Взыскание убытков (ущерба) хозяйствующих субъектов за счет казны: праворегулирование и правоприменение

ВЗЫСКАНИЕ УБЫТКОВ (УЩЕРБА) ХОЗЯЙСТВУЮЩИХ СУБЪЕКТОВ ЗА СЧЕТ КАЗНЫ: ПРАВОРЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ

В. С. АНОХИН

Анохин В. С., профессор, заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, г. Воронеж.

Одним из основных начал, руководящим положением гражданского права, гражданско-правового регулирования является принцип недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела. Он характеризует гражданское право как частное право и обращен прежде всего к публичной власти и ее органам, прямое, непосредственное вмешательство которых в частные дела, в том числе в хозяйственную деятельность, участников имущественных отношений - товаровладельцев - собственников допустимо только в случаях, прямо предусмотренных в законе. Реализация требований этого принципа осуществляется через соответствующие нормоположения Гражданского кодекса РФ об имущественной ответственности органов публичной власти за незаконное вмешательство в гражданские правоотношения (ст. 16 ГК РФ), а также о возможности признания судом недействительными актов публичной власти или их неприменения при разрешении спора (ст. 12 и 13 ГК РФ) <1>. -------------------------------- <1> См.: Гражданское право. Учебник. Т. 1. 2-е изд. М.: БЕК, 2000. С. 37 - 38.

В тех случаях, когда в результате противоправного поведения потерпевшему лицу причиняется имущественный вред или убытки, наличие их - необходимое условие возложения имущественной ответственности на причинителя. Под вредом в гражданском праве понимается денежная оценка имущественных потерь (вреда) <2>. -------------------------------- <2> См.: Там же. С. 441.

Гражданское законодательство (ст. 15 ГК РФ) под убытками имеет в виду: 1) расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права; 2) утрату или повреждение его имущества (реальный ущерб); 3) неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Гражданско-правовая ответственность основана на принципе полноты возмещения причиненного вреда или убытков. Это означает, что лицо, причинившее вред или убытки, по общему правилу должно возместить их в полном объеме (ст. 1064 ГК РФ). В настоящей статье анализируются теоретические и практические вопросы возмещения убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления исходя из того, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) указанных органов или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта причинителя вреда, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (ст. 16 ГК РФ). Требования, предъявляемые гражданами и юридическими лицами в защиту права собственности к государственным органам, органам местного самоуправления представляют собой иски к органам публичной власти. Наличие у таких органов властных полномочий делает невозможным предъявление к ним классических вещно-правовых или обязательственно-правовых исков в тех случаях, когда они действуют не в качестве равноправных участников имущественного оборота. Для защиты от неправомерных действий публичной власти, нарушающих вещные права частных лиц, используется два вида исков: 1) требование о полном возмещении убытков, причиненных частным лицам в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц (ст. 16 ГК РФ); 2) требование о признании недействительным нормативного акта государственного или муниципального органа не соответствующего закону или иным правовым актам (ст. 13 ГК РФ) и нарушающего вещное право или незаконно ограничивающего возможности его осуществления <3>. -------------------------------- <3> См.: Гражданское право. Учебник. С. 614 - 615.

Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, регулируется ст. 1069 - 1071 ГК РФ, в соответствии с которыми вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) этих органов, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Право государственной собственности характеризуется множественностью субъектов, в роли которых выступают Российская Федерация в целом (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность) и ее субъекты - республики, края, области и т. д. (в отношении имущества, составляющего их собственность). Следовательно, субъектами права государственной собственности выступают именно соответствующие государственные (публично-правовые) образования в целом, т. е. Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т. д. (в отношении имущества, составляющего их собственность). Следовательно, субъектами права государственной собственности выступают именно соответствующие государственные (публично-правовые) образования в целом, т. е. Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т. д., но не их органы власти и управления (ст. 124 ГК РФ). Последние выступают в имущественном обороте от имени соответствующего государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют определенные полномочия публичного собственника, не становясь собственниками этого имущества. Имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями (нераспределенное государственное или муниципальное имущество), прежде всего средства соответствующего бюджета, составляет казну публично-правового образования. Под казной закон понимает именно нераспределенное имущество, а не государственный или муниципальный орган (казначейство). Такое имущество может быть объектом взыскания кредиторов публичного собственника по его самостоятельным обязательствам (п. 1 ст. 126 ГК РФ). От имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. Таким образом, участие в гражданских правоотношениях публично-правовых территориальных образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований) при возмещении вреда ввиду множественности субъектов, представляющих в Российской Федерации государство, осуществляется через казну. В соответствии со ст. 1071 ГК РФ финансовый или иной орган выступает в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ от имени казны, т. е. казна здесь представляется неким субъектом, участвующим в гражданском обороте. Системный анализ норм ГК РФ показывает, что казна представляет собой скорее объект, нежели самостоятельный субъект правоотношений. Такое двойственное понимание казны порождает проблемы, связанные с гражданско-правовым регулированием участия государства (муниципальных образований) в правоотношениях по возмещению убытков (ущерба) от действий (бездействия) его органов и должностных лиц. Например, в соответствии с абз. 2 ч. 4 ст. 214 ГК РФ государственная или муниципальная казна представляет собой средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное на каком-либо вещном праве за государственными предприятиями и учреждениями. То есть казна понимается как определенный перечень, состав имущества, объект имущественных правоотношений. Вместе с тем следует иметь в виду, что указанные государственные и муниципальные органы имеют на праве собственности кроме казны имущество, переданное государственным или муниципальным предприятиям на праве хозяйственного ведения либо казенному предприятию или учреждению на праве оперативного управления. В этих случаях учредитель и собственник предприятий и учреждений несет субсидиарную ответственность по обязательствам своих предприятий, учреждений при недостаточности у них своего имущества всем своим имуществом, в том числе и бюджетными средствами, администрирование и управление которыми осуществляется в соответствии с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации. Бюджетный кодекс РФ устанавливает, в частности, что бюджетными средствами распоряжаются главные распорядители и распорядители бюджетных средств, перечень которых устанавливается органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В Воронежской области, например, на 2007 г. такой перечень содержит 36 позиций: в нем приведены все управления и главные управления области <4>, кроме самой администрации области как органа исполнительной власти области и представителя наряду с областной думой области как субъекта Российской Федерации. -------------------------------- <4> См.: Приложение N 30 к Закону Воронежской области от 28 декабря 2006 г. N 121-ОЗ "Об областном бюджете на 2007 год" // Молодой коммунар. 2006. 29 дек.; 2007. 11 янв.; 2007. 13 янв.

В то же время анализ ст. 125 ГК РФ не позволяет сделать однозначный вывод: какие органы государственной власти от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде: может ли таким органом быть, например, администрация субъекта Российской Федерации, муниципального образования или Правительство РФ или только их соответствующие органы. Такое разночтение гражданского и бюджетного законодательства порождает проблемы и вопросы в правоприменении, приводит к неустойчивой арбитражной судебной практике и неопределенности во взаимоотношениях участников гражданского оборота. В практике арбитражных судов наиболее часто возникают споры о возмещении убытков, причиненных хозяйствующим субъектам незаконными действиями (бездействием) государственных и муниципальных органов в связи с реализацией льгот, предоставляемых отдельным категориям граждан по оплате коммунальных услуг Федеральными законами "О реабилитации жертв политических репрессий" <5> и "О ветеранах" <6>. -------------------------------- <5> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1428. <6> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 168 (в редакции Федерального закона от 19 декабря 2005 г. N 163-ФЗ).

Порядок предоставления льгот реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, определен соответствующим Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 3 мая 1994 г. N 419 <7>. Этим Положением установлено, что расходы, связанные с предоставлением данных льгот, производятся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов с последующим возмещением произведенных расходов из федерального бюджета. -------------------------------- <7> СЗ РФ. 1994. N 3. Ст. 216.

Пунктом 4 Постановления Администрации Воронежской области от 3 марта 2003 г. N 138 "Об утверждении Положения о порядке возмещения расходов на реализацию прав и льгот, установленных Федеральным законом "О реабилитации жертв политических репрессий" предусмотрено, что возмещение расходов производится за счет средств бюджетов муниципальных образований с последующей компенсацией соответствующих затрат за счет средств, поступающих из федерального бюджета. В соответствии с п. 5 Постановления Администрации Воронежской области предприятия и организации, оказывающие жилищно-коммунальные услуги населению, предоставляют районным (городским) органам социальной защиты населения реестры и документы, подтверждающие понесенные затраты. После проверки документов органы социальной защиты населения представляют заявки в районный финансовый отдел, который возмещает расходы предприятий и организаций за счет средств бюджетов муниципальных образований; в последующем они направляют информацию в Главное финансовое управление Воронежской области с представлением в отделение Федерального казначейства документов, подтверждающих произведенные расходы. Именно такой порядок возмещения убытков имел в виду Арбитражный суд Воронежской области при разрешении спора по иску ОАО "Воронежская энергосбытовая компания" (дело N А14-15546-2005/573/5). Энергоснабжающая организация предоставляла гражданам, подпадающим под категорию реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий, льготы по оплате электроэнергии. Однако расходы за предоставленные льготы возмещены не были. Удовлетворяя исковые требования, Арбитражный суд руководствовался следующими соображениями. В соответствии со ст. 16 Гражданского кодекса РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. В силу ст. 1069 ГК РФ вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Согласно ст. 5 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" <8> формирование и исполнение местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. -------------------------------- <8> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4464.

Уставом Калачеевского района Воронежской области (территория предоставления льгот) предусмотрено, что средства местного бюджета входят в состав муниципальной собственности, права собственника в отношении муниципальной собственности осуществляют Калачеевская районная Дума и администрация района. В соответствии со ст. 35 Устава Администрация Калачеевского района является исполнительным органом местного самоуправления, осуществляющим исполнительные и распорядительные функции. Исходя из изложенного, Суд сделал вывод о необходимости взыскания убытков с муниципального образования "Калачеевский район Воронежской области" за счет казны муниципального образования. Это решение Арбитражного суда от 14 ноября 2005 г. оставлено без изменения судом кассационной инстанции 14 апреля 2006 г. Подобные споры были не единичными. В силу конкретного определения порядка возмещения рассматриваемых убытков в региональных и муниципальных нормативных правовых актах они не вызвали трудностей и разных подходов судов всех инстанций при их разрешении. Несколько иная ситуация и разные подходы к толкованию нормативных правовых актов обнаружились в Арбитражном суде Воронежской области, Девятнадцатом арбитражном апелляционном суде и Центральном окружном суде при разрешении споров о возмещении убытков хозяйствующих субъектов, связанных с реализацией льгот гражданам в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах". ОАО "Российские железные дороги" в лице филиала "Юго-восточная железная дорога" обратилось с иском к Главному финансовому управлению Воронежской области с иском о взыскании с ответчика за счет казны Воронежской области убытков, связанных с оказанием ветеранам жилищно-коммунальных услуг на льготных основаниях в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах". Суд при рассмотрении иска руководствовался следующим. Согласно ст. 13, 14, 15, 21, 22 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" инвалидам войны, членам семей погибших (умерших) инвалидов войны, ветеранам труда предоставляются льготы в виде 50-процентной оплаты за занимаемую общую площадь жилых помещений и коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия - в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных органами местного самоуправления); инвалидам войны, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления, - топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, и транспортных услуг для доставки этого топлива. Пунктом 1 ст. 10 указанного Закона было предусмотрено, что расходы на реализацию льгот по оплате жилья и коммунальных услуг независимо от вида жилищного фонда возмещаются за счет средств бюджетов субъектов РФ. Суд первой инстанции исходил из того, что в соответствии со ст. 1069, 1071 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны РФ, казны субъекта РФ и казны муниципального образования. При возмещении вреда от имени государства, субъекта РФ, муниципального образования выступает соответствующий финансовый орган, если эта обязанность в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. Суд посчитал, что положения Устава Воронежской области и Закона Воронежской области "Об управлении государственной собственностью Воронежской области", определяющие правомочия собственника - Администрации Воронежской области, не освобождают финансовый орган от обязанности выступать от имени казны в случае, если предполагается возмещение данных средств за счет казны (ст. 1071 ГК РФ). Поскольку материалами дела доказано неисполнение субъектом Российской Федерации требований Закона в части финансирования вышеуказанных расходов из областного бюджета, то возмещение убытков должно быть возложено на субъект Российской Федерации - Воронежскую область в лице Главного финансового управления Воронежской области за счет средств казны Воронежской области. Решение Суда от 25 апреля 2006 г. оставлено без изменений Постановлением кассационной инстанции от 25 августа 2006 г. (дело N А14-1993/06/75/12). На фоне позиций, высказанных в приведенных примерах арбитражным судом первой инстанции, и судом кассационной инстанции одиозной представляется позиция Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда по следующему абсолютно аналогичному делу. ОАО "Центральная телекоммуникационная компания" ("Центртелеком") обратилось в арбитражный суд с иском к субъекту Российской Федерации - Воронежской области в лице Администрации области о взыскании за счет казны области в возмещение убытков сумм затрат истца, связанных с предоставлением льгот жителям Новохоперского района Воронежской области по оплате услуг за пользование радио, установленных Федеральным законом "О ветеранах", за декабрь 2002 г. В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле были привлечены Главное финансовое управление Воронежской области и Администрация Новохоперского района Воронежской области. В качестве второго ответчика привлечено Главное финансовое управление Воронежской области. Согласно ст. 10 Федерального закона "О ветеранах" расходы на реализацию льгот по оплате коммунальных услуг, услуг за пользование радио и коллективной телевизионной антенной, приобретение и доставку топлива ветеранам, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления, независимо от вида жилищного фонда, возмещаются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Порядок возмещения данных расходов утверждается органами исполнительной власти субъектов РФ. Расходы органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, связанные с предоставлением льгот ветеранам, учитываются при взаиморасчетах федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и имеют целевое назначение. Суд первой инстанции установил, что причинение убытков истцу связано с предоставлением законно установленных льгот, расходы по возмещению которых в силу прямого указания Федерального закона "О ветеранах" относятся за счет средств бюджета субъекта РФ, а также с незаконным бездействием субъекта РФ, выразившимся в уклонении от исполнения возложенной на него законом обязанности по компенсации истцу расходов, понесенных в связи с реализацией Закона "О ветеранах". Довод ответчика о недостаточности финансирования из федерального бюджета суд счел несостоятельным, поскольку это обстоятельство не освобождает субъект РФ от обязательства по возмещению из бюджета области расходов, понесенных хозяйствующими субъектами при реализации льгот. Решением суда от 23 января 2006 г. требования истца удовлетворены. Однако суд апелляционной инстанции не согласился с выводом суда первой инстанции о взыскании причиненных ОАО "Центртелеком" убытков с субъекта Российской Федерации в лице Главного финансового управления за счет казны Воронежской области и Постановлением от 25 апреля 2006 г. решение суда первой инстанции отменил. Выводы суда апелляционной инстанции основаны на следующих рассуждениях. В ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (с последующими изменениями и дополнениями) <9> указано, что в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. -------------------------------- <9> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Согласно подп. "д" п. 2 ст. 21 вышеназванного Закона высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в том числе управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации, в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. В Воронежской области установлена система органов исполнительной власти во главе с Администрацией области, которая является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти области. К компетенции Администрации области, как следует из ст. 38 Устава Воронежской области, относится управление и распоряжение областной собственностью в соответствии с федеральным и областным законодательством, а также федеральной собственностью, переданной в управление Воронежской области в соответствии с федеральными законами и иными нормативными актами РФ. Названные положения Устава Воронежской области закреплены в ст. 2 Закона Воронежской области от 17 марта 1997 г. N 86-з "Об управлении государственной собственностью Воронежской области". В ст. 12 этого Закона указано, что средства областного бюджета и иное областное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют казну Воронежской области. Администрация Воронежской области в соответствии с федеральным и областным законодательством осуществляет правомочия собственника в отношении казны Воронежской области. Контроль за расходованием Администрацией Воронежской области из казны области бюджетных и внебюджетных средств осуществляет Контрольно-счетная палата Воронежской области. В связи с изложенным суд апелляционной инстанции счел ошибочным вывод суда первой инстанции о том, что Главное финансовое управление Воронежской области может выступать от имени казны Воронежской области по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов власти или должностных лиц Воронежской области, поскольку такие полномочия региональным законодательством предоставлены именно Администрации Воронежской области. Кроме того, указывает апелляционный суд, действующее Положение о Главном финансовом управлении Воронежской области, утвержденное Постановлением Администрации Воронежской области от 15 июля 2005 г. N 646, не содержит норм, предусматривающих представление Главным финансовым управлением интересов казны Воронежской области по вопросам своей компетенции. При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции постановил отменить решение суда первой инстанции и взыскать убытки с субъекта Российской Федерации в лице Администрации Воронежской области за счет казны Воронежской области, но не с Главного финансового управления. Однако при рассмотрении аналогичных дел в суде кассационной инстанции позиция суда апелляционной инстанции не нашла подтверждения (дело N А14-20252-2005/615-9). В совершенно аналогичной ситуации ЖСК "Лесовод" обратился к Администрации Воронежской области и Главному финансовому управлению области с иском о взыскании в возмещение убытков, понесенных в связи с предоставлением гражданам льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, предусмотренных Законом о ветеранах. Суд первой инстанции пришел к выводу об обоснованности исковых требований и необходимости взыскания убытков с Главного финансового управления Воронежской области за счет казны Воронежской области. Отменяя в указанной части судебный акт первой инстанции, суд апелляционной инстанции указал, что Финансовое управление Воронежской области не может выступать от имени казны Воронежской области по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов власти или должностных лиц Воронежской области, поскольку такие полномочия законодательством предоставлены именно Администрации Воронежской области. Данный вывод суда апелляционной инстанции кассационная инстанция считает ошибочным по следующим основаниям. Причинение истцу убытков связано с неисполнением субъектом Российской Федерации своих обязательств по финансированию затрат, произведенных истцом в связи с предоставлением соответствующей категории граждан льгот по оплате коммунальных услуг, расходы по возмещению которых в силу прямого указания в Законе о ветеранах возложены именно на субъект РФ. Свой вывод о неправомерности возложения обязанности по возмещению убытков на Главное финансовое управление Воронежской области суд апелляционной инстанции мотивировал тем, что ответчиком по таким делам является соответствующий субъект Российской Федерации - Воронежская область в лице полномочного органа. Правомочия собственника в отношении казны Воронежской области в соответствии с федеральным и областным законодательством осуществляет Администрация Воронежской области. По мнению кассационной инстанции, положения Устава Воронежской области и Закона Воронежской области "Об управлении государственной собственностью Воронежской области", определяющие полномочия собственника - Администрации Воронежской области, не освобождают финансовый орган от обязанности выступать от имени казны, в случае если предполагается возмещение данных средств за счет казны. Из материалов дела усматривается, что функции по осуществлению управления доходами и расходами областного бюджета возложены на Главное финансовое управление Воронежской области (Постановление Администрации Воронежской области от 15 июля 2005 г. N 646). Поскольку материалами дела доказано неисполнение субъектом Российской Федерации требований Закона в части финансирования вышеуказанных расходов из областного бюджета, то возмещение убытков должно быть возложено на субъект Российской Федерации - Воронежскую область в лице Главного финансового управления за счет средств казны Воронежской области. По мнению суда кассационной инстанции, наличие в резолютивной части решения суда первой инстанции указания на взыскание выпадающих доходов с субъекта РФ в лице Главного финансового управления не влияет на правильность решения, поскольку в нем назван источник выплат - казна Воронежской области, что исключает взыскание сумм с ГФУ как с учреждения. И с этим трудно не согласиться (дело N А14-9840/2005/333/9). Приведенные примеры наглядно свидетельствуют об отсутствии единства в правоприменении и толковании нормативных правовых актов арбитражными судами различных инстанций, единого подхода законодателя к правовому регулированию рассматриваемой правовой проблемы, единства судебной практики в арбитражной системе в целом, об одномерном подходе судов всех инстанций к применению действующего законодательства. Разрешение главной проблемы, как представляется, состоит в системном использовании при разрешении анализируемой категории арбитражных споров как гражданского законодательства и соответствующих федеральных и региональных законов и иных нормативных правовых актов, так и бюджетного законодательства. В связи с возникающими в судебной практике вопросами и в целях обеспечения единообразных подходов к разрешению споров, связанных с применением Бюджетного кодекса Российской Федерации, Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации издал Постановление от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" <10>, в котором даны ответы на многие вопросы, возникающие при рассмотрении дел о взыскании убытков за счет казны. -------------------------------- <10> Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.

Пленум, в частности, разъяснил, что при разрешении споров по искам, предъявленным кредитором государственного (муниципального) учреждения в порядке субсидиарной ответственности, судам надлежит исходить из того, что по смыслу п. 1 ст. 161 БК РФ, с учетом положений ст. 120 Гражданского кодекса РФ, учредителем и собственником имущества учреждения, а также надлежащим ответчиком в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам этого учреждения является соответствующее публично-правовое образование, а не его государственные (муниципальные) органы. Рассматривая иски, предъявленные согласно ст. 16, 1069 ГК РФ, судам необходимо иметь в виду, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, также является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов. Поэтому при удовлетворении указанных исков в резолютивной части решения суда должно указываться о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа. При этом недопустимо ограничение источников взыскания путем указания на взыскание только за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит ст. 126, 214, 215 ГК РФ. В данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом. Однако разъяснения цитированного выше Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 23 не привнесли ясности в суть рассматриваемой проблемы: он так и не ответил, кто же конкретно должен выступать ответчиком в арбитражном суде по делам о взыскании убытков, причиненных хозяйствующим субъектам неправомерными действиями (бездействием) государственных и муниципальных органов: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальное образование как субъекты гражданского права (ст. 124 ГК РФ) или органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ст. 125 ГК РФ). В п. 17 названного Постановления указано, что ответчиком по делам о взыскании убытков, вызванных неисполнением публично-правовым образованием обязанности по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, является непосредственно публично-правовое образование. Значит ли это, что публично-правовое образование должно быть ответчиком в суде по рассматриваемой категории споров? Ответ на этот вопрос должен быть отрицательным в связи со следующим. В соответствии с п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ в суде от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств, понятие которого дано в п. 1 указанной статьи Кодекса. В силу п. 1 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ главный распорядитель средств бюджета - орган государственной власти Российской Федерации, субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств местного бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета. Неслучайно поэтому в п. 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. указано, что при принятии искового заявления к публично-правовому образованию суду следует исходить из того, что указание истцом в исковом заявлении органа, не являющегося соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, не препятствует рассмотрению спора по существу. В данном случае суд при подготовке дела к судебному разбирательству должен выяснить, какой орган на основании п. 1 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации как главный распорядитель бюджетных средств должен выступать в суде от имени публично-правового образования, и надлежащим образом известить его о времени и месте судебного разбирательства. Для правильного определения главного распорядителя средств бюджета Воронежской области при разрешении конкретных дел Арбитражным судом Воронежской области в Воронежскую областную Думу сделан запрос, в котором поставлены вопросы о том, какой орган является главным распорядителем бюджетных средств и на основании какого закона Воронежской области ему переданы эти полномочия. В ответе на запрос указано, что в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации принят Закон Воронежской области от 15 октября 2002 г. N 67-ОЗ "О бюджетном процессе в Воронежской области" <11> (в редакции Законов Воронежской области от 16 июля 2004 г. N 39-ОЗ, от 7 декабря 2006 г. N 100-ОЗ), который устанавливает круг участников бюджетного процесса (Воронежская областная Дума, Администрация Воронежской области, губернатор Воронежской области, Контрольно-счетная палата Воронежской области, исполнительный орган государственной власти в сфере финансов, главные распорядители, распорядители средств областного бюджета, иные органы) и определяет перечень их полномочий (ст. 3 - 10). -------------------------------- <11> Коммуна. 2005. 30 дек.

Согласно Областному закону главный распорядитель средств областного бюджета выступает в суде от имени Воронежской области в качестве представителя ответчика по искам к казне Воронежской области: - о возмещении вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту; - предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности по денежным обязательствам подведомственных бюджетных учреждений (п. 9 ст. 7). Во исполнение требований Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" <12> и руководствуясь Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. N 152н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" <13>, Законом Воронежской области от 28 декабря 2005 г. N 97-ОЗ "Об областном бюджете на 2006 год" <14>, утверждены Перечень главных распорядителей, распорядителей и получателей средств областного бюджета на 2006 год (приложение 21), а также ведомственная структура расходов областного бюджета по главным распорядителям, распорядителям средств областного бюджета, разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов (приложение N 17). -------------------------------- <12> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4030. <13> Финансовая газета. 2006. N 4. <14> Коммуна. 2005. 30 дек.

Согласно письму Воронежской областной Думы в качестве представителя ответчика по искам к казне Воронежской области выступают главные распорядители средств областного бюджета, поименованные в соответствующих приложениях к закону об областном бюджете на очередной финансовый год (соответствующие управления и главные управления). Для правильного определения бюджетного учреждения - главного распорядителя бюджетных средств следует исходить из того, что этим учреждениям нормами БК РФ предоставлено право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определяемых ведомственной структурой расходов соответствующего бюджета. В Воронежской области Законом "Об областном бюджете на 2007 год" Перечень главных распорядителей бюджетных средств и ведомственная структура расходов областного бюджета утверждены приложениями N 30 и 27, применение которых при разрешении анализируемых в настоящей работе споров позволит арбитражному суду избежать имевших ранее место ошибок и обеспечить стабильность судебной практики в установлении определенности во взаимоотношениях сторон по возмещению убытков. При рассмотрении аналогичных дел в суде кассационной инстанции обнаружена неустойчивая практика по вопросу о достаточности средств для компенсации убытков по соответствующей статье в бюджете соответствующего уровня. ОАО "Центртелеком" в лице Воронежского филиала обратилось в арбитражный суд с иском к субъекту Российской Федерации - Воронежской области в лице Администрации Воронежской области о взыскании убытков, связанных с предоставлением льгот ветеранам. Решением суда первой инстанции от 12 июля 2006 г. с субъекта Российской Федерации - Воронежской области в лице ее Администрации за счет средств казны в пользу ОАО "Центртелеком" взысканы денежные средства в возмещение убытков. В кассационной жалобе Администрация Воронежской области ссылается на то, что если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Администрация области ссылается на собственное Постановление от 12 марта 2003 г. N 165 "О порядке возмещения расходов организаций в связи с предоставлением льгот ветеранам и инвалидам", в соответствии с которым между Администрацией Поворинского района и ОАО "Центртелеком" был заключен договор N 12, по которому истец обязался своевременно оказывать услуги по использованию радио на льготных основаниях в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах", а Администрация, в свою очередь, приняла на себя обязательство производить возмещение понесенных истцом затрат на реализацию льгот в пределах средств, полученных из бюджета области на эти цели. Отсутствие в бюджете Воронежской области необходимых денежных средств для возмещения расходов организаций, предоставляющих в соответствии с Законом "О ветеранах" вышеуказанные льготы, не является основанием для освобождения от обязанности по компенсации этих затрат, в связи с чем арбитражный суд первой инстанции при разрешении спора пришел к правильному выводу о том, что возникшие у истца убытки подлежат возмещению за счет казны субъекта РФ - Воронежской области. В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 10 Федерального закона "О ветеранах" расходы органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, связанные с предоставлением льгот ветеранам, учитываются при взаиморасчетах федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и имеют целевое назначение. По мнению суда первой инстанции, вопрос о выделении Воронежской области из федерального бюджета в достаточном количестве средств, предусмотренных для компенсации убытков организации, предоставляющей услуги с учетом льгот, предусмотренных Федеральным законом "О ветеранах", может быть разрешен в рамках межбюджетных отношений между субъектом РФ (Воронежской областью) и Российской Федерацией и не влияет на принятие судом решения. Эта позиция выражена Пленумом Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. в п. 18: при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществленным до 1 января 2005 г. предоставлением потребителям на льготных условиях товаров (работ, услуг), судам надлежит учитывать следующее. При применении ст. 72 Конституции Российской Федерации, абзаца шестого п. 1 ст. 85 БК РФ (в редакции, действовавшей до 1 января 2005 г.) судам необходимо исходить из того, что отнесение вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает право субъектов установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счет средств бюджета субъектов. Положения БК РФ о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что в силу п. 4 ст. 130, ст. 133 и 136 БК РФ (в редакции, действовавшей до 1 января 2005 г.), раздела 4 Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N 584, должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций. Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или на муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования. В соответствии с Законом Воронежской области "Об областном бюджете на 2007 год", например, установлено, что расходы в 2007 г., в частности, на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, установленным Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" <15>, Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" (в редакции Федерального закона от 2 января 2000 г. N 40-ФЗ), Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в редакции Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 г. N 3061-1) <16>, Федеральным законом от 26 ноября 1998 г. N 175-ФЗ "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча" <17> и Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне" <18>, производятся в пределах ассигнований, перечисленных из Федерального фонда компенсаций, в соответствии с порядками, установленными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. -------------------------------- <15> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563. <16> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 21. Ст. 699. <17> СЗ РФ. 1998. N 48. Ст. 5850. <18> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 128.

Исходя из указанного, Арбитражный суд Воронежской области при взыскании убытков за счет казны Воронежской области не считал нужным исследовать вопрос о достаточности выделенных Воронежской области средств из федерального бюджета для компенсации убытков по соответствующей статье. Эта позиция поддерживалась и Федеральным арбитражным судом Центрального округа. Однако им выражалась одновременно и противоположная позиция по данной категории споров. В частности, ссылаясь на тот же п. 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 23, кассация правильно указывает, что положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект РФ за счет собственных доходов субъекта, что при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта РФ или муниципального образования. Однако в Постановлении кассационная инстанция предписывает суду первой инстанции исследовать вопрос о том, выделялись ли Воронежской области из федерального бюджета в достаточном количестве средства, предусмотренные для компенсации убытков по соответствующей статье. Это указание проверяющей судебной инстанции, представляется, противоречит указанию Пленума на то, что отнесение вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает право субъектов Российской Федерации установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Тем не менее судом кассационной инстанции и по ряду других дел уже посаны, если в соответствии с п. 3 ст. 125 Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. Согласно Положению о Главном финансовом управлении Воронежской области Главное финансовое управление Воронежской области является исполнительным органом государственной власти Воронежской области, обеспечивающим проведение единой государственной бюджетной политики, осуществляющим общее руководство организацией финансов Воронежской области. Доказательств возложения специальных поручений на иной орган субъектом РФ не представлено. Жалоба Главного финансового управления Воронежской области апелляционным и кассационным судами отклонена. Судом кассационной инстанции ссылка заявителя кассационной жалобы на положения Законов Воронежской области от 2 июля 2001 г. N 11-III-ОЗ "Устав (Основной Закон) Воронежской области" и от 17 марта 1997 г. N 86-з "Об управлении государственной собственностью Воронежской области", определяющие компетенцию и правомочия собственника - Администрации Воронежской области, отклонена, поскольку названные нормативные акты не освобождают финансовый орган от обязанности выступать от имени казны, в случае если предполагается возмещение данных средств за счет казны (дело N А14-20252-2005/615-9). Подводя итог исследования и обобщения арбитражной судебной практики по разрешению споров о взыскании убытков хозяйствующих субъектов за счет казны в Арбитражном суде Воронежской области, можно сделать очевидный вывод, что подходы к разрешению этих дел складывались под влиянием неустойчивых, а порой одиозных позиций, занимаемых судами всех инстанций, и определились в соответствии с действующим гражданским и бюджетным законодательством и Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, рекомендовавшего, в частности, в решении указывать о взыскании убытков с Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в лице конкретного главного распорядителя, распорядителя бюджетных средств за счет соответствующей казны. Строгое следование арбитражных судов указанным в статье Законам и нормативным правовым актам, указаниям Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ позволит выработать стабильную арбитражную судебную практику по рассмотренным спорам в рамках всей системы арбитражных судов.

Название документа