Местное управление в зарубежных странах: реформы и тенденции развития

МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ: РЕФОРМЫ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

А. И. ЧЕРКАСОВ

Черкасов Александр Игоревич, кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, сектор сравнительного права (Москва).

Статья посвящена реформам местного управления в иностранных государствах, в первую очередь в странах Западной Европы и Северной Америки. Анализируются новейшие тенденции, характеризующие современное местное управление, такие как конвергенция его основных моделей, фрагментация, повышение значимости исполнительных органов. Отмечается кризис представительной демократии на местном уровне.

Ключевые слова: реформы местного управления, укрупнение административно-территориальных единиц, кризис представительной демократии, конфликт ценностей, фрагментация, новый публичный менеджмент, соседские советы, европеизация местного управления.

Local government in foreign countries: reforms and development trends A. I. Cherkasov

The article is devoted to local government reforms in foreign countries especially in Western Europe and North America. The latest trends in modern local government such as convergence of its main models, fragmentation, increasing importance of the executive bodies are analyzed. A crisis in representative democracy at the local level is registered.

Key words: local government reforms, consolidation of administrative units, crisis of representative democracy, conflict of values, fragmentation, new public management, neighborhood councils, Europeanization of local government.

Современные реформы местного управления нацелены, в частности, на укрупнение административно-территориальных единиц, сокращение числа местных органов, создание различных региональных форм управления. Достаточно радикальные реформы в недавнем прошлом были проведены в Бельгии, Дании, Германии и ряде других стран. Так, в Бельгии в 1976 г. число муниципалитетов с 2359 было сокращено до 596, в первую очередь это коснулось "маломощных" муниципалитетов с населением менее 5000 жителей. Одним из итогов реформы явилось уменьшение числа таких муниципалитетов с 1898 до 110. В 1983 г. после слияния пригородов Антверпена с городом количество муниципалитетов было доведено до 589 <1>. В Нидерландах в 1950 г. насчитывалось 1050 общин, сейчас - 458, причем не более чем в 3% из них проживает менее чем по 5000 человек <2>. Средняя же численность жителей нидерландской общины в результате проведенных реформ доведена до 32500 человек <3>. -------------------------------- <1> Plees Y. Belgium: The Changing World of Belgian Municipalities // Comparing Local Governance: Trends and Developments / ed. by B. Denters, L. E. Rose. Houndmills, 2005. P. 48. <2> Andeweg R. B., Irwin G. A. Governance and Politics of the Netherlands. Houndmills, 2005. P. 174. <3> Denters B., Klok P.-J. The Netherlands: In Search of Responsiveness // Comparing Local Governance: Trends and Developments. P. 68.

В Австрии число общин сократилось с 4000 после Второй мировой войны до 2350 в середине 90-х гг. XX в., а в Дании после административной реформы 1970 г. осталось 14 округов (амтов) вместо 25 и 275 коммун вместо 1391. Еще одна крупная муниципальная реформа была проведена в 2007 г., когда функционировавшие на тот период в Дании 270 коммун (несколькими годами ранее пять коммун слились в одну) были преобразованы в 98. В неизменном виде продолжали функционировать 32 коммуны, остальные были преобразованы в 66 новых коммун. Задачей реформы было создание более жизнеспособных коммун, которые смогли бы оказывать услуги населению более эффективно и экономично. Если до реформы 2007 г. средняя численность коммуны не превышала 20000 человек, то в настоящее время она составляет 55000. При этом число коммун с населением менее 10000 человек было сокращено со 141 до четырех, а с населением от 10000 до 20000 - до трех <1>. -------------------------------- <1> Changing Government Relations in Europe: From Localism to Intergovernmentalism / ed. by M. J. Goldsmith, E. C. Page. L., 2010. P. 48.

В ФРГ после объединения в 1990 г. функционировало 16070 муниципалитетов (общин), сейчас их осталось 13157. Сокращение произошло благодаря изменениям в восточной части Германии, где число общин было уменьшено более чем на 38% (с 7564 в 1990 г. до 4642 в 2003 г.). В западной части число общин осталось практически неизменным (радикальное его сокращение - более чем на 60% - имело место в начале 70-х гг. XX в.). Несмотря на проведенные реформы, общины в западной части Германии по-прежнему крупнее, чем в восточной. Так, в западной части ФРГ на одну общину в среднем приходится 8100 жителей, а в восточной - 2700 жителей, при этом менее чем по 1000 человек проживает более чем в 60% общин на востоке Германии и лишь в 1/3 на западе. С момента объединения Германии количество жителей на территории бывшей ГДР сократилось на 10%, в то время как в западной части страны оно выросло на 9% <1>. -------------------------------- <1> Ibid. P. 90.

В Швеции укрупнение низовых территориальных единиц имело место в 50 - 70-е гг. прошлого века, в результате страна получила достаточно крупные по международным стандартам коммуны. В настоящее время здесь функционирует 290 коммун, число жителей в которых в среднем составляет 30000 <1>. -------------------------------- <1> Ibid. P. 199.

В Новой Зеландии радикальная реформа административно-территориального деления осуществлялась в 1989 г. Количество территориальных единиц среднего уровня - регионов - было сокращено с 22 до 12, а число территориальных единиц низового уровня (округов и городов) - с 205 до 74 (60 округов и 14 городов) <1>. -------------------------------- <1> Bush G. W.A. New Zealand: A Quantum Leap Forward? // Comparing Local Governance: Trends and Developments. P. 175.

Укрупнение низовых административно-территориальных единиц во многом обусловливается необходимостью повышения эффективности оказываемых местными властями услуг и снижения их себестоимости. При этом сама идея местного самоуправления, местной демократии предполагает наличие относительно небольших сообществ, в рамках которых преодолевалась бы разница между субъектом и объектом управления, гарантировалось бы право жителей на местное самоуправление, в том числе посредством форм прямой демократии. В данном отношении показательно мнение голландских исследователей Б. Дентерса и П.-Я. Клока, опасающихся, что "укрупнение общин может негативным образом сказаться на качестве отношений между гражданами и органами местного управления" <1>. -------------------------------- <1> Denters B., Klok P.-J. Op. cit. P. 68.

Проблема небольших административно-территориальных единиц, не способных оказывать своим жителям достаточный спектр услуг, продолжает оставаться актуальной для отдельных стран Европы. Так, во Франции функционирует более 36000 коммун, 98% из которых насчитывают менее 10000 жителей, во многих проживает менее 200 человек. В Италии число коммун на протяжении длительного времени остается практически неизменным (8086 в 1986 г., 8101 в настоящее время). Небольшим коммунам удается достаточно успешно противостоять попыткам их слияния, предусмотренные законодательством финансовые стимулы здесь особо не действуют. Это, в свою очередь, не дает преодолеть характерную для страны высокую степень фрагментации местного управления. В половине итальянских коммун в настоящее время проживает менее чем по 3000 человек. Число провинций в Италии также растет (95 в 1986 г., 110 сейчас). Это происходит во многом под давлением средних городов, стремящихся таким образом повысить свой статус. Значительное количество муниципалитетов с небольшим числом жителей является "одной из исторических проблем местного управления" <1> в Испании. Количество муниципалитетов за последнее время несколько увеличилось (с 8056 в 1986 г. до 8108 в 2002 г.). Большинство из них (4944) насчитывают менее чем по 1000 жителей, а 2004 - от 1000 до 5000 <2>. -------------------------------- <1> Changing Government Relations in Europe: From Localism to Intergovernmentalism. P. 180. <2> Ibid.

В 60% муниципалитетов Швейцарии проживает менее чем по 1000 человек. Общины здесь также никогда серьезно не укрупнялись. Показательно, что с 1848 г. по настоящее время число швейцарских общин с 3203 сократилось всего до 2737 <1>. -------------------------------- <1> Ibid. P. 211.

Весьма значима данная проблема для отдельных стран Восточной Европы, где на волне демократизации и развития местного самоуправления, поддержанной конституционными судами, было образовано слишком большое количество мелких территориальных единиц, отстаивающих свои права, но не способных должным образом оказывать услуги населению. Так, в Чехии сейчас функционирует 6244 общины (муниципалитета), многие из которых являются достаточно маленькими. В среднем в общине проживает по 1644 человека, а средний размер территории составляет 12,7 кв. км. После перехода к демократии в 1990 г. число общин увеличилось вдвое, поскольку многие поселения в рамках открывшихся возможностей решили сформировать собственные муниципалитеты. Подобные решения "были не только продиктованы теми финансовыми преимуществами, которые дает статус муниципалитета, но и явились реакцией на насильственное укрупнение муниципалитетов при социалистическом режиме" <1>. Фрагментация муниципального управления в итоге ослабила его административные возможности и снизила эффективность оказываемых населению услуг, теперь уже правительству демократической Чехии пришлось стимулировать межмуниципальную интеграцию. Показательно, что в 2000 г. был принят закон, удвоивший число жителей, требуемых для создания муниципалитета (с 500 до 1000). -------------------------------- <1> Ibid. P. 31.

Аналогично в Венгрии число общин с собственными органами управления увеличилось с 1600 до 3174 <1> (во многом за счет выделения новых общин из состава уже имеющихся), что стало своеобразной компенсацией местным сообществам за характерные для социалистического режима централистские тенденции и насильственное укрупнение общин в 70-е гг. XX в. В результате в Венгрии образовалась одна из наиболее фрагментированных систем местного управления в Европе, не случайно в 1994 г. был принят закон, запрещающий создание новых общин, в которых бы проживало менее 100 человек <2>. -------------------------------- <1> Ibid. P. 112, 115. <2> Ряд общин, образованных в 1990 г., из-за демографического кризиса уже опустились ниже этой планки, при этом в некоторых общинах число жителей, имеющих право голоса, не превышает 20.

Реформируется и организационная структура местного управления, что приводит к определенной конвергенции двух его основных моделей (англосаксонской и континентальной) при усилении их внутренней диверсификации, к появлению в рамках каждой модели "большого количества вариантов, опирающихся в том числе и на заимствования из другой системы" <1>. В странах англосаксонского права растет роль статутов в правовом регулировании местного управления, модифицируется традиционное для этих государств "позитивное" регулирование полномочий местных властей, в то время как в странах континентального права уменьшается соподчиненность различных уровней управления, внедряются некоторые организационные формы, ранее в большей мере характерные для англосаксонской модели. -------------------------------- <1> Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М., 2001. С. 44.

В условиях фрагментации местного управления усиливается спрос на его координацию, что определяет возрастание роли исполнительных органов. Мэры городов, все чаще избираемые прямыми выборами (соответствующие реформы были осуществлены в Италии, Польше, ФРГ и иных странах), выступают как лидеры местных сообществ, проводники инноваций и гаранты местного экономического развития. Становится все труднее сместить мэра с его поста лишь по инициативе муниципального совета. Так, в Польше до реформы 2000 г., которая ввела прямые выборы мэров, последние могли быть смещены с поста по инициативе простого большинства членов совета, сейчас это осуществляется лишь посредством референдума. Укреплению позиции мэров также способствует процесс глобализации, в рамках которого многие города стремятся завоевать международное признание и получить международный статус. Города являются важными туристическими центрами, местом проведения международных конференций, ярмарок, различных спортивных событий, наилучшую персонификацию города в подобном контексте обеспечивает институт мэра. При этом объективно снижается роль муниципальных советов. Как отмечают американские исследователи Т. Христенсен и Т. Хоген-Эш, в настоящее время члены, как правило, малочисленных муниципальных советов чаще всего работают по совместительству, их работа не очень хорошо оплачивается, они весьма зависимы от исполнительных органов с точки зрения информации и руководящих импульсов. Ситуация, таким образом, совсем иная, чем, например, в XIX в., когда советы при наличии слабой и раздробленной исполнительной власти доминировали в городской политике, будучи наделенными городскими хартиями весьма существенными полномочиями в бюджетной и административной сферах <1>. -------------------------------- <1> Christensen T., Hogen-Esch T. Local Politics: A Practical Guide to Governing at the Grassroots. Armonk, 2006. P. 154.

В последние десятилетия был сделан акцент на эффективность местного управления и гарантирование населению определенных стандартов местных услуг (требующих все больших инвестиций и высокого профессионального уровня административного аппарата) независимо от места проживания. Современная модель публичного менеджмента предусматривает усиление финансового контроля за деятельностью местных властей и их финансирование в зависимости от полученных результатов. Кроме того, формулируются дополнительные критерии оценки эффективности органов публичной власти, устанавливаются конкретные стандарты и эталоны оказываемых услуг (benchmarking). Таким образом, предполагается первостепенная важность не самого процесса, а результата. Местные власти из производящих властей все более превращаются в обеспечивающие и координирующие, а традиционное управление посредством муниципальных органов (характеризовавшееся в научной литературе термином "local government") сменяется более сложной системой взаимодействия различных структур и институтов в реализации функций публичной власти на местах ("local governance"). Как отмечают британские ученые М. Голдсмит и Э. Пейдж, речь идет "об отказе от иерархического и бюрократического подхода к межправительственным отношениям" и переходе к отношениям, которые "базируются на взаимодействии целой сети различных действующих лиц, как публичных, так и частных, и зачастую носят партнерский характер" <1>. При этом граждане превращаются в потребителей (consumers), оценивающих местное управление в первую очередь с точки зрения качества оказываемых услуг. -------------------------------- <1> Changing Government Relations in Europe: From Localism to Intergovernmentalism. P. 8.

В деятельности современного местного управления находит отражение ряд конфликтующих ценностей, что определяется его диалектической природой. Такими ценностями, в частности, являются демократия и эффективность, свобода и равенство, развитие и стабильность, народовластие и власть профессионалов. Американский политолог Р. В. Кэмп утверждает, что "проблема состоит в том, что граждане ценят одновременно и демократию, и эффективность", и конфликт этих ценностей определяет некую напряженность в системе местного управления, с которой приходится считаться местным властям <1>. Стремление последних сбалансировать конфликтующие ценности зачастую приводит к принятию "половинчатых" решений и тормозит развитие местных сообществ. -------------------------------- <1> Forms of Local Government: A Handbook on City, County and Regional Options / ed. by R. L. Kemp. Jefferson, 2007. P. 269.

Развитие местного самоуправления и местной демократии предполагает наличие небольших территориальных единиц, в рамках которых возможно действительное участие населения в решении различных вопросов местной жизни. Логика рациональной организации публичной власти, однако, диктует необходимость укрупнения административно-территориальных единиц в целях повышения управляемости территорий и экономии сил и средств, о чем говорилось выше. Парадокс местной демократии, таким образом, состоит в том, что "чем меньше территориальная единица, тем менее значимыми становятся принимаемые в ее рамках политические решения, а чем она крупнее, тем менее значимыми становятся голос каждого отдельного избирателя и его влияние на принимаемые решения" <1>. -------------------------------- <1> Agranoff R. Local Governments and Their Intergovernmental Networks in Federalizing Spain. Montreal, 2010. P. 33.

Сегодня наблюдается определенный кризис представительной демократии на местном уровне. В условиях повышения мобильности населения, разрыва прежних социальных связей, утраты субъективного чувства местного сообщества и общей технократизации местного управления население все больше теряет интерес к тому, что происходит на местном уровне. Ситуацию усугубляют структурная фрагментация местного управления и более размытые механизмы ответственности за оказываемые населению услуги. Падает явка на местных выборах, что снижает легитимность и представительность местных органов власти. Так, в Чехии явка на муниципальных выборах с 74% в 1990 г. снизилась до 46% в 2006 г. <1>. В ФРГ в 1990 г. явка на местных выборах приближалась к 70%, а в настоящее время составляет в среднем 50% (если выборы мэра проходят отдельно от выборов муниципального совета, то явка обычно еще ниже) <2>. В Норвегии явка избирателей с 70% в 1985 г. снизались до 60% в 2003 г. <3>. Даже во Франции, где избиратели обычно всегда активно участвовали в местных выборах, произошло снижение явки с 78% в 1983 г. до 61% в 2001 г. <4>. Традиционно низкой остается явка избирателей на муниципальных выборах в Великобритании и США - около 30% <5>. В канадских провинциях явка колеблется от 35% до 45% (для сравнения: на федеральных и провинциальных выборах она составляет от 60% до 75%) <6>. В штатах Австралии явка избирателей на местных выборах варьируется от 12% до 65%, в среднем - около 30% <7>. -------------------------------- <1> Changing Government Relations in Europe: From Localism to Intergovernmentalism. P. 32. <2> Ibid. P. 94. <3> Ibid. P. 165. <4> Borraz O., Le Gales P. France: The Intermunicipal Revolution // Comparing Local Governance: Trends and Developments. P. 24. <5> Vogel R. K. Multilevel Governance in the United States // Spheres of Government: Comparative Studies of Cities in Multilevel Governance Systems / ed. by H. Lazar, Ch. Leuprecht. Montreal, 2007. P. 278. <6> Local Government and Metropolitan Regions in Federal Systems / ed. by N. Steytler. Montreal, 2009. P. 126. <7> Aulich Ch. Australia: Still a Tale of Cinderella? // Comparing Local Governance: Trends and Developments. P. 194 - 197.

Сокращается также число желающих занять выборные должности. Показательно, например, что в Австралии на выборах в местные органы власти в сельской местности на состязательной основе замещается лишь 30% мест, в городах эта цифра в два раза выше <1>. -------------------------------- <1> Gerritsen R., Whyard M. The Challenge of Constant Change: The Australian Local Government CEO // The Anonimous Leader / ed. by K. K. Klausen, A. Magnier. Odense, 1998. P. 42.

С учетом сказанного предпринимаются попытки "легитимировать публичную политику" <1> и оживить политический процесс на местном уровне, сделать муниципальную систему более привлекательной для населения, обеспечить непосредственное участие граждан в решении местных вопросов. В законодательство о местном управлении вносятся изменения, направленные на увеличение числа форм непосредственной демократии, усиление гласности в деятельности местных властей (в том числе с использованием Интернета), закрепляющие проведение регулярных встреч с мэром и членами местного совета, открытие специальных телефонных линий для связи с представителями местной администрации, вовлечение потребителей в процесс оказания услуг и установления соответствующих местных стандартов (так называемое интерактивное управление <2>). -------------------------------- <1> John P. Local Government in Western Europe. L., 2006. P. 16. <2> Denters B., Klok P.-J. Op. cit. P. 79.

Активизируется институт народной инициативы на местном уровне (в том числе посредством подачи петиций). Проводятся местные референдумы, которые могут носить как консультативный (Нидерланды, Скандинавские страны), так и императивный (земли ФРГ) характер. Прямая демократия традиционно выступает реальной альтернативой представительной демократии на местном уровне в США. Институт народной инициативы там позволяет определенному числу избирателей внести на рассмотрение местного совета проект того или иного нормативного акта. Посредством референдума граждане, наоборот, вправе отменить тот или иной акт местного совета (в течение определенного срока после его принятия). Референдум требуется также для внесения изменений в городские хартии самоуправления и решения ряда иных вопросов (например, осуществления займов, повышения налогов). В 29 штатах и не менее чем в 60% американских городов действует институт отзыва местных выборных должностных лиц. Так, в прошлом населению удавалось отозвать избранного мэра в таких городах, как Детройт, Лос-Анджелес, Сиэтл. Одной из форм децентрализации власти и вовлечения населения в решение вопросов местного значения является создание (как правило, на уровне отдельных кварталов и районов города) так называемых соседских советов (neighborhood councils) <1>. В их состав включаются местные жители, владельцы собственности, предприниматели, представители церкви, различных благотворительных организаций. В качестве выразителей интересов местного сообщества соседские советы могут наделяться полномочиями контроля за деятельностью отдельных муниципальных служб на соответствующей территории (Бостон, Нью-Йорк). Им могут делегироваться и иные полномочия, в частности в области землепользования (Лос-Анджелес, в рамках которого функционирует 90 таких советов). Эти полномочия носят преимущественно совещательный характер, но иногда соседским советам предоставляется и право принятия окончательных решений по ограниченному кругу вопросов, непосредственно затрагивающих их интересы. Соседские советы могут формироваться городским либо школьным советом. В Бирмингеме, Дейтоне, Нью-Йорке, Портленде они избираются непосредственно населением. -------------------------------- <1> Они могут носить и иное наименование, например комиссии по районному планированию (area planning commissions).

В ряде американских городов формируются также гражданские наблюдательные советы (citizen review boards), рассматривающие жалобы граждан на действия местных органов власти. Они создаются местными советами и специализируются на каком-либо конкретном направлении муниципальной деятельности (чаще всего на деятельности городской полиции). По признанию американских исследователей Т. Христенсена и Т. Хогена-Эша, "реальные властные полномочия таких советов обычно весьма ограниченны" <1>. -------------------------------- <1> Christensen T., Hogen-Esch T. Op. cit. P. 199.

В отдельных странах (в Дании, Швеции и пр.) по определенным направлениям деятельности местных властей создаются советы потребителей, мнение которых должно учитываться при принятии тех или иных решений. Такие советы считаются "школой демократии", важным "дополнительным каналом вовлечения населения в местные дела" <1> и "позволяют осуществлять децентрализацию не только между государством и муниципалитетами, но и в рамках самих муниципалитетов" <2>. Так, в Дании советы потребителей ведают такими вопросами, как организация школьного образования, помощь на дому, уход за пожилыми людьми. Подобные советы избираются потребителями соответствующей услуги на основе функционального представительства (в их состав могут входить, например, пожилые люди либо представители национальных меньшинств). -------------------------------- <1> Rose L. E., Stahlberg K. The Nordic Countries: Still the "Promised Land"? // Comparing Local Governance: Trends and Developments. P. 96. <2> Changing Government Relations in Europe: From Localism to Intergovernmentalism. P. 63.

В Ирландии в рамках правительственной программы "За лучшее местное управление: программа изменений" ("Better Local Government: A Programme for Change") 1996 г. в целях осуществления консультаций по наиболее важным вопросам местной жизни и вовлечения населения в процесс принятия конкретных решений создаются так называемые стратегические политические комитеты (Strategic Policy Committees). В их состав входят местные советники (2/3 его членов) и представители различных групп интересов. Председатель назначается местным советом из числа своих членов. Каждый комитет занимается разработкой предложений по определенным направлениям муниципальной деятельности (жилищное строительство, охрана окружающей среды, транспорт, планирование и экономическое развитие, культура и т. п.) <1>. -------------------------------- <1> The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe / ed. by J. Loughlin, F. Hendrix, A. Lindstrom. Oxford, 2011. P. 61 - 62.

Институт консультаций с населением при принятии местными властями отдельных решений вводится и в других странах. Так, в Польше консультации обязательны при принятии планов землепользования и должны быть проведены до итогового голосования в муниципальном совете <1>. В Бельгии консультации с населением (напоминающие консультативный референдум) проводятся по инициативе местного совета или не менее 10% жителей соответствующей коммуны, обладающих правом голоса <2>. После того как решение принято, действуют различные механизмы отчетности перед населением о его реализации. -------------------------------- <1> Swianiewicz P. Poland: A Time of Transition // Comparing Local Governance: Trends and Developments. P. 114. <2> Plees Y. Op. cit. P. 16.

Еще одной формой взаимодействия местных властей с населением являются опросы общественного мнения относительно качества оказываемых населению услуг. Важной инновацией выступает внедрение на местном уровне института электронного правительства (e-government). Так, в США более 90% местных органов власти имеют свои веб-сайты, их качество, по признанию самих американцев, пока весьма неоднородно. Есть сайты, которые не очень хорошо загружаются, содержат весьма скудные сведения и не позволяют войти в прямой контакт с избранными должностными лицами и муниципальными служащими. Иные же сайты дают большой объем информации и предоставляют возможность получить прямой доступ к отдельным муниципальным услугам <1>. -------------------------------- <1> Streib G. D., Willoughby K. G. Local Governments Becoming E-Government: Getting the Sizzle, Avoiding the Fizzle // The Future of Local Government Administration / ed. by H. G. Frederickson, J. Nalbandian. Washington, 2002. P. 199 - 208.

Для стран - членов Европейского союза весьма актуальна проблема европеизации местного управления. Образование нового властного уровня - общеевропейского - дает местным сообществам дополнительные возможности для маневра в рамках межправительственных отношений, включая защиту права на местное самоуправление. При этом появился и дополнительный уровень регулирования, что, по мнению специалистов, весьма важно для местных властей в таких областях, как охрана окружающей среды (включая правила переработки отходов), защита прав потребителей, установление стандартов торговли. Высказывается мнение, что возникновение общеевропейского властного уровня усилило централистские тенденции и привело к выхолащиванию конституционных принципов местного самоуправления. Это объясняется тем, что ответственность за реализацию актов Европейского союза и возможное несоблюдение их положений несут центральные власти, концентрирующие соответствующие регулятивные полномочия <1>. В то же время у местных властей "появилось новое окно возможностей", дающее им новые каналы связей и влияния, которые могут быть использованы для мобилизации дополнительных ресурсов на решение местных проблем <2>. -------------------------------- <1> John P. Op. cit. P. 65. <2> Denters B., Klok P.-J. Op. cit. P. 74.

При этом существует проблема справедливого распределения финансовых средств, получаемых местными властями от Европейского союза. Крупные преуспевающие города (Лондон, Париж, Барселона, Милан, Турин и др.) и небольшие муниципалитеты, расположенные преимущественно в сельской местности, имеют совершенно разные возможности для того, чтобы претендовать на эти средства, что объясняется различиями в инфраструктуре, информационной обеспеченности, квалификации работников административного аппарата, способности самостоятельно привлечь дополнительные инвестиции (что порой устанавливается в качестве одного из условий финансирования со стороны Европейского союза). Ж. Пинсон пишет, что во Франции фактически функционируют две системы местного управления, поскольку городские и сельские коммуны существуют как бы в разных системах координат. Если города, будучи достаточно автономными от государства, процветают, внедряют инновации и активно пользуются общеевропейскими грантами, то сельские коммуны продолжают уповать на вертикальные внутригосударственные связи, функционируя во многом благодаря помощи вышестоящих властей (в первую очередь департаментов) <1>. -------------------------------- <1> Changing Government Relations in Europe: From Localism to Intergovernmentalism. P. 86.

В научной литературе также отмечается, что либеральная рыночная философия, которой придерживаются общеевропейские структуры, не всегда отвечает интересам местных властей, потому что способствует утрате ими отдельных функций, сужает возможности для принятия самостоятельных решений на местном уровне. Так, либерализация рынка электроэнергетики в отдельных странах вызвала резкое сокращение доходов соответствующих муниципальных предприятий, вплоть до их разорения. Борьба за средства, выделяемые из структурных фондов Европейского союза, во многих странах выступает важным стимулом для внедрения нового публичного менеджмента. Так, в Италии (как и в других государствах юга Европы) "местным властям проходится осваивать новые формы и методы деятельности (постановка задач, мониторинг, оценка результатов), совершенно чуждые местной административной культуре" <1>. -------------------------------- <1> Bobbio L. Italy: After the Storm // Comparing Local Governance: Trends and Developments. P. 42.

Один из принципов, лежащих в основе механизма распределения средств, - принцип партнерства, предполагающий взаимодействие центральных, региональных и местных властей в реализации различных программ, которые финансируются из фондов Европейского союза. Британский исследователь М. Голдсмит отмечает, что "подобное партнерство видоизменяет характер вертикальных межправительственных отношений, связывая Европейскую комиссию (высший орган исполнительной власти Европейского союза. - А. Ч.), национальные правительства, регионы и местные сообщества в своеобразную партнерскую сеть" <1>. Принцип партнерства затрагивает и горизонтальные межправительственные отношения, поскольку предполагает активизацию сотрудничества между различными структурами, функционирующими на местном и региональном уровнях, взаимодействие местных властей с частным и третичным секторами экономики. Причем это сотрудничество не должно замыкаться в границах отдельных европейских государств. -------------------------------- <1> Goldsmith M. A New Intergovernmentalism? // Ibid. P. 242.

В заключение подчеркнем, что местное управление (местное самоуправление) следует анализировать не изолированно (как некую "вещь в себе"), а в качестве элемента территориальной организации публичной власти современного государства, с учетом всего многообразия отношений, существующих между различными ее уровнями и институтами. Изучение местного управления позволяет выявить достаточно парадоксальную тенденцию: усиливается роль местных властей в территориальном управлении, в реализации задач социальной государственности, увеличивается количество расходуемых на местном уровне ресурсов, растет занятость в муниципальной сфере, однако падает интерес населения к деятельности местных властей, снижается их общая легитимность и представительность. На то, чтобы вернуть интерес населения к местному самоуправлению, как раз и направлены нововведения, о которых говорилось в данной статье.

Bibliography

Agranoff R. Local Governments and Their Intergovernmental Networks in Federalizing Spain. Montreal, 2010. Andeweg R. B., Irwin G. A. Governance and Politics of the Netherlands. Houndmills, 2005. Aulich Ch. Australia: Still a Tale of Cinderella? // Comparing Local Governance: Trends and Developments / Ed. by B. Denters, L. E. Rose. Houndmills, 2005. Bobbio L. Italy: After the Storm // Comparing Local Governance: Trends and Developments / Ed. by B. Denters, L. E. Rose. Houndmills, 2005. Borraz O., Le Gales P. France: the Intermunicipal Revolution // Comparing Local Governance: Trends and Developments / Ed. by B. Denters, L. E. Rose. Houndmills, 2005. Bush G. W.A. New Zealand: a Quantum Leap Forward? // Comparing Local Governance: Trends and Developments / Ed. by B. Denters, L. E. Rose. Houndmills, 2005. Changing Government Relations in Europe: From Localism to Intergovernmentalism / Ed. by M. J. Goldsmith, E. C. Page. L., 2010. Christensen T., Hogen-Esch T. Local Politics: a Practical Guide to Governing at the Grassroots. Armonk, 2006. Denters B., Klok P.-J. The Netherlands: In Search of Responsiveness // Comparing Local Governance: Trends and Developments / Ed. by B. Denters, L. E. Rose. Houndmills, 2005. Evdokimov V. B., Starcev Ya. Yu. Mestnye organy vlasti zarubezhnyx stran: pravovye aspekty. M., 2001. Forms of Local Government: A Handbook on City, County and Regional Options / Ed. by R. L. Kemp. Jefferson, 2007. Gerritsen R., Whyard M. The Challenge of Constant Change: The Australian Local Government CEO // The Anonimous Leader / Ed. by K. K. Klausen, A. Magnier. Odense, 1998. Goldsmith M. A New Intergovernmentalism? // Comparing Local Governance: Trends and Developments / Ed. by B. Denters, L. E. Rose. Houndmills, 2005. John P. Local Government, in Western Europe. L., 2006. Local Government and Metropolitan Regions in Federal Systems / Ed. by N. Steytler. Montreal, 2009. Plees Y. Belgium: The Changing World of Belgian Municipalities // Comparing Local Governance: Trends and Developments / Ed. by B. Denters, L. E. Rose. Houndmills, 2005. Rose L. E., Stahlberg K. The Nordic Countries: Still the "Promised Land"? // Comparing Local Governance: Trends and Developments / Ed. by B. Denters, L. E. Rose. Houndmills, 2005. Streib G. D., Willoughby K. G. Local Governments Becoming E-Government: Getting the Sizzle, Avoiding the Fizzle // The Future of Local Government Administration / Ed. by H. G. Frederickson, J. Nalbandian. Washington, 2002. Swianiewicz P. Poland: A Time of Transition // Comparing Local Governance: Trends and Developments / Ed. by B. Denters, L. E. Rose. Houndmills, 2005. The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe / Ed. by J. Loughlin, F. Hendrix, A. Lindstrom. Oxford, 2011. Vogel R. K. Multilevel Governance in the United States // Spheres of Government: Comparaetive Studies of Cities in Multilevel Governance Systems / Ed. by H. Lazar, Ch. Leuprecht. Montreal, 2007.

Название документа