Основные проблемы определения правового режима имущества, находящегося в муниципальной собственности

ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ИМУЩЕСТВА, НАХОДЯЩЕГОСЯ В МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

М. А. ШОКОТЬКО

Шокотько Майя Алексеевна - адвокат Адвокатской палаты г. Москвы.

Право муниципальной собственности как институт гражданского права России впервые был введен Гражданским кодексом 1922 года, а в перечне форм собственности муниципальная собственность рассматривалась как разновидность государственной собственности и самостоятельного значения не имела. По сути, муниципальная собственность рассматривалась как государственная, но переданная в непосредственное владение местным Советам. В России до 1917 года законодательство также признавало существование муниципалитетов и муниципальной собственности. В начале XX столетия муниципальная собственность уже приносила значительные доходы, составляющие в среднем 15 - 20% городского бюджета, в России она имела тенденцию к быстрому росту, в известной мере сохранившуюся в первые годы советской власти. Сразу после революции муниципалитеты и муниципальная собственность не были полностью ликвидированы. Конституция СССР (1936 г.), Гражданский кодекс РСФСР (1964 г.) не закрепили понятия муниципальной собственности и права муниципальной собственности. Что касается определения понятия права муниципальной собственности, то необходимо отметить, что оно недостаточно рассмотрено ведущими учеными. Однако из ряда представленных ниже определений можно сделать определенные выводы в отношении существования права муниципальной собственности. По мнению Н. С. Бондаря, С. А. Зинченко, "право муниципальной собственности нельзя охарактеризовать как элементарное, простое: оно носит системный характер" <1>. Они рассматривают данное право через четыре уровня его развития, где Советы, администрации и созданные ими органы как представительные органы власти непосредственно через население путем проведения референдума или через иные территориальные формы демократии осуществляют правомочия распоряжения и управления муниципальной собственностью, то есть рассматриваемое право они представляют как целостную систему, которая носит системный характер. -------------------------------- <1> Бондарь Н. С., Зинченко С. А. Городской совет и администрация: проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. 1993. N 3. С. 89.

Ю. К. Толстой, обращаясь к содержанию права муниципальной собственности, отмечает, что оно полностью приложимо к общему определению права собственности как субъективного права <2>. -------------------------------- <2> Гражданское право. Ч. 1. СПб.: ТЕИС, 1996. С. 346.

Рассматривая содержание отношений, подлежащих регулированию нормами объективного и субъективного права собственности, Г. Н. Чеботарев определяет "право муниципальной собственности в объективном смысле как институт отрасли муниципального права, охватывающий систему норм права, регулирующих отношения присвоенности имущества муниципальному образованию и отчужденности от этого имущества всех других лиц". Право муниципальной собственности, по его же мнению, в субъективном смысле обозначает "юридически обеспеченное господство муниципального образования над имуществом, которое выражается во владении, пользовании, распоряжении им и устранении всех иных лиц от вмешательства в такое господство" <3>. -------------------------------- <3> Чеботарев Г. Н. Муниципальное право РФ: Учебно-методический комплекс. Тюмень: Изд-во ТГУ, 2001. С. 91. Этой же точки зрения придерживаются: Шишкин А. А. К вопросу о праве муниципальной собственности // Ученые записки. Вып. 2. Тюмень, 2001. С. 105; Хорев А. А. Проблемы гражданско-правового регулирования муниципальной собственности: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2002. С. 8.

Современное развитие права муниципальной собственности берет свое начало с Закона РСФСР от 24 декабря 1990 года "О собственности в РСФСР". Ныне он утратил силу. Согласно этому Закону муниципальная собственность представлялась как соединение собственности административно-территориальных образований низшего уровня (городов, районов, поселков и т. д.) и собственности органов территориального общественного самоуправления. В этом нормативном документе законодатель также впервые установил объектный состав муниципального имущества. Применить на практике положения данного Закона представлялось достаточно сложным в связи с отсутствием норм, позволяющих его реализовать. В частности, не был решен вопрос о субъекте управления муниципальной собственностью. В соответствии со ст. 23 Закона распоряжение и управление муниципальной собственностью призваны были осуществлять соответствующие местные Советы народных депутатов и органы местного самоуправления. При этом компетенция названных органов не разграничивалась и не определялась. О неполноценности регулирования этим Законом рассматриваемых отношений также свидетельствовало то, что вопросам муниципальной собственности в Законе посвящены лишь четыре статьи. В 1991 году принимаются Основы гражданского законодательства, в которых муниципальная собственность осталась безымянной, в пункте 1 ст. 44 лишь сказано - "имущество может находиться в собственности гражданина, юридического лица, государства. Правила настоящих Основ о собственности государства применяются соответственно к собственности автономных образований и административно-территориальных образований, если законодательными актами не установлено иное" <4>. -------------------------------- <4> Основы гражданского законодательства. Приняты 31 мая 1991 г. // Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. N 26. Ст. 733.

Далее институт муниципальной собственности получил свое закрепление в Законе РФ "О местном самоуправлении в РФ" от 6 июля 1991 года. Ныне он также утратил силу. Этим законом устанавливалось, что муниципальная собственность является достоянием населения соответствующей территории. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью должно осуществляться в интересах населения. 27 декабря 1991 года Верховный Совет РСФСР принял Постановление N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <5>. -------------------------------- <5> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. N 3. С. 89.

По нашему мнению, это Постановление было одним из наиболее существенных документов на этапе становления права муниципальной собственности. Этим документом до настоящего времени руководствуются муниципальные органы в определении состава муниципального имущества. Постановление разграничило государственную собственность на три самостоятельных вида: - объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности; - объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга; - объекты, относящиеся к муниципальной собственности. В приложении N 3 к этому Постановлению содержался перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности и подлежащих передаче в муниципальную собственность городов и районов. Так, из объектов недвижимости в муниципальную собственность передавались жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении местной администрации, в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5- и 7- процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения; объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов; жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном приложении. К муниципальной собственности относятся, согласно этому приложению, объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов, находящиеся на территории соответствующих городов: - предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания; - оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий; - учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта (п. 2 приложения N 3). Предприятия и объекты общественного питания, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, находящиеся в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (п. 3), а также предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, находящиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий (кроме закрытой сети) (п. 4 приложения N 3), относятся также к муниципальной собственности. Однако процедура передачи части государственного имущества в муниципальную собственность в данном Постановлении отсутствовала. В связи с этим своим распоряжением от 18 марта 1992 г. N 114-рп Президент Российской Федерации утвердил Положение "Об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности" (утратило силу в связи с принятием Указа Президента Российской Федерации от 12 июня 2006 г. N 603). В нем был определен сложный порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность. Этим распоряжением было положено начало процессу пообъектной передачи государственного имущества в муниципальную собственность, был установлен порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности в соответствующем реестре муниципальной собственности. Порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную был упрощен Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации", распоряжением Госкомимущества от 5 февраля 1993 г. N 217-р "Об упорядочении процесса учета и разграничения прав собственности на нежилые помещения" (с изменениями и дополнениями от 17 мая 1993 г.). Согласно этим документам органам местного самоуправления было предоставлено право самостоятельного утверждения перечня объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность, руководствуясь Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года. Перечень объектов муниципальной собственности устанавливает сегодня статья 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (это достаточно подробный перечень, в котором перечислено имущество, находящееся в собственности поселений, муниципальных районов, городских округов). В то же время необходимо отметить, что муниципальные образования различаются между собой, и это должно учитываться в том числе и в рамках регламентации отношений муниципальной собственности. В соответствии с пунктом 3 статьи 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Как отмечено в этой связи в одном из определений Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, "таким образом, федеральным законодательством определены особенности местного самоуправления в городах федерального значения с учетом их особого статуса". Согласно Положению "Об управлении и распоряжении муниципальной собственностью г. Тюмени", утвержденному решением Тюменской городской Думы от 26 сентября 1996 г. N 50, определено имущество, находящееся в муниципальной собственности г. Тюмени. К нему относятся: - земли, приобретенные или переданные в муниципальную собственность в установленном порядке; - средства городского бюджета, целевых внебюджетных фондов, ценные бумаги, иные активы кредитно-финансовой сферы; - имущество, закрепленное за городскими муниципальными предприятиями, учреждениями; принадлежащие городу акции (доли, паи) в уставных капиталах организаций (хозяйственных обществ и товариществ); - принадлежащие городу культурные ценности; - имущество городского самоуправления; - городской муниципальный жилищный фонд; - иное движимое и недвижимое имущество, вошедшее в состав городской собственности на основаниях, не противоречащих законодательству. Таким образом, федеральное законодательство, правовые акты субъектов Российской Федерации, а также нормативные акты органов местного самоуправления (уставы, положения о местном самоуправлении) регулируют отношения по составу и формированию экономической основы местного самоуправления. В ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления установлено: - органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий; - финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом; - по меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом; - финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, с тем чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий; - защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции. Указанные положения Европейской хартии местного самоуправления можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять финансово-экономическую политику любого демократического государства применительно к местным органам власти, получая отражение в его законодательстве. Вместе с тем, по мнению Е. М. Андреевой, "аксиомой является тот факт, что любой принцип до тех пор останется лишь "голым" принципом, пока он не будет подкреплен экономическим содержанием. Поэтому очевидно, что органы местного самоуправления будут самостоятельны на деле только в случае закрепления материальных гарантий их самостоятельности. Такими экономическими гарантиями в общей теории местного самоуправления признаны закрепленные в законе источники поступления денежных средств (муниципальные налоги и сборы), а также наличие муниципальной собственности и права органов местного самоуправления свободно управлять ею и соответственно получать доходы от ее использования" <6>. -------------------------------- <6> Андреева Е. М. Становление права муниципальной собственности в Российской Федерации // Государство и право. 2001. N 3. С. 31.

Итак, содержание права собственности составляют принадлежащие собственнику правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом. Согласно ст. 215 ГК Российской Федерации муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Муниципальное имущество делится на две части: 1) имущество, находящееся в муниципальной собственности и закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение; 2) средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования (п. 3 ст. 215 ГК Российской Федерации). Такое разделение муниципального имущества имеет значение прежде всего для обоснования раздельной имущественной ответственности муниципального образования и созданных им юридических лиц по их долгам. По мнению И. В. Матанцева, "имущество первой группы имеет в основном социальное (образование, медицина, культура) и производственное значение. Имущество второй группы призвано удовлетворять потребности населения, связанные с проживанием на территории соответствующего поселения или иного муниципального образования, а также финансово и материально обеспечивать деятельность органов местного самоуправления". Е. А. Илюхина предлагает дифференцировать муниципальное имущество по трем группам. Во-первых, это объекты муниципальной собственности, непосредственно управляемые собственником. К этой группе следует отнести средства местных бюджетов и внебюджетных фондов, а также иное муниципальное имущество, закрепленное во владение, пользование и распоряжение за органами местного самоуправления, т. е. муниципальную казну (абзац 2 пункта 3 ст. 215 ГК Российской Федерации). Во-вторых, это социально-экономическая система города, т. е. унитарные предприятия, которым имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения (ст. 294 ГК РФ). Такое владение имеет ограничения по сравнению с правом собственности. Отдельные авторы предлагают отнести к муниципальной собственности (исходя из новых принципов формирования публичной собственности в соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) имущество: необходимое для осуществления полномочий органов местного самоуправления; необходимое для осуществления деятельности муниципальных учреждений; имущество, приватизация которого запрещена. Как было отмечено, муниципальная собственность появилась путем выделения из государственной. Образование муниципальной собственности на имущество происходило на основании тех нормативных документов, которые были перечислены выше. При этом российское законодательство, ученые, определяя общие для всех участников имущественного оборота правила, относящиеся к праву собственности, вместе с тем выделяют и особенности муниципальной собственности. Как отмечают А. Н. Рябцев и Е. Г. Анимица, "муниципальная собственность представляет собой самый крупный имущественный комплекс на территории муниципального образования. Материальная основа муниципальной собственности - земля, жилые и нежилые здания, объекты транспорта и коммуникаций, здравоохранения, образования, различные производства, ориентированные на удовлетворение местных потребностей. Однако сегодняшняя структура всех этих комплексов такова, что они являются не столько капиталообразующими, сколько капиталопоглощающими комплексами" <7>. -------------------------------- <7> Цит. по: Абидова Ю. М. К вопросу об определении объектов муниципальной собственности в условиях нового этапа реформирования системы местного самоуправления в России // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2006. N 4. С. 25.

Выделяя особенности муниципальной собственности, М. А. Овакимян также отмечает, что муниципальная собственность близка к государственной собственности, с одной стороны, и к частной собственности, с другой стороны, образуя некий "коридор свободы" муниципального управления. В то же время она не является и смешанной формой собственности <8>. -------------------------------- <8> Овакимян М. А. Муниципальная собственность в системе рыночных отношений: Автореферат диссертации. Ростов-на-Дону, 2000. С. 12.

К особенностям, по мнению Н. А. Модина, можно отнести и то, что как собственники своего имущества муниципальные образования независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях в качестве вполне самостоятельных, равноправных и имущественно обособленных субъектов <9>. -------------------------------- <9> Модин Н. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления // Российская юстиция. 2002. N 3. С. 24.

Муниципальная собственность, начавшая с недавнего времени формироваться в муниципальных образованиях России, еще не приобрела законченной формы, сам процесс ее формирования находится в постоянном движении и совершенствовании. Муниципальная собственность, являясь формой публичной собственности, выступает средством социальной защиты населения муниципального образования, она позволяет обеспечить определенные социальные потребности людей и способствовать достойному существованию отдельным, слабо защищенным слоям населения. А это один из самых важных аргументов в пользу необходимости формирования муниципальной собственности. Но способы формирования ее не до конца на сегодня изучены юридической теорией и практикой. Прежде чем непосредственно обратиться к способам формирования муниципальной собственности, рассмотрим общепринятые в юридической теории основания и способы приобретения права собственности. Как и всякое правоотношение, правоотношения собственности возникают на основании определенных юридических фактов, которые обычно рассматриваются в качестве оснований возникновения права собственности. Статья 218 ГК Российской Федерации посвящена основаниям приобретения права собственности, однако она не содержит исчерпывающего перечня оснований и полной их классификации. Основания приобретения права собственности классифицируются на общегражданские и специальные способы возникновения права собственности. Со времен римского права все способы возникновения права собственности принято подразделять на первоначальные и производные. Как отмечает Л. В. Щенникова, "к первоначальным способам возникновения права собственности относили случаи, когда право собственности на имущество устанавливается впервые либо помимо воли прежнего собственника. К производным - случаи возникновения права собственника у приобретателя по воле предшествующего собственника и с согласия самого приобретателя. Смысл и практическое значение этой классификации выражались известным римским принципом: "никто не может передать другому больше прав, чем имеет сам" <10>. -------------------------------- <10> Щенникова Л. В. Вещные права в гражданском праве России. М.: Бек, 1996. С. 27.

По мнению Е. А. Суханова, различие первоначальных и производных способов приобретения права собственности делает возможным различие понятий "основания возникновения права собственности" (т. е. титулов собственности, или правопорождающих юридических фактов) и "способы приобретения права собственности" (т. е. правоотношений, возникающих на основе соответствующих юридических фактов) <11>. Таким образом, различие первоначальных и производных способов приобретения права собственности сводится, по его мнению, к отсутствию или наличию правопреемства, то есть преемства прав и обязанностей владельцев вещи. Также он отмечает, что "многие способы возникновения права собственности могут применяться любыми субъектами гражданского права (например, различные сделки). Имеются, однако, и специальные способы возникновения этого права, которые используются лишь строго определенными субъектами. Так, реквизиция, конфискация, национализация могут служить основанием возникновения только государственной собственности, а сбор налогов и пошлин - также и муниципальной собственности, ибо для всех других собственников они являются способами прекращения их права на соответствующее имущество". -------------------------------- <11> Суханов Е. А. Приобретение и прекращение права собственности // Хозяйство и право. 1998. N 6. С. 4.

Что касается оснований возникновения муниципальной собственности, то источники ее формирования различны. Их можно условно разделить на две группы: общегражданские способы и способы, на основании которых может возникнуть только муниципальная собственность, т. е. специфические (специальные) способы формирования муниципальной собственности. Общими для всех форм собственности, в том числе и для муниципальной, являются такие основания, как прибыль муниципальных предприятий, учреждений и организаций. И, кроме того, имущество, полученное по сделкам, в том числе поступления от сдачи муниципального имущества в аренду, и многие другие способы.

------------------------------------------------------------------

Название документа