О необходимости совершенствования управления миграцией в Российской Федерации

О НЕОБХОДИМОСТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ МИГРАЦИЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

П. Б. МУЗЫЧЕНКО

Музыченко П. Б., кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета.

Возможность управления процессами миграции, не нарушая гражданских и политических прав граждан, является одной из основных и сложнейших задач государства. Для эффективной работы в этом направлении требуется целенаправленное воздействие на этот процесс. В первую очередь для этого необходимо грамотно организовать учет населения.

Ключевые слова: миграция, управление, регулирование, миграционные потоки, регистрационный учет, учет населения.

Possibility of management of migration processes, without breaking the civil and political rights of citizens, is one of the main and most difficult objectives of the state. Effective work in this direction needs purposeful impact on this process. For this purpose first of all it is necessary to organize the accounting of the population competently.

В настоящее время все больше ученых Российской Федерации указывают на необходимость совершенствования применяемых государством мер в сфере управления миграцией населения. Очевидно, что принятие в последние годы значительного количества правовых актов, регулирующих данную сферу правоотношений, не позволило адаптировать миграционные потоки в стране применительно к государственным стратегическим интересам. Президент Российской Федерации В. В. Путин в Послании Федеральному Собранию от 12.12.12 сказал "...считаю обоснованным и необходимым ужесточить наказания за незаконную миграцию, за нарушения в сфере регистрационного учета" <1>. И до этого, в своей статье "Россия: национальный вопрос", опубликованной 23 января 2012 г. в "Независимой газете", он также прямо указал, что "...граждан серьезно волнуют, а скажем прямо - раздражают, многие издержки, связанные с массовой миграцией - как внешней, так и внутрироссийской... Нам надо на порядок повысить качество миграционной политики государства..." <2>. -------------------------------- <1> Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2012 // Российская газета. 2012. 13 дек. N 287. <2> Путин В. В. Россия: национальный вопрос / В. В. Путин. Авторская статья от 23.01.2012 // http://www. putin2012.ru (дата обращения 23.12.2012).

Данная ситуация, по мнению автора, напрямую связана с недостаточно четким разграничением приоритетности задач, требующих первоочередного решения и, соответственно, с последующим изменением нормативно-правовой базы. Ведь даже в принятой Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года <3>, одобренной Президентом России, вопросы совершенствования миграционной политики на первом этапе рассматриваются в основном применительно к иностранной трудовой миграции, иммиграции. Так же как и в распоряжении Правительства, утвердившего План мероприятий по реализации этой Концепции <4>, только треть из 23 пунктов касается внутрироссийской миграции и вопросов совершенствования регистрационного учета. Однако, по мнению автора, главнейшей задачей, требующей немедленного решения в области контроля и регулирования миграции, должен стать вопрос организации единого учета населения, включая в целом миграцию и иммиграцию российских и иностранных граждан. Население государства как совокупный социальный объект является мощным "генератором" многофакторной информации для органов государственной власти. Информация о миграции населения постоянно необходима при анализе различных процессов: миграционных, социальных, экономических, политических, экологических и иных. Без организации единого учета населения невозможно качественное управление этими процессами. -------------------------------- <3> Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утверждена Президентом РФ 13.06.2012). Официальный текст // http://www. kremlin. ru (дата обращения 13.12.2012). <4> Распоряжение Правительства РФ от 21.08.2012 N 1502-р "О плане мероприятий по реализации в 2012 - 2015 годах (первый этап) Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года" // Собр. зак. РФ. 2012. N 35. Ст. 4858.

В первую очередь скорейшее решение этой проблемы требуют территории Дальнего Востока России. Именно здесь в настоящее время происходит небывалая переориентация потоков мигрантов в места первоначального проживания и прежде всего в старообжитые центральные районы страны. Количество постоянно проживающих в Дальневосточном федеральном округе при этом значительно сокращается. На сегодняшний день, по данным Федеральной службы государственной статистики <5>, количество убывших с 1990 по 2010 годы из регионов Дальневосточного федерального округа превышает 1,5 миллиона человек. -------------------------------- <5> Данные федеральной службы государственной статистики (Росстат) // http://www. gks. ru/dbscripts/Cbsd (дата обращения 13.11.2012).

Еще в 2008 году академик РАН Виктор Иванович Ишаев, являющийся в настоящее время министром по развитию Дальнего Востока и полномочным представителем Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе, выступая перед участниками Третьего Дальневосточного международного экономического форума, привел пугающие данные ЮНЕСКО, согласно которым к 2025 году на Дальнем Востоке при сохранении существующих демографических тенденций из почти 7 млн. останется 4,7 млн. жителей. А уже к 2050 году - максимум 4 млн. жителей <6>. Одной из главных тем форума стал вопрос о сохранении населения на Дальнем Востоке, чему посвящена государственная стратегия развития Дальневосточных регионов России до 2025 года. Невозможно качественно изменить и ускорить развитие Востока России без людей - тех, кто, собственно, и будет развивать Дальний Восток. Несомненно, государством предпринимаются экстренные меры, разрабатываются экономические мероприятия, которые смогут повлиять на эти процессы. Однако чтобы меры были более эффективными, требуется постоянный анализ миграционной ситуации в регионе, влияние на нее и своевременное реагирование. Как это сделать? Ведь право на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства признано Россией и всем международным сообществом, зафиксировано во всех основополагающих международно-правовых актах о правах человека. В нашей стране Конституция Российской Федерации (ст. 27) также гарантирует это право <7>. Как и в большинстве европейских стран, введена процедура регистрации по месту жительства, которая носит не разрешительный, а уведомительный характер, согласно утвержденным Правилам <8>. В отношении иностранных граждан в 2002 году федеральным законом установлен миграционный учет и с 2005 года формируется центральный банк данных по миграционному учету иностранных граждан <9>. -------------------------------- <6> Ишаев В. И. Государственный жилищный сертификат дальневосточника, или прорывная жилищная политика // http://www. skatr. ru/gosudarstvennyi-zhilishchnyi-sertifikat-dalnevostochnika-ili-proryvnaya-zhilishchnaya-politika2 (дата обращения 13.12.2012). <7> Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 дек. N 237. <8> Постановление Правительства РФ от 17.07.1995 N 713 "Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию" (ред. от 21.05.2012) // Российская газета. 1995. 27 июля. N 144. <9> Постановление Правительства РФ от 06.04.2005 N 186 "Об утверждении Положения о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации" // Российская газета. 2005. 25 апреля. N 76.

"Свобода передвижения не может и не должна ограничиваться. Но и здесь должны существовать цивилизованные правила... нам нужно внимательно посмотреть на существующую систему регистрации. Здесь есть явные нестыковки и правовые пробелы" <10>. Так, В. В. Путин охарактеризовал ситуацию в этой области на расширенном заседании коллегии Федеральной миграционной службы России 26 января 2012 г. -------------------------------- <10> Путин В. В. Выступление на расширенном заседании коллегии Федеральной миграционной службы России от 26.01.2012 // http://www. premier. gov. ru/events/news (дата обращения 13.10.2012).

Именно поэтому для качественного управления миграцией и грамотного регулирования миграционных процессов, по мнению автора, необходимо создание единой, непрерывной, актуальной и действующей в реальном режиме времени федеральной электронной системы учета населения в Российской Федерации. По своей структуре система учета населения должна представлять собой открытую развивающуюся систему, что позволит начинать ее создание с минимальной конфигурации и постепенно переходить к созданию территориально-распределенной системы в субъектах Российской Федерации и в целом по всей России. При создании системы учета населения одним из концептуальных принципов построения должен стать принцип преемственности и совместимости с действующими системами паспортного, регистрационного, миграционного учета и существующих ведомственных баз данных о населении в субъектах Российской Федерации. Главная трудность создания централизованной системы учета населения заключается в межведомственном характере информации и ее огромных объемах, которая хранится в своем большинстве на бумажных носителях в различных ведомствах. Попытки создать систему учета населения предпринимались в нашей стране неоднократно. Начиная с 70-х годов прошлого века велись работы над Государственным регистром населения с единой базой данных о населении СССР. Однако вопрос решен не был. В новой России также принимались решения по данной тематике, но все они заканчивались проектами либо разработкой баз данных на ведомственных информационных системах учета отдельных категорий российских граждан (ГАС "Выборы", социальный регистр, пенсионный фонд, налоговая служба и т. п.). На заседании Правительства Российской Федерации еще 15 января 2004 г. было принято решение "О создании персонального учета населения Российской Федерации" <11>, где Минэкономразвития России, Минфину России, Минтруду России, МВД России, МНС России, Минпромнауки России, Минсвязи России, Минюсту России, Госкомстату России, РАН с участием заинтересованных органов исполнительной власти и организаций поручено подготовить проект концепции и план мероприятий создания системы персонального учета населения Российской Федерации с целью обеспечения достоверного и оперативного учета населения. Однако, несмотря на то что был утвержден срок создания системы 7 лет, до настоящего времени документ о создании такой системы на федеральном уровне не принят. -------------------------------- <11> Распоряжение Правительства РФ от 09.06.2005 N 748-р "Об одобрении Концепции создания системы персонального учета населения Российской Федерации" // Российская газета. 2005. 21 июня. N 131.

Скорейшее решение на государственном уровне проблемы новой современной системы учета населения и создания конкретного, четко отлаженного механизма регистрационного учета и государственного регулирования миграционными потоками, улучшения взаимодействия организаций, служб и органов, должностных лиц, принимающих в этом участие, несомненно, приведет к повышению качества миграционной работы, проводимой государством.

Название документа