К вопросу о юридическом лице как субъекте публичного права

К ВОПРОСУ О ЮРИДИЧЕСКОМ ЛИЦЕ КАК СУБЪЕКТЕ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

Е. К. ЗАМОТАЕВА

Замотаева Е. К., доцент кафедры конституционного и административного права Государственного университета - Высшей школы экономики, кандидат юридических наук.

Вопрос о юридических лицах как участниках публично-правовых отношений не является новым для отечественной правовой науки. Он получил известное освещение в юридической литературе, однако вновь обращаться к нему заставляют проблемы преподавания публично-правовых дисциплин. Одна из них состоит в том, что студенты не имеют достаточно четкого представления о субъектах публично-правовых и частноправовых отношений. По итогам тестирования, проведенного за последние годы на занятиях по конституционному праву, оказалось, что примерно половина учащихся считает юридических лиц субъектами конституционно-правовых отношений. Таким образом, традиционное представление о юридических лицах как участниках исключительно гражданского оборота поставлено под сомнение, если не сказать опровергнуто. Причины такой ситуации, полагаем, кроются в подходах, сформировавшихся по отношению к указанной категории субъектов права в законодательстве, теории и на практике. В нормативных правовых актах, являющихся преимущественно источниками публичного права, для обозначения предприятия, учреждения или организации нередко используется термин "юридическое лицо", а общественные объединения, воинские части, таможенные посты, государственные образовательные и иные учреждения, их структурные подразделения, органы публичной власти наделяются статусом юридического лица. В числе таких актов: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. (в ред. от 5 февраля 2007 г.) "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - ФКЗ о КС) <1>, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Налоговый кодекс Российской Федерации (далее - НК РФ), Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ), Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - ГПК РФ), Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - АПК РФ), Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - УПК РФ), Федеральный закон от 8 августа 2001 г. (в ред. от 5 февраля 2007 г.) "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <2>, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. (в ред. от 30 декабря 2006 г.) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" <3>, Федеральный закон от 18 мая 2005 г. (в ред. от 30 декабря 2006 г.) "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <4>, Федеральный закон от 11 июля 2001 г. (в ред. от 30 декабря 2006 г.) "О политических партиях" <5>, Федеральный закон от 10 июля 2002 г. (в ред. от 2 марта 2007 г.) "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <6>, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. (в ред. от 18 декабря 2006 г.) "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <7>, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. (в ред. от 2 марта 2007 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <8>, Указы Президента РФ от 6 апреля 2004 г. (в ред. от 20 марта 2007 г.) N 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" <9> и от 15 октября 1999 г. (в ред. от 17 июня 2000 г.) N 1372 "Об утверждении Положения о военных комиссариатах" <10>, положения о федеральных министерствах, Приказ Минфина РФ от 29 мая 1998 г. (в ред. от 23 мая 2003 г.) N 91 "Об утверждении Положения о Российской государственной пробирной палате при Министерстве финансов Российской Федерации" <11>, Приказ Министерства внутренних дел РФ от 14 января 2005 г. N 22 "Об утверждении Положения об организации деятельности военного образовательного учреждения высшего профессионального образования внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации" <12>, Приказ Министра обороны РФ от 15 января 2001 г. (в ред. от 22 сентября 2003 г.) N 25 "О суворовских военных, нахимовских военно-морских, военно-музыкальных училищах и кадетских, морских кадетских, музыкальных кадетских корпусах Министерства обороны Российской Федерации" <13> и др. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; 2007. N 7. Ст. 829. <2> СЗ РФ. 2001. N 33. Ч. 1. Ст. 3431; 2007. N 7. Ст. 834. <3> СЗ РФ. 2001. N 33. Ч. 1. Ст. 3436; 2007. N 1. Ч. 1. Ст. 29. <4> СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919; 2007. N 1. Ч. 1. Ст. 37. <5> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950; 2007. N 1. Ч. 1. Ст. 37. <6> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790; 2007. N 10. Ст. 1151. <7> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594; 2006. N 52. Ч. 1. Ст. 5498. <8> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2007. N 10. Ст. 1151. <9> СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395; 2007. N 13. Ст. 1530. <10> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5013; 2000. N 25. Ст. 2678. <11> Не опубликован. Приводится по СПС "КонсультантПлюс". <12> Российская газета. 2005. 3 марта. <13> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. N 10; Российская газета. 2003. 14 октября.

Анализируя подобное правовое регулирование, приходится констатировать, что оно не вполне согласуется с представлениями о юридическом лице, прежде всего, как участнике хозяйственного (гражданского) оборота. Цивилистическая наука породила множество концепций сущности юридического лица <14>, но хотелось бы особо отметить теорию правового средства, разработанную Б. И. Пугинским в 1980-е годы, и теорию "организации" О. А. Красавчикова, представленную в начале 1970-х годов. Взгляды профессора Б. И. Пугинского основаны на функциональном подходе к сущности юридического лица, согласно которому "юридическое лицо является правовым средством, регулирующим допуск организаций к участию в гражданско-правовых отношениях", а "институт юридического лица - это правовая категория, применяемая государством для установления юридического статуса организации как участника имущественных отношений" <15>. По мнению профессора О. А. Красавчикова, "юридическое лицо есть правовая форма выражения определенных общественных отношений людей, объединенных единой целью" <16>. -------------------------------- <14> См.: Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: Учеб. пособие. М., 2003. С. 107 - 182. <15> Цит. по: Козлова Н. В. Указ. соч. С. 172. <16> Там же. С. 171.

Научная ценность этих теорий состоит, на наш взгляд, в том, что их авторы указывают на два важнейших признака, характеризующих социально-правовую природу юридического лица. Первый признак - функциональное предназначение юридического лица, заключающееся в осуществлении хозяйственной (предпринимательской, промышленной, производственной и т. п.) деятельности. Это обстоятельство хотелось бы подчеркнуть и предложить рассматривать данный признак в качестве существенного элемента социальной природы и правового статуса юридического лица, отличающего его от остальных субъектов, действующих в сфере экономики. Второй признак - цель, ради которой учреждается юридическое лицо. Она выражает его функцию и состоит в участии в хозяйственной деятельности, получении от нее дохода (прибыли) и последующем его (ее) распределении между участниками юридического лица. Известно, что основной объем указанной деятельности реализуется в гражданско-правовых отношениях и, следовательно, является областью частного права. Поэтому и сам термин "юридическое лицо" приобретает частноправовое значение. Когда субъекты, имеющие статус юридического лица, участвуют в отношениях публично-правового характера, их функционально-целевая установка обычно меняется или видоизменяется. Они действуют уже не как хозяйствующие субъекты, а как, предположим, субъекты административной ответственности <17>, налогоплательщики, участники судопроизводства, избирательного или бюджетного процессов, государственной регистрации и т. д. Поскольку в подобного рода отношениях функциональное предназначение юридических лиц меняется, то и оснований называть их таковыми не имеется. Это - "предприятия", "учреждения", "организации", "общественные объединения" и т. п. -------------------------------- <17> См., напр.: Тищенко А. Г. Административная ответственность воинских частей как юридических лиц // Право в Вооруженных Силах. 2002. N 7.

Еще одна проблема заключается в том, что статусные характеристики одних и тех же субъектов как участников публично-правовых и частноправовых отношений не всегда согласуются друг с другом. Следует признать, что воспринятый отечественным гражданским законодательством подход к определению юридического лица не совсем подходит для наделения таким статусом субъектов, для которых извлечение прибыли не является основной целью создания и деятельности. Как известно, партии, согласно Федеральному закону "О политических партиях", являются юридическими лицами, однако трудно себе представить, чтобы партия была признана банкротом и на этом основании прекратила свое существование <18>. -------------------------------- <18> См. также: Колюшин Е. И. Преодоление частноправовых подходов в конституционном праве // Проблемы преподавания конституционного и муниципального права / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 1999. С. 26.

Сложнее обстоит дело с органами публичной власти, их структурными подразделениями и состоящими при них учреждениями, которые официально провозглашаются юридическими лицами или обладают правами юридического лица <19>. Среди них: Администрация Президента РФ, федеральные министерства и их территориальные органы и учреждения, Центральная избирательная комиссия РФ и избирательные комиссии субъектов РФ, Центральный банк РФ, представительный орган муниципального образования и местная администрация. Нормы российского гражданского права о юридических лицах практически неприменимы к публично-правовым образованиям <20>. На эту особенность правового статуса государства, государственных и муниципальных образований обратил внимание и Конституционный Суд РФ, подчеркнув, что к ним неприменимы положения, "относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, реорганизации юридического лица и т. д.", в силу специфики данных субъектов, "которая в основном проистекает из особой организации институтов публичной власти" <21>. -------------------------------- <19> Ни в теории, ни в законодательстве нет четкого ответа на вопрос, в чем разница между юридическим лицом и субъектом с правами юридического лица. См., напр.: Козлова Н. В. С. 31. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган муниципального образования и местная администрация наделяются правами юридического лица (п. 9 ст. 35, п. 7 ст. 37) и в то же время рассматриваются в качестве юридических лиц (ст. 41). Отсюда можно заключить, что указанные понятия используются в Законе как синонимы. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Ю. В. Щербаковой "К вопросу о министерстве как юридическом лице" включена в информационный банк согласно публикации - "Адвокат", 2003, N 12. ------------------------------------------------------------------ <20> См.: Дружинин Д. Н., Тоцкий М. Н. К вопросу о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации // Финансовое право. 2006. N 6; Макарова Я. М. Проблемы правового положения Центрального банка Российской Федерации как юридического лица: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Щербакова Ю. В. К вопросу о министерстве как юридическом лице // Законодательство и экономика. 2003. N 10. <21> Абзац 1 пункта 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 5 июля 2005 г. N 297-О // Не опубликовано. Приводится по СПС "КонсультантПлюс".

Основная причина создавшегося положения видится в том, что главное предназначение некоммерческих организаций (общественных организаций (объединений), фондов, учреждений и т. д.), а также органов публичной власти - не участие в имущественном обороте, а выполнение других социально значимых задач и функций. Ситуация усугубляется тем, что не всегда проводится четкое различие между участниками частноправовых и публично-правовых отношений и в правоприменительной практике. Несмотря на очевидность публично-правового характера конституционного судопроизводства, Конституционный Суд РФ официально признал юридических лиц субъектами права на обращение с конституционной жалобой <22>. Интересно, что, обосновывая это право юридических лиц, Суд довольно точно, на наш взгляд, определил их сущность, указав на главную цель их образования. Так, в Постановлении от 24 октября 1996 г. N 17-П он отметил, что юридические лица создаются "гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности... и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами" (абз. 2 п. 2 мотивировочной части). -------------------------------- <22> См.: Постановления Конституционного Суда РФ: от 24 октября 1996 г. N 17-П // СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5202; от 6 апреля 2004 г. N 7-П // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1519.

Вывод Конституционного Суда о возможности участия юридических лиц в качестве заявителей по делам, подведомственным данному органу, находит подтверждение и в законодательстве. Например, в ст. 39 Федерального конституционного закона о КС, устанавливающей размер государственной пошлины для различного вида обращений, говорится о жалобе именно юридического лица. Отметим, что в НК РФ по делам, рассматриваемым Судом, определен размер государственной пошлины для жалобы организации, а не юридического лица (подп. 2 п. 1 ст. 333.23), что более соответствует публичному характеру налоговых правоотношений и точнее выражает их сущность. Однако применение закрепленного в НК понятийного аппарата с определениями используемых в нем терминов тоже не всегда последовательно. Если, скажем, одно из базовых понятий налогового законодательства - "организация" - определено в п. 2 ст. 11 Кодекса через категорию "юридическое лицо", что, полагаем, вполне допустимо, то в последующих нормах наблюдается отступление от этого правила и вместо организации напрямую говорится о юридическом лице как участнике соответствующих публично-правовых отношений (п. 1 ст. 29, ст. 50). Примерно то же можно сказать и о Таможенном кодексе РФ, в понятийном аппарате которого юридические и физические лица объединены категорией "лица" (подп. 12 п. 1 ст. 11), а в других положениях юридические лица фигурируют в качестве самостоятельных участников публично-правовых отношений, например по взысканию таможенных платежей (п. 3 ст. 348, п. 3 ст. 352) или проведению таможенной ревизии (п. 6 ст. 376). Юридические лица являются участниками и бюджетных правоотношений, связанных, в частности, с получением бюджетных средств - субвенций, субсидий, кредитов, инвестиций (ст. 6, ч. 1 ст. 67, абз. 8 - 10 ст. 69, ст. 76, 80 и др. БК РФ). Аналогичным образом решен вопрос и применительно к субъектам публичных по своему характеру гражданского и уголовного судопроизводств, среди которых значатся юридические лица <23>. Более того, Конституционный Суд РФ в одном из решений вывел конституционно-правовой смысл ст. 255 и 258 ГПК РФ, который предполагает наличие у юридических лиц права на подачу в суд заявлений об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, государственных или муниципальных служащих <24>. -------------------------------- <23> См., напр.: ст. 215 ГПК РФ; п. 2 ст. 207, п. 1 ст. 219, п. 3 ст. 227 АПК РФ; п. 1 ст. 44, п. 1 ст. 45, п. 1 ст. 54, п. 1 ст. 55, п. 1 ст. 106, ст. 139 УПК РФ. <24> Определение Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2004 г. N 213-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 6.

В федеральных кодексах, являющихся источниками комплексных отраслей права или законодательства, обычно применяется единая терминология для обозначения участников частноправовых и публично-правовых отношений. Так, участниками земельных, лесных, воздушных, водных и градостроительных правоотношений признаются именно юридические лица <25>, а не организации, что обнаруживает проявление частноправового начала в соответствующих кодексах. В Трудовом кодексе РФ найден компромиссный вариант: используется терминологическая связка "юридическое лицо (организация)" (ч. 4 и 6 ст. 20, ч. 1 ст. 33, ч. 1 ст. 273 и др.), причем словосочетание "юридическое лицо" находится на первом месте. -------------------------------- <25> См.: п. 1 ст. 5 Земельного кодекса РФ, п. 1 ст. 4 Лесного кодекса РФ 2006 г., п. 2 ст. 11 Воздушного кодекса РФ, п. 1 ст. 7 Водного кодекса РФ, п. 1 ст. 5 Градостроительного кодекса РФ.

Приведенные примеры свидетельствуют о тенденции закрепления единого понятийного аппарата в кодифицированных актах, даже если это не всегда вписывается в строгие каноны научного знания. Очевидно, законодатель идет на это, во-первых, для удобства правоприменения, а во-вторых, потому что в комплексных правовых отраслях порой бывает сложно, если не сказать невозможно, разграничить публичные и частные правовые отношения. С практической точки зрения сделать это еще труднее ввиду того, что один и тот же субъект выступает, как правило, участником целого комплекса пересекающихся правоотношений, в результате чего происходит своеобразное "наложение" его юридических статусов друг на друга, так что даже попытка определить, где он действует как юридическое лицо, а где - как организация, представляется маловероятной, да и, наверное, бессмысленной. Подводя итог сказанному, сделаем некоторые выводы. 1. Прослеживается тенденция усиленного внедрения частноправовых начал в область публичного права, что приводит к еще большему размыванию и без того зыбкой грани условного деления права на публичное и частное. Это негативным образом сказывается на развитии правовой науки, законодательства и правоприменительной практики, создает известные трудности в преподавании юридических дисциплин и их усвоении. 2. Необходимо разработать и законодательно закрепить научно обоснованное определение юридического лица, выражающее его сущность. В качестве отправной точки можно взять тезис о том, что субъектный состав правоотношений должен соответствовать их характеру. Отсюда необходимо четко различать ролевые характеристики, функции и задачи субъектов частноправовых и публично-правовых отношений. 3. Смыслообразующей понятия юридического лица и целью его создания является участие в гражданском обороте посредством осуществления хозяйственной деятельности. В этом состоит социальное предназначение юридических лиц и основное их отличие от других участников общественных отношений. 4. Если возможно применить законодательно закрепленную концепцию юридического лица к субъектам, не являющимся основными участниками гражданского оборота, то, полагаем, нет серьезных препятствий к наделению их таким статусом и участию их в хозяйственной деятельности в качестве юридических лиц. Однако в публично-правовых отношениях субъекты, даже формально имеющие статус юридического лица, должны рассматриваться как органы, организации, учреждения, общественные объединения и т. д. и именоваться соответствующим образом согласно их ролям, функциям и предназначению в подобных взаимосвязях. 5. Если законодательная концепция юридического лица к указанным субъектам неприменима, то необходимо разработать концепции юридических лиц особого вида, отражающие специфику их гражданской правосубъектности. Например, для органов государственной власти и местного самоуправления - концепцию юридических лиц (корпораций) публичного права, используя по возможности богатый зарубежный опыт в данной сфере <26>. Затем следует подвести законодательную базу под соответствующую концепцию или внести необходимые изменения в действующую систему права. -------------------------------- <26> См.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007; Козлова Н. В. Указ. соч. С. 200 - 204, 278 - 286.

Внесение ясности в понятие юридического лица значительно облегчит поиск ответа на вопрос об участниках частноправовых и публично-правовых отношений. Это позволит правильно расставлять акценты в правотворчестве, правоприменении, научно-педагогической деятельности и образовательном процессе.

------------------------------------------------------------------

Название документа