономического сообщества: Учебное пособие" (Воскресенск, 2012); "Валютное регулирование и валютный контроль: Учебное пособие (М., 2011); "Финансово-правовые аспекты и финансовая политика инновационного развития современной российской экономики: Коллективная монография" (М., 2011); "Правовое регулирование отношений в сфере финансов: от теории к практике: Монография" (М., 2011).

В статье рассматриваются современное состояние, проблемы и перспективы гармонизации банковского законодательства государств - участников единого экономического пространства через призму европейского опыта формирования банковского союза.

Ключевые слова: Евразийское экономическое сообщество, единое экономическое пространство, Европейский союз, банковский союз, интеграционные процессы, гармонизация, банковская система.

Problems and prospects for banking integration at CES in light of European experience in the formation of banking union V. E. Ponamorenko

The purpose of this article is to review the current status, problems and prospects for harmonization of banking legislation of the Single Economic Space in the light of the European experience of formation of Banking Union.

Key words: Eurasian Economic Community, Single Economic Space, European Union, Banking Union, integration processes, harmonization, banking sector.

Интенсивное развитие в последние годы финансовой интеграции на евразийском пространстве обусловлено переходом государств - участников данного процесса на новый уровень интеграционного взаимодействия (единое экономическое пространство (далее - ЕЭП)) и постановкой амбициозной цели в виде создания в среднесрочной перспективе Евразийского экономического союза (далее - ЕврАзЭС). Учитывая, что в целом данные интеграционные процессы развиваются по европейской модели, полезным представляется сопоставить стадии развития банковской интеграции в Европейском союзе (далее - ЕС) и ЕЭП и сформулировать на основе данного сопоставления предложения по стимулированию интеграционных процессов в банковской сфере в рамках ЕЭП.

Правовые основы банковской интеграции в ЕврАзЭС

Начало правового оформления интеграционных процессов в банковской сфере государств - членов ЕврАзЭС можно отнести к середине 2000-х гг., когда Постановлением Бюро Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС от 14 апреля 2005 г. N 10 были утверждены Рекомендации по гармонизации законодательства государств - членов ЕврАзЭС в сфере регулирования банковской деятельности (далее - Рекомендации). Целью данных Рекомендаций являлась подготовка предложений по совершенствованию и унификации законодательства государств - членов ЕврАзЭС в сфере регулирования банковской деятельности в государствах Сообщества. В Рекомендациях уделяется внимание следующим направлениям гармонизации банковского законодательства: сближение содержания экономических нормативов, устанавливаемых центральными (национальными) банками для банков и других финансовых учреждений; упорядочение требований в отношении лицензирования, в том числе в целях обеспечения более жестких требований органа надзора, призванных обеспечить создание в банках мощных и эффективных внутренних систем управления рисками для осуществления мониторинга и утверждения новых направлений деятельности и новых продуктов; закрепление права использовать термин "банк" в своем наименовании только тем организациям, которым разрешено принимать средства населения во вклады. Через пять лет после принятия Рекомендаций был сделан очередной шаг к гармонизации банковского законодательства государств - членов ЕврАзЭС: Постановлением Бюро МПА ЕврАзЭС от 6 апреля 2010 г. N 8 утверждена Концепция Основ банковского законодательства ЕврАзЭС, предполагающая принятие в последующем уже не рекомендательного акта, а документа прямого действия в отношении государств - членов ЕврАзЭС. Основы банковского законодательства ЕврАзЭС - основополагающий нормативный правовой акт Сообщества, устанавливающий единые для государств - членов ЕврАзЭС основные начала правового регулирования банковской деятельности, принципы и механизмы функционирования банковских систем, определяющий статус Центрального (Национального) банка, порядок создания и деятельности банков, небанковских кредитных организаций, осуществления ими банковских операций и иной деятельности. Целями разработки Основ являлись: содействие экономической интеграции государств - членов ЕврАзЭС путем сближения их банковских систем; создание правовых условий для унификации и гармонизации банковских законодательств государств - членов ЕврАзЭС; обеспечение функционирования банковских систем государств - членов ЕврАзЭС на основе единых принципов. В Концепции Основ отмечается, что в государствах - членах ЕврАзЭС создан необходимый правовой механизм регулирования отношений в банковской сфере, в то же время необходимо учитывать существующие в государствах - членах ЕврАзЭС различия в подходах к осуществлению банковской деятельности. Согласно Программе законотворческой деятельности Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС <1>, не позже 2014 г. Постоянной комиссией МПА ЕврАзЭС по экономической политике должны быть подготовлены законопроектные предложения по разработке Основ банковского законодательства ЕврАзЭС. -------------------------------- <1> Измененную Программу см. в материалах по итогам заседания Постоянной комиссии по правовым вопросам 21 ноября 2012 г. // URL: http://www. ipaeurasec. org/comission/docs. php7cat_id=11&com_id=1 (дата обращения: 29.12.2012).

Таким образом, необходимо отметить, что интеграционные процессы в банковской сфере в рамках ЕврАзЭС развиваются достаточно медленно, вследствие чего более эффективной и высокоскоростной представляется банковская интеграция в рамках ЕЭП России, Казахстана и Беларуси. Фундамент интеграции в рамках ЕЭП был заложен Декларацией глав государств - членов ТС и ЕЭП о евразийской экономической интеграции от 18 ноября 2011 г., в которой в качестве одного из основных направлений предусмотрены обеспечение эффективного функционирования общего рынка услуг и капитала, дальнейшее сближение, гармонизация национальных законодательств, а также унификация в сферах, определенных соглашениями, составляющими договорно-правовую базу Единого экономического пространства, совершенствование наднациональных институтов. В Соглашении о создании условий на финансовых рынках для обеспечения свободного движения капитала (Москва, 9 декабря 2010 г.) стороны Соглашения (Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация) определили различные меры в банковской сфере, на рынке ценных бумаг и в сфере страхования, которые стороны осуществляют в целях реализации указанного Соглашения. Последним из важнейших для развития ЕЭП документов явились Рекомендации по гармонизации законодательства и созданию единых условий доступа государств - членов ЕЭП в различных секторах услуг: финансовые услуги (на основе сравнительно-правового анализа национальных законодательств) <2>. В Рекомендациях рассмотрены основные направления и предложены меры по гармонизации законодательного регулирования в сфере финансовых услуг. -------------------------------- <2> Утверждены Постановлением Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС от 21 ноября 2012 г. N 11.

В соответствии с Календарным планом разработки документов в целях реализации Соглашений, формирующих Единое экономическое пространство <3>, к концу 2013 г. должно быть подписано Соглашение о требованиях к осуществлению деятельности на финансовых рынках государств - участников ЕЭП, предусматривающее направления и порядок гармонизации национальных законодательств Сторон, в частности, в сфере требований и условий выдачи лицензий на осуществление видов деятельности в секторах банковских услуг, страховых услуг и услуг на рынке ценных бумаг. -------------------------------- <3> Утвержден решением Совета Евразийской экономической комиссии от 14 мая 2012 г. N 29.

Параллельно с гармонизацией банковского законодательства стран ЕврАзЭС идет процесс институциализации банковского регулирования и надзора на уровне ЕврАзЭС. В рамках различных интеграционных проектов на евразийском пространстве созданы специализированные банковские институты, призванные стать финансово-банковским механизмом реальной межгосударственной интеграции и основой для развития платежно-расчетных отношений между странами ТС и ЕЭП. Так, на основании Межгосударственного соглашения, подписанного 12 января 2006 г., уполномоченными представителями Российской Федерации и Республики Казахстан <4> учрежден Евразийский банк развития (ЕАБР), являющийся международной финансовой организацией, призванной содействовать экономическому росту государств-участников, расширению торгово-экономических связей между ними и развитию интеграционных процессов на евразийском пространстве путем осуществления инвестиционной деятельности. -------------------------------- <4> В 2009 г. Республика Армения и Республика Таджикистан, в 2010 г. - Республика Беларусь, а в 2011 г. - Кыргызская Республика стали полноправными участниками Банка.

Деятельность Банка направлена как на создание условий для устойчивого экономического развития и углубление интеграционных процессов между государствами - участниками ЕАБР, так и на решение задач по преодолению ими последствий мирового финансово-экономического кризиса. Приоритетными задачами ЕАБР являются: привлечение новых государств-участников; финансирование инвестиционных проектов, имеющих интеграционный эффект; предоставление технического содействия в реализации проектов, имеющих интеграционный эффект; осуществление исследований по вопросам экономической интеграции; обеспечение сбалансированной диверсификации инвестиционного портфеля по регионам государств-участников. ЕАБР является управляющим средствами Антикризисного фонда ЕврАзЭС. Банк финансирует в государствах-участниках инвестиционные проекты на общую сумму свыше 3 млрд. долл. Уставный капитал Банка превышает 1,5 млрд. долл. США. Он сформирован за счет взносов государств-участников.

Развитие банковской интеграции в Европейском союзе и в еврозоне

Сегодня Европейский союз прошел стадии банковской интеграции, выразившиеся в принятии Первой и Второй банковских директив, Консолидированной банковской директивы и изменений к ней <5>, однако достигнутый уровень интеграции государств ЕС в банковской сфере признается европейцами недостаточным для противостояния системным рискам и кризисам. Так, на повестке дня Европейского союза стоит вопрос реализации проекта Глубокого и подлинного Экономического и валютного союза (deep and genuine EMU). -------------------------------- <5> Первая директива Совета ЕЭС от 12 декабря 1977 г. N 77/780/ЕЭС "О координации законодательства, правил и административных положений, регулирующих порядок организации и деятельности кредитных организаций"; Вторая директива Совета ЕЭС от 15 декабря 1989 г. N 89/646/ЕЭС "О координации законодательства, правил и административных положений, регулирующих порядок организации и деятельности кредитных организаций, и внесении изменений в Директиву 77/780/ЕЭС"; Директива ЕС от 20 марта 2000 г. N 2000/12/ЕС "Об учреждении и деятельности кредитных организаций" (Консолидированная директива); Директива Европейского парламента и Совета от 14 июня 2006 г. N 2006/48/ЕС "Об учреждении и деятельности кредитных организаций" (измененная Консолидированная директива).

Предпосылками углубления интеграции в еврозоне являются следующие: финансовый кризис обнаружил нехватку сильных интегрированных учреждений <6>; -------------------------------- <6> Созданная в 2010 г. система макропруденциального надзора (в виде Европейского совета по системному риску) и микропруденциального надзора (в виде Европейского надзорного ведомства (ESAs), состоящего из Европейской службы банковского надзора (EBA), Европейской службы надзора в области ценных бумаг (ESMA), Европейской службы надзора в области страхования и профессионального пенсионного обеспечения (EIOPA)), признана недостаточной защитной мерой против системных кризисов.

осознана потребность разорвать порочный круг между банками и государствами, который ослабляет финансы стран еврозоны на грани угрозы самому существованию Экономического и валютного союза (ЭВС); обоснована необходимость преодоления финансовой фрагментации путем централизации банковского надзора. Как отмечается в документах Еврокомиссии, асимметрия между интегрированными финансовыми рынками, с одной стороны, и все еще национально сегментированной архитектурой финансовой стабильности - с другой привели к несоответствующей координации среди компетентных органов на всех стадиях текущего кризиса <7>. -------------------------------- <7> A blueprint for a deep and genuine economic and monetary union Launching a European Debate. P. 3 // URL: http://ec. europa. eu/commission_2010-2014/president/news/archives/2012/11/pdf/blueprint_en. pdf (дата обращения: 29.12.2012).

Фундаментальная реформа Экономического и валютного союза основана на четырех строительных блоках: интегрированная финансовая система, интегрированная бюджетная система, интегрированная система экономической политики, меры по обеспечению необходимой демократической легитимности и подотчетности <8>. -------------------------------- <8> Кризисная консолидация: "Будущее Европы" в новом мировом порядке - итоги "мозгового штурма" // URL: http://www. regnum. ru/news/polit/1572990.php (дата обращения: 29.12.2012).

Цель проекта глубокого и подлинного ЭВС - движение к Полному финансовому и экономическому союзу (Full fiscal and economic union). В таком глубоком и подлинном ЭВС экономическая и фискальная политика государств-членов должны подвергнуться более глубокой координации и контролю на европейском уровне.

Этапы движения к подлинному ЭВС

На первом этапе (в течение следующих 6 - 18 месяцев) приоритет должен быть отдан полному развертыванию новых экономических инструментов управления и внедрению Единого надзорного механизма (Single Supervisory Mechanism), после чего предусмотрено внедрение Единого механизма работы с проблемными банками (Single Resolution Mechanism for banks). Второй этап (18 месяцев - 5 лет) предполагает бюджетную интеграцию (включая возможность требовать пересмотра государственного бюджета в соответствии с европейскими обязательствами), углубление координации в области налогообложения и занятости. Третий этап (начнется не ранее чем через 5 лет) - учреждение автономного бюджета еврозоны, предусматривающего бюджетную обеспеченность ЭВС <9>. -------------------------------- <9> A blueprint for a deep and genuine economic and monetary union Launching a European Debate. P. 12 // URL: http://ec. europa. eu/commission_2010-2014/president/news/archives/2012/11/pdf/blueprint_en. pdf (дата обращения: 29.12.2012).

В мае 2012 г. Европейским центральным банком (ЕЦБ) была выдвинута идея Банковского союза, который мог бы объединить или государства еврозоны, или большинство стран ЕС. Предполагается, что Банковский союз позволит укрепить национальные банки, снизить их зависимость от правительственных финансов, предоставляемых для выкупа суверенных долгов. Кроме того, задачами Банковского союза будет ужесточение надзора в банковском секторе еврозоны, а также создание общеевропейской системы защиты вкладов. В документах Еврокомиссии указывается, что финансовая фрагментация должна быть преодолена путем централизации банковского надзора, что позволит странам еврозоны иметь уверенность в качестве и беспристрастности банковского надзора. Банковский союз был бы в состоянии прекратить распад финансового рынка ЕС и гарантировать разумно равные условия финансирования для домашних хозяйств и бизнеса через ЕС <10>. В случае формирования такого союза для прямой рекапитализации европейских банков могли бы быть использованы средства создаваемого Европейского механизма стабилизации (ESM) <11>. -------------------------------- <10> A blueprint for a deep and genuine economic and monetary union Launching a European Debate. P. 10 // URL: http://ec. europa. eu/commission_2010-2014/president/news/archives/2012/11/pdf/blueprint_en. pdf (дата обращения: 29.12.2012). <11> В целях прямой финансовой поддержки стран ЕС по инициативе Комиссии в мае 2010 г. были установлены два временных кризисных механизма оздоровления: Европейский фонд финансовой стабилизации (European Financial Stability Facility (EFSF)) и Европейский механизм финансовой стабилизации (European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM)). В 2011 г. в ЕС было принято решение о создании постоянного Европейского механизма стабилизации (European Stability Mechanism, ESM) - финансового фонда размером 500 млрд. евро, который усилит потенциал Европейского фонда финансовой стабильности - EFSF. 47,5% всех ресурсов ESM предоставят Германия (190 млрд. евро) и Франция (142,7 млрд. евро). ESM был фактически введен с октября 2012 г., он должен получить дальнейшее развитие в Европейский валютный фонд, наделенный соответствующими полномочиями.

В сентябре 2012 г. Еврокомиссией были опубликованы предложения по созданию единого регулятора для банков на базе ЕЦБ <12>. -------------------------------- <12> Proposal for a Council Regulation Conferring Specific Tasks on the European Central Bank Concerning Policies Relating to the Prudential Supervision of Credit Institutions. Brussels, 12.09.2012; Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EU) N 1093/2010 establishing a European Supervisory Authority (European Banking Authority) as regards its Interaction with Council Regulation (EU) N .../... Conferring Specific Tasks on the European Central Bank Concerning Policies Relating to the Prudential Supervision of Credit Institutions. Brussels, 12.09.2012; Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. A Road map to Banking Union. COM (2012) 510 final. Brussels, 12.09.2012.

13 декабря 2012 г. Совет ЕС утвердил свою позицию по роли ЕЦБ в надзоре за европейскими банками для принятия пакета нормативных актов Европейским парламентом до конца 2012 г. <13>. -------------------------------- <13> Council Agrees Position on Bank Supervision. Council of the European Union. Brussels. 13 December 2012. 17739/12.

В завершение создания Банковского союза должны функционировать: единый надзорный механизм; общая система страхования вкладов; интегрированная структура антикризисного управления <14>. -------------------------------- <14> Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. A Road map to Banking Union. COM (2012) 510 final. Brussels. 12.09.2012. P. 3 - 6 // URL: http://ec. europa. eu/internal_market/finances/docs/committees/reform/20120912-com-2012-510_en. pdf.

Первым и важнейшим шагом на этом пути будет создание Единого надзорного механизма (ЕНМ), который впоследствии должен быть дополнен Единым механизмом работы с проблемными банками (ЕМРПБ). 12 сентября 2012 г. Комиссия предложила законопроекты о создании Единого надзорного механизма, составленного из ЕНМ и национальных регуляторов <15>, и коррективы Положения 2010 г., основывающего Европейское банковское ведомство (EBA), чтобы приспособить последнее к созданию Единого надзорного механизма и гарантировать баланс в принятии решений между участниками еврозоны и государствами, не относящимися к еврозоне <16>. -------------------------------- <15> URL: http://ec. europa. eu/internal_market/finances/docs/committees/reform/20120912-com-2012-511_en. pdf (дата обращения: 29.12.2012). <16> URL: http://ec. europa. eu/internal_market/finances/docs/committees/reform/20120912-com-2012-512_en. pdf (дата обращения: 29.12.2012).

ЕНМ должен гарантировать полный обмен информацией между банковскими регуляторами. ЕНМ, как предложено Комиссией, основан на передаче на европейский уровень определенных, ключевых надзорных полномочий в отношении банков, основанных в государствах - членах еврозоны, и для банков, основанных в государствах - членах, которые не входят в еврозону, но решат вступить в Банковский союз. В качестве дополнения деятельность European Banking Authority (EBA) будет скорректирована по отношению к новой структуре банковского надзора, чтобы гарантировать целостность Единого рынка <17>. Эффективное воздействие ЕНМ на EBA будет исследовано в обзоре, который будет представлен Еврокомиссией ко 2 января 2013 г. в соответствии со ст. 81 Директивы ЕС N 1093/2010, основывающей европейские надзорные ведомства, Директивой ЕС N 1094/2010 и Директивой ЕС N 1095/2010 <18>. Предложенные поправки регулирования EBA гарантируют, что EBA может продолжить выполнять свою миссию эффективно, в том числе во взаимодействии с ЕНМ. -------------------------------- <17> A blueprint for a deep and genuine economic and monetary union Launching a European Debate. P. 17, 18. <18> Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. A Road map to Banking Union. COM (2012) 510 final. Brussels. 12.09.2012 // URL: http://ec. europa. eu/internal_market/finances/docs/committees/reform/20120912-com-2012-510_en. pdf. P. 6 (дата обращения: 29.12.2012).

Единый надзорный механизм будет состоять из ЕЦБ и национальных регуляторов и вступит в силу с 1 марта 2014 г. (через год после вступления в силу законодательства). ЕЦБ будет осуществлять пруденциальный надзор за кредитными организациями, зарегистрированными в странах ЕС - участницах еврозоны, и обладать всеми полномочиями национальных регуляторов данных стран. При осуществлении пруденциального надзора ЕЦБ будет подотчетен Европейскому парламенту и Совету ЕС. Четкое разделение между функциями ЕЦБ в области денежного регулирования и пруденциального надзора будет обеспечено за счет создания отдельных органов управления и административных подразделений. В частности, будет создан Совет по надзору, в который войдут четыре представителя ЕЦБ и по одному представителю от национальных центральных банков или регуляторов. Управляющий совет ЕЦБ (ключевой орган управления) будет ответствен за принятие решений, но может делегировать часть полномочий Совету по надзору. Для банков наблюдение ЕНМ будет введено постепенно: 1 июля 2013 г. - для системно значимых банков <19> и 1 января 2014 г. - для всех других банков. Поэтому к 1 января 2014 г. все банки в еврозоне подпадут под европейское наблюдение. -------------------------------- <19> Первоначально под надзор подпадут 150 банков еврозоны. Речь идет обо всех банках, баланс которых превышает 30 млрд. евро или составляет свыше 20% ВВП той страны, в которой он зарегистрирован.

При этом прямой выкуп плохих банковских долгов через механизм стабильности, ESM, по заявлению Германа Ван Ромпея, главы Европейского совета, может начаться уже в 2013 г. <20>. -------------------------------- <20> URL: http://www. kommersant. ru/doc/2049862 (дата обращения: 29.12.2012).

Таким образом, европейская банковская интеграция сегодня является одним из важнейших направлений взаимодействия государств еврозоны. Проецируя происходящие в ЕС изменения на интеграционные процессы в ЕЭП, сформулируем предложения по дальнейшей интеграции банковских систем государств - участников ЕЭП ЕврАзЭС: интенсификация процесса гармонизации банковского законодательства государств - членов ЕврАзЭС, и прежде всего в рамках ЕЭП; дальнейшая эволюция Евразийского банка развития как института, способного оказывать значительное воздействие на взаимодействие институтов в финансовой сфере; придание более значимой антикризисной роли Антикризисному фонду ЕврАзЭС (по примеру Европейского механизма стабилизации); формирование организационно-правовых предпосылок для создания Евразийского центрального банка как единого эмиссионного центра для государств ЕЭП (затем и ЕврАзЭС), а также как органа банковского надзора; создание Евразийского органа макропруденциального надзора; придание Евразийской экономической комиссии ЕЭП полномочий в бюджетной и налоговой сфере (по примеру Европейского парламента и Европейской комиссии); заключение Соглашения о единых правилах регулирования банковской деятельности между государствами - участниками ЕЭП. При формулировании и реализации данных инициатив, безусловно, необходимо учитывать, что ЕС прошел в своем развитии этап экономической и валютной интеграции, на положительном опыте которого на новый уровень интеграционного взаимодействия в бюджетной и банковской сферах сегодня выходят государства еврозоны. Тем не менее представляется, что положительный опыт ЕС в части разноскоростной и разноуровневой интеграции (ЕС - еврозона), а также в части создания институциональных и правовых основ интеграции может быть заимствован в интеграционных моделях ЕврАзЭС и ЕЭП.

Список литературы

1. Рекомендации по гармонизации законодательства государств - членов ЕврАзЭС в сфере регулирования банковской деятельности // СПС "КонсультантПлюс".

Название документа